#1. Historique
N. 1 L'art. 66 Cst. trouve ses racines dans l'art. 27quater de l'ancienne Constitution fédérale, inséré en 1963. Cette disposition a été créée en réponse aux défis de la politique éducative de l'après-guerre, notamment le « choc Spoutnik » (Stirnimann, Vom Sputnik-Schock zum Stipendienkonkordat, 2010). La révision des articles sur l'éducation de 2006, entrée en vigueur le 21 mai 2006, a donné la version actuelle de l'art. 66 Cst.
N. 2 Les délibérations parlementaires ont montré la tension entre les besoins d'harmonisation et la souveraineté cantonale en matière d'éducation. Le message du 22 novembre 2005 (FF 2005 6793) soulignait que la réglementation du système de bourses devait rester principalement une tâche cantonale, tandis que la Confédération n'interviendrait qu'à titre subsidiaire. Cette orientation fédéraliste fondamentale marque encore aujourd'hui la norme.
N. 3 L'initiative sur les bourses d'études de l'Union des étudiant-e-s de Suisse (UNES), déposée le 20 janvier 2012, réclamait une centralisation des compétences au niveau fédéral. Le Conseil fédéral et le Parlement l'ont rejetée, arguant que l'harmonisation cantonale déjà bien avancée par le concordat sur les bourses d'études était la bonne voie. L'initiative a été rejetée le 14 juin 2015 par 72,5% de votes négatifs.
#2. Classification systématique
N. 4 L'art. 66 Cst. se trouve dans la 3e section du chapitre 3 « Formation, recherche et culture ». Cette disposition doit être lue en relation avec l'article-cadre sur la formation (art. 