#1. Storia della genesi
N. 1 L'art. 66 Cost. ha le sue radici nell'art. 27quater della vecchia Costituzione federale, che fu inserito nel 1963. La disposizione nacque come risposta alle sfide della politica educativa del dopoguerra, in particolare il cosiddetto «shock dello Sputnik» (Stirnimann, Vom Sputnik-Schock zum Stipendienkonkordat, 2010). La revisione degli articoli sull'educazione del 2006, entrata in vigore il 21 maggio 2006, ha portato alla versione attuale dell'art. 66 Cost.
N. 2 Le consultazioni parlamentari hanno mostrato la tensione tra il bisogno di armonizzazione e la sovranità cantonale in materia di educazione. Il messaggio del 22 novembre 2005 (FF 2005 6885) ha sottolineato che la regolamentazione del sistema di borse di studio doveva rimanere principalmente un compito cantonale, mentre la Confederazione agisce solo in via sussidiaria. Questo orientamento federalista fondamentale caratterizza la norma fino ad oggi.
N. 3 L'iniziativa sulle borse di studio dell'Unione degli studenti svizzeri (USS), depositata il 20 gennaio 2012, chiedeva una centralizzazione delle competenze presso la Confederazione. Il Consiglio federale e il Parlamento la respinsero con l'argomento che l'armonizzazione cantonale già molto avanzata attraverso il concordato sulle borse di studio fosse la via giusta. L'iniziativa è stata respinta il 14 giugno 2015 con il 72,5% di voti contrari.
#2. Classificazione sistematica
N. 4 L'art. 66 Cost. si trova nella sezione 3 del capitolo 3 «Educazione, ricerca e cultura». La disposizione deve essere letta in relazione all'articolo quadro sull'educazione (art. 61a Cost.) e alla ripartizione generale delle competenze (art. 3 e 42 Cost.). Essa concretizza la divisione dei compiti tra Confederazione e Cantoni nel settore specifico dei contributi di formazione.
N. 5 Il collegamento sistematico si manifesta in diverse dimensioni: → Art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica) pone limiti alle differenziazioni cantonali; → Art. 11 Cost. (protezione dei fanciulli e degli adolescenti) può essere rilevante nell'organizzazione del sostegno; → Art. 19 Cost. (diritto all'istruzione di base) completa il sistema educativo nell'ambito obbligatorio; ↔ Art. 63a Cost. (scuole universitarie) è strettamente collegato dal punto di vista materiale.
N. 6 L'inserimento nel sistema federalista è rafforzato dall'→ Art. 46 Cost. (attuazione del diritto federale) e dall'→ Art. 48 Cost. (convenzioni intercantonali). Il concordato sulle borse di studio del 2009 è un esempio pratico di questa autorizzazione costituzionale al coordinamento orizzontale.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 7 Cpv. 1 frase 1: Competenza di sostegno non autonoma. La Confederazione «può» accordare contributi — la formulazione con «può» fonda una competenza federale facoltativa. I contributi vengono erogati «alle» spese cantonali, non direttamente agli studenti. Questo sottolinea il carattere sussidiario del sostegno federale.
N. 8 Il termine «contributi di formazione» comprende borse di studio (prestazioni non rimborsabili) e prestiti (prestazioni rimborsabili). «Scuole universitarie» significa università, scuole universitarie professionali e alte scuole pedagogiche. «Altre istituzioni dell'educazione superiore» include la formazione professionale superiore.
N. 9 Cpv. 1 frase 2: Competenza di armonizzazione. La Confederazione può promuovere l'«armonizzazione intercantonale» e stabilire «principi». Questa competenza è più ampia della pura competenza contributiva e permette alla Confederazione di influenzare in modo direttivo l'unificazione del diritto. I principi possono comprendere standard minimi per l'ammissibilità, il calcolo e la procedura.
N. 10 Cpv. 2: Competenza di sostegno autonoma. «In completamento» segnala sussidiarietà, «nel rispetto della sovranità scolastica cantonale» pone chiari limiti. La Confederazione può sviluppare programmi propri, ma non in concorrenza con i Cantoni. Esempi sono contributi per l'eccellenza o programmi specifici di mobilità.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 11 L'art. 66 Cost. non fonda diritti soggettivi degli studenti nei confronti della Confederazione. La norma è una pura norma di competenza che apre possibilità d'azione al legislatore federale senza obbligarlo ad agire. Questo distingue fondamentalmente l'art. 66 Cost. dai diritti fondamentali giustiziabili.
