1La Confédération légifère sur les jeux d’argent en tenant compte des intérêts des cantons.
2Une concession de la Confédération est nécessaire pour ouvrir et exploiter une maison de jeu. Lorsqu’elle octroie une concession, la Confédération prend en considération les réalités régionales. Elle prélève sur les recettes dégagées par l’exploitation des jeux un impôt qui ne doit pas dépasser 80 % du produit brut des jeux. Cet impôt est affecté à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité.
3L’autorisation et la surveillance des jeux d’argent suivants sont du ressort des cantons: a. les jeux auxquels peuvent participer un nombre illimité de personnes en plusieurs endroits et dont le résultat est déterminé par un tirage au sort commun ou par un procédé analogue, à l’exception des systèmes de jackpot des maisons de jeu; b. les paris sportifs; c. les jeux d’adresse.
4Les al. 2 et 3 s’appliquent aussi aux jeux d’argent exploités par le biais d’un réseau de communication électronique.
5La Confédération et les cantons tiennent compte des dangers inhérents aux jeux d’argent. Ils prennent les dispositions législatives et les mesures de surveillance propres à assurer une protection adaptée aux spécificités des jeux ainsi qu’au lieu et au mode d’exploitation de l’offre.
6Les cantons veillent à ce que les bénéfices nets des jeux visés à l’al. 3, let. a et b, soient intégralement affectés à des buts d’utilité publique, notamment dans les domaines culturel, social et sportif.
7La Confédération et les cantons coordonnent leurs efforts dans l’accomplissement de leurs tâches. La loi institue à cet effet un organe commun composé à parts égales de membres des autorités d’exécution de la Confédération et de membres des autorités d’exécution des cantons.
Art. 106 Cst. — Aperçu
L'art. 106 Cst. règle les jeux d'argent en Suisse et crée des compétences claires entre la Confédération et les cantons (BSK BV-Oesch, N. 14). La Confédération doit édicter des prescriptions pour tous les jeux d'argent et tenir compte des intérêts cantonaux (art. 106 al. 1 Cst.). Cette compétence fédérale globale a été mise en œuvre par la loi sur les jeux d'argent (LJAr), entrée en vigueur le 1er janvier 2019 (FF 2010 7961).
Les maisons de jeu nécessitent une concession fédérale et doivent tenir compte des conditions régionales (art. 106 al. 2 Cst.). La Confédération prélève une redevance sur les maisons de jeu d'au maximum 80 pour cent du produit brut des jeux, qui doit profiter intégralement à l'AVS et à l'AI (art. 106 al. 2 phrase 3 Cst.). La pratique selon laquelle seule l'AVS en profite est controversée du point de vue du droit constitutionnel (BSK BV-Oesch, N. 24).
Les jeux de grande envergure comme les loteries et les paris sportifs sont autorisés et surveillés par les cantons (art. 106 al. 3 Cst.). Cette compétence a conduit à une monopolisation par Swisslos et la Loterie Romande, ce qui fait l'objet de discussions critiques à la lumière de la liberté économique (BSK BV-Oesch, N. 38). Le produit net doit être intégralement utilisé à des fins d'utilité publique (art. 106 al. 6 Cst.).
Les jeux d'argent en ligne sont soumis aux mêmes règles (art. 106 al. 4 Cst.). Le Tribunal fédéral a reconnu les blocages DNS contre les fournisseurs étrangers comme proportionnés (ATF 148 II 392), bien qu'ils ne soient efficaces que de manière limitée.
La protection des joueurs est un objectif central (art. 106 al. 5 Cst.). La Confédération et les cantons doivent assurer par la législation et des mesures de surveillance une protection appropriée contre les dangers du jeu de hasard. La coordination s'effectue par des organes communs (art. 106 al. 7 Cst.) et depuis 2021 par le Concordat intercantonal sur les jeux d'argent.
Exemple: Quiconque exploite une plateforme de poker illégale se rend punissable. Le Tribunal fédéral a qualifié les tournois de Texas Hold'em de jeux de hasard, car le facteur d'habileté ne l'emporte pas sur l'élément aléatoire (ATF 136 II 291). Sans concession ou autorisation, toute offre de jeux d'argent est inadmissible.
Ch. 1 La disposition constitutionnelle actuelle sur les jeux d'argent est le résultat d'une évolution de plus de cent ans. L'interdiction des maisons de jeu fut intégrée dès 1874 dans la constitution fédérale (art. 35 aCst.). Cette interdiction absolue était en vigueur jusqu'à la votation populaire du 7 mars 1993, lorsque la levée de l'interdiction des maisons de jeu fut acceptée avec 72,5% de oui (FF 1991 III 837 ; FF 1993 I 1445).
Ch. 2 La révision totale de l'art. 106 Cst. eut lieu par le contre-projet direct à l'initiative populaire « Pour des jeux d'argent au service du bien commun », qui fut acceptée le 11 mars 2012 par le peuple et les cantons (FF 2010 7961 ; RO 2012 3629). Le message du Conseil fédéral du 20 octobre 2010 souligna la nécessité d'une réglementation cohérente de l'ensemble du secteur des jeux d'argent (FF 2010 7961, 7965).
Ch. 3 La révision constitutionnelle poursuivait trois objectifs principaux : premièrement la création d'une base de compétence unifiée pour tous les jeux d'argent, deuxièmement l'ancrage du principe d'utilité publique des revenus et troisièmement le renforcement de la coordination entre la Confédération et les cantons (FF 2010 7961, 7968). Le constituant obligea explicitement le législateur à créer une réglementation cohérente et appropriée (FF 2010 7961, 8006).
Ch. 4 L'art. 106 Cst. est placé dans la 3e section « Régime financier » du 3e chapitre de la constitution fédérale. Cette position systématique souligne le caractère fiscal de la disposition, bien qu'elle poursuive principalement des objectifs de politique de l'ordre et de protection sociale. Oesch souligne à juste titre que l'obtention de recettes n'est pas l'objectif principal de la réglementation des jeux d'argent (Oesch, BSK BV, art. 106 ch. 12).
Ch. 5 La disposition est en étroite relation avec la liberté économique (art. 27 Cst.), dont elle constitue selon l'art. 94 al. 4 Cst. une exception explicite. Le Tribunal fédéral a clarifié dans BGE 148 II 392 c. 5.1 que la liberté économique ne s'applique en principe pas dans le domaine des jeux d'argent. Cette position particulière permet au législateur de créer des monopoles et des systèmes de concession.
Ch. 6 Des renvois existent notamment vers l'art. 112 al. 5 Cst. (financement AVS/AI), l'art. 3 Cst. (fédéralisme) et l'art. 49 al. 1 Cst. (primauté du droit fédéral). L'obligation de coordination ancrée à l'art. 106 al. 7 Cst. est l'expression du fédéralisme coopératif et est en relation avec l'art. 44 Cst. (principes) et l'art. 45 Cst. (participation).
Ch. 7 Selon Oesch, l'art. 106 al. 1 Cst. est « à la fois norme de compétence et norme de mandat et fonde une compétence obligatoire et complète de la Confédération dans tout le domaine des jeux d'argent » (Oesch, BSK BV, art. 106 ch. 14). La notion de « jeux d'argent » doit être comprise largement et englobe tous les jeux où un gain en argent est mis en perspective contre une mise de valeur pécuniaire.
Ch. 8 La prise en compte des intérêts cantonaux (al. 1) n'est pas seulement programmatique, mais une directive contraignante. Le Tribunal fédéral a retenu dans BGE 135 II 338 c. 6.3 que cette obligation a des effets concrets sur l'aménagement de la législation fédérale, notamment concernant l'utilisation des revenus.
Ch. 9 Le système de concession pour les maisons de jeu (al. 2) est conçu de manière impérative. Les particularités régionales doivent être prises en compte, ce qui implique une répartition géographique équilibrée des maisons de jeu. La taxe sur les maisons de jeu est affectée obligatoirement à l'AVS/AI. Oesch critique la pratique actuelle selon laquelle seule l'AVS, et non l'AI, profite des taxes sur les maisons de jeu, comme « nécessitant explication à la lumière du libellé clair de l'art. 106 al. 2 3e phr. » (Oesch, BSK BV, art. 106 ch. 24).