N. 12 La competenza cantonale rimane primaria. I Cantoni devono tuttavia rispettare i limiti costituzionali nella loro legislazione: → Art. 8 Cost. (nessuna distinzione arbitraria), → Art. 9 Cost. (divieto di applicazione arbitraria del diritto), → Art. 29 Cost. (procedure eque nelle decisioni sulle borse di studio).
N. 13 La Confederazione ha emanato sulla base dell'art. 66 Cost. la legge sui contributi di formazione del 6 ottobre 2006 (RS 416.0). Essa disciplina i presupposti per i contributi federali (art. 13 seg.) e contiene disposizioni minime di armonizzazione. La legge federale sulla promozione e sul coordinamento del settore universitario svizzero (LPSU) concretizza la competenza federale per il settore universitario.
#5. Punti controversi
N. 14 Portata della competenza di armonizzazione: La dottrina dominante (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, N. 3456) vede nell'art. 66 cpv. 1 frase 2 Cost. una competenza limitata per prescrivere standard minimi. Un'opinione minoritaria (rappresentata dalle organizzazioni studentesche) propugnava una competenza di unificazione più estesa della Confederazione — questa posizione è stata tuttavia respinta con il rigetto dell'iniziativa sulle borse di studio nel 2015.
N. 15 Rapporto cpv. 1 con cpv. 2: È controverso il rapporto tra i due capoversi. Mentre una parte della dottrina vede una chiara separazione tra sostegno indiretto (cpv. 1) e sostegno diretto (cpv. 2), altri autori (Aubert, Zum Bildungswesen, in: Müller/Feller, Bernisches Verwaltungsrecht, p. 245 seg.) sostengono un collegamento più stretto. La prassi mostra che la Confederazione utilizza la sua competenza secondo il cpv. 2 con molta moderazione.
N. 16 Concordato sulle borse di studio e diritto costituzionale: Il concordato intercantonale del 18 giugno 2009 solleva questioni sulla sua ammissibilità costituzionale. Guery (Stipendienrecht: im Tauziehen zwischen Bildungs-, Sozial- und Finanzpolitik, recht 2012, 16 seg.) vi vede un'attuazione esemplare del federalismo cooperativo. Voci critiche lamentano l'armonizzazione incompleta e chiedono una competenza federale più estesa.
#6. Indicazioni per la prassi
N. 17 Per la legislazione cantonale: I Cantoni devono rispettare gli standard minimi della legge sui contributi di formazione nell'organizzazione dei loro ordinamenti sulle borse di studio. I limiti di età sono ammissibili, ma devono essere giustificabili oggettivamente (DTF 2C_139/2012). La sussidiarietà delle prestazioni statali rispetto ai contributi dei genitori è conforme alla Costituzione.
N. 18 Per gli operatori del diritto: Nel valutare le richieste di borse di studio è determinante principalmente il diritto cantonale. Le prescrizioni federali costituiscono solo lo standard minimo. Nei casi intercantonali (cambio di domicilio, formazione extracantonale) bisogna rispettare il concordato sulle borse di studio, se entrambi i Cantoni ne sono membri.
N. 19 Per la giurisprudenza: Il Tribunale federale esamina le decisioni cantonali sulle borse di studio solo per violazioni della Costituzione, in particolare arbitrarietà (→ Art. 9 Cost.) e uguaglianza giuridica (→ Art. 8 Cost.). Non avviene un controllo completo dell'adeguatezza. La sovranità scolastica cantonale gode di protezione costituzionale.
N. 20 Prospettive di sviluppo: La trasformazione digitale del sistema educativo solleva nuove questioni sul diritto alle borse di studio (corsi di studio online, offerte internazionali). Il CSRE (Rapporto sul sistema educativo svizzero 2014, p. 267 seg.) raccomanda una verifica dei criteri di sostegno. La prossima revisione dovrà probabilmente affrontare la questione dell'uguaglianza delle opportunità nell'era digitale.