Ch. 10 Les compétences cantonales (al. 3) sont énumérées de manière exhaustive. L'exception pour les systèmes de jackpot des maisons de jeu montre l'imbrication des domaines de compétence. Le Tribunal fédéral a clarifié dans BGE 141 II 262 c. 2.2 que les cantons ne peuvent exercer leurs compétences que dans le cadre des prescriptions du droit fédéral.
Ch. 11 La conséquence juridique principale est la compétence législative complète de la Confédération, liée à une obligation législative. Cette obligation fut remplie par la loi sur les jeux d'argent du 29 septembre 2017 (LJAr), entrée en vigueur le 1er janvier 2019.
Ch. 12 Pour les acteurs économiques, il découle de l'art. 106 Cst. en relation avec l'art. 94 al. 4 Cst. qu'il n'existe aucun droit d'accès libre au marché. La pratique et la doctrine reconnaissent une « autorisation tacite de déroger si nécessaire au principe de la liberté économique » (Oesch, BSK BV, art. 106 ch. 15).
Ch. 13 L'affectation des revenus est constitutionnellement contraignante. Les taxes sur les maisons de jeu doivent entièrement profiter à l'AVS/AI, tandis que les bénéfices nets des loteries et paris doivent être utilisés à des fins d'utilité publique. Une utilisation pour des buts étatiques généraux est inadmissible.
Ch. 14 Un point de controverse central concerne la constitutionnalité de la monopolisation du secteur des loteries. Oesch retient : « La monopolisation du secteur des loteries en faveur de Swisslos et de la Loterie Romande ne semble pas sans problème à la lumière de la liberté économique » (Oesch, BSK BV, art. 106 ch. 38). Cette critique est toutefois relativisée par l'interprétation extensive de l'art. 94 al. 4 Cst. par le Tribunal fédéral.
Ch. 15 L'utilisation de la taxe sur les maisons de jeu est aussi discutée de manière controversée. La pratique selon laquelle seule l'AVS, et non l'AI, profite des taxes sur les maisons de jeu, est en tension avec le texte constitutionnel. En 2012, CHF 319 mio. ont afflué dans le fonds de compensation de l'AVS, tandis que l'AI repartait les mains vides (Oesch, BSK BV, art. 106 ch. 24).
Ch. 16 La portée des blocages DNS pour les fournisseurs étrangers en ligne était controversée. Le Tribunal fédéral a confirmé la constitutionnalité dans BGE 148 II 392, tandis que des parties de la doctrine voient la proportionnalité de manière critique (cf. Thouvenin/Stiller, Expertise Netzsperren, 2016, p. 14 ss).
Ch. 17 Lors de l'octroi de concessions aux maisons de jeu, la prise en compte des particularités régionales n'est pas seulement une directive politique, mais une obligation juridique justiciable. Les décisions de concession doivent mettre en œuvre cette prescription de manière compréhensible.
Ch. 18 La coordination intercantonale s'effectue depuis 2021 par le Concordat suisse sur les jeux d'argent (CSJA). Les praticiens doivent noter que la Gespa en tant qu'établissement de droit public possède sa propre personnalité juridique et que ses décisions peuvent être attaquées directement devant le tribunal intercantonal des jeux d'argent.
Ch. 19 Pour les fournisseurs en ligne : sans concession ou autorisation en Suisse, toute offre de jeux d'argent est inadmissible. Le « géoblocage » doit être implémenté efficacement pour éviter les blocages DNS. Le Tribunal fédéral ne reconnaît les mesures techniques comme suffisantes que si elles empêchent effectivement l'accès depuis la Suisse.
Ch. 20 Pour l'utilisation des revenus, les cantons doivent s'assurer que les fonds sont effectivement et de manière prouvée employés à des fins d'utilité publique. La simple attribution au budget général de l'État avec utilisation ultérieure à des fins d'utilité publique ne suffit pas aux exigences constitutionnelles.
Art. 106 Cst. — Jurisprudence
#Prélèvement sur les maisons de jeu et questions fiscales
ATF 136 II 149 du 1er octobre 2009
Calcul du prélèvement sur les maisons de jeu en cas de fraude aux chèques et de manipulation d'automates
Le Tribunal fédéral précise les bases légales du prélèvement sur les maisons de jeu et développe les principes de calcul du produit brut des jeux en cas de comportement illicite de tiers.
« Le produit brut des jeux comme objet fiscal est la différence entre les mises de jeu et les gains légalement versés par la maison de jeu. Si l'exploitante d'un casino viole les obligations de diligence du droit de surveillance dans la manipulation des chèques, son produit brut des jeux doit être calculé comme si le jeu et l'échange d'argent avaient eu lieu légalement. »
ATF 140 II 384 du 27 mai 2014
Légalité et calcul d'une sanction administrative contre une exploitante de casino
La décision clarifie le rapport entre la surveillance du droit des concessions et le droit de la protection des données ainsi que l'application des garanties de procédure de la CEDH.
« La sanction de droit administratif selon l'art. 51 LMJ tombe certes dans le champ d'application des garanties de procédure pénale de l'art. 6 ch. 1 CEDH, mais celles-ci n'ont pas été violées ici, car la collecte des documents resp. l'audition des personnes fournissant des renseignements dans la procédure de surveillance du droit des concessions n'était pas liée à une forme de contrainte exercée de manière abusive resp. disproportionnée. »
#Délimitation entre jeux de hasard, jeux d'adresse et autres jeux
ATF 131 II 680 du 17 octobre 2005
Délimitation entre automates de jeux de hasard et automates de jeux d'adresse (« Hot Time »)
Décision de principe sur la qualification des automates de jeux d'argent et sur la compétence de la Commission fédérale des maisons de jeu dans les procédures de classement.
« L'appréciation de savoir quand le gain d'argent mis en perspective contre la prestation d'une mise dépend entièrement ou principalement du hasard et quand il dépend dans une mesure suffisante de l'adresse, doit reposer sur une appréciation globale. L'appareil contesté présente une valeur de divertissement proportionnée à la mise, les éléments de hasard existants ne prédominent pas et l'installation de jeu garantit que le joueur plus adroit a de meilleures chances de gain que celui qui l'est moins. »
ATF 136 II 291 du 20 mai 2010
Caractère de jeu de hasard des tournois de poker « Texas Hold'em »
L'arrêt fixe la compétence de la CFMJ pour la qualification des jeux et affirme le caractère de jeu de hasard des tournois de poker.
« La Commission fédérale des maisons de jeu est habilitée à décider si un jeu déterminé, en tant que jeu de hasard, tombe dans le champ d'application de la loi sur les maisons de jeu ou, en tant que jeu d'adresse ou de divertissement, dans le domaine de compétence des cantons. Les tournois de poker 'Texas Hold'em' contestés constituent des jeux 'mixtes', pour lesquels il n'est pas établi que le facteur d'adresse l'emporte sur l'élément de hasard de la distribution des cartes. »
ATF 137 II 222 du 1er janvier 2011
Délimitation entre loterie et autres jeux de hasard (jeu « Tactilo »)
Décision importante sur le rapport entre la loi sur les loteries et la loi sur les maisons de jeu et sur l'importance de la technique utilisée.
« Le rapport entre la loi sur les loteries et la loi sur les maisons de jeu se détermine selon la distinction légale des années 1920. La loi sur les loteries constitue une lex specialis par rapport à la loi sur les maisons de jeu. La technique utilisée (ici de nature électronique) n'a aucune influence sur la qualification juridique comme jeu de hasard au sens de la loi sur les loteries. »
ATF 133 II 68 du 1er janvier 2007
Qualification d'un produit financier avec référence aux paris sportifs
La décision clarifie le rapport entre les lois fédérales spécifiques et le code des obligations ainsi que la définition des jeux de hasard.
« Un produit financier qui met en perspective un gain sur la base de résultats sportifs ne correspond pas aux exigences d'admission d'une obligation à prime et pas non plus à la définition légale d'une loterie autorisée. La réglementation légale des jeux de hasard a la priorité sur le code des obligations. »
#Coordination intercantonale et délimitation des compétences
ATF 141 II 262 du 9 juillet 2015
Compétence de la Commission intercantonale des loteries et paris (Comlot)
Exposés de principe sur la réglementation des jeux de hasard dans la Confédération et les cantons ainsi que sur la coordination intercantonale.
« La compétence de la Commission intercantonale des loteries et paris pour la conduite de procédures de classement resp. de qualification résulte de la convention intercantonale. Le recours en matière de droit public contre une décision de compétence de la Comlot est recevable. »
ATF 135 II 338 du 7 janvier 2009
Conformité au droit fédéral d'une « autorisation générale d'admission » pour les produits de loterie
L'arrêt traite de la convention intercantonale sur les loteries et paris ainsi que de son rapport au droit fédéral.
« Le Tribunal fédéral peut examiner la conformité au droit fédéral des conventions intercantonales. La convention intercantonale sur la surveillance ainsi que l'autorisation et l'utilisation du produit de loteries et de paris organisés de manière intercantonale ou sur l'ensemble de la Suisse est fondamentalement conforme au droit fédéral. »
ATF 148 II 392 du 18 mai 2022
Blocage d'accès DNS pour les fournisseurs étrangers de jeux d'argent en ligne
Arrêt de principe sur la constitutionnalité et la proportionnalité des blocages Internet dans le domaine des jeux d'argent selon la nouvelle LJAr.
« Les fournisseuses étrangères de jeux d'argent en ligne non autorisés en Suisse ne peuvent pas se prévaloir de la liberté économique et de la jurisprudence de la CJUE resp. de la Cour AELE sur la liberté d'établissement et de prestation de services du droit de l'Union pour l'accès au marché. Le 'blocage du système de noms de domaine' (blocage DNS) actuellement pratiqué est proportionné malgré son efficacité limitée. »
L'arrêt développe de manière détaillée les critères de qualification comme jeu d'argent sous la nouvelle LJAr :
« Sont considérés comme jeux d'argent les jeux dans lesquels, contre la prestation d'une mise ayant une valeur pécuniaire ou lors de la conclusion d'un acte juridique, un gain d'argent ou un autre avantage ayant une valeur pécuniaire est mis en perspective. Tombent en principe dans le champ d'application de la loi sur les jeux d'argent tous les jeux dans lesquels, contre la prestation d'une mise ou lors de la conclusion d'un acte juridique, un gain d'argent ou un autre avantage ayant une valeur pécuniaire est mis en perspective. »
Sur la proportionnalité des blocages DNS :
« Le législateur était conscient qu'aucune efficacité à cent pour cent ne peut être garantie et que des possibilités de contournement existent ; néanmoins, le blocage DNS a été considéré comme une possibilité de blocage qui constitue 'actuellement' la 'solution la plus simple et la plus appropriée pour bloquer les sites Internet de jeux non autorisés'. Le simple fait que l'accès aux sites web non autorisés soit au moins rendu plus difficile par ces mesures de blocage devrait suffire chez les joueurs moyens pour les diriger vers les offres légales. »
Arrêt 6B_499/2024 du 20 novembre 2024
Contravention à la loi sur les jeux d'argent
Jurisprudence actuelle sur l'application du droit pénal administratif aux délits de jeux d'argent sous la nouvelle LJAr.
Tribunal pénal fédéral BE.2025.2 du 15 mai 2025
Procédure de descellement lors de jeux de casino illégaux
La décision montre l'application pratique du droit des jeux d'argent par des perquisitions domiciliaires et des confiscations.
La jurisprudence relative à l'art. 106 Cst. montre une évolution continue de la réglementation originelle des maisons de jeu via les lois sur les loteries jusqu'à la loi moderne sur les jeux d'argent (LJAr) de 2019. Les thèmes centraux sont :
Questions de qualification : La délimitation entre différentes catégories de jeux s'effectue selon des critères objectifs, le rapport entre hasard et adresse étant déterminant.
Aspects fiscaux : Le prélèvement sur les maisons de jeu est calculé même en cas de comportement illicite, l'État fédéral portant le risque des manipulations inhérentes aux appareils.
Coordination : La structure fédérale exige une coordination intercantonale intensive, qui est vérifiée par le Tribunal fédéral quant à sa conformité au droit fédéral.
Numérisation : Avec la LJAr 2019, le Tribunal fédéral a relevé les défis du jeu de hasard en ligne et affirmé la constitutionnalité des mesures techniques de blocage.
Droits fondamentaux : La liberté économique et la proportionnalité sont toujours mises en balance avec les objectifs de protection du droit des jeux d'argent (protection des joueurs, lutte contre le blanchiment d'argent, fins d'utilité publique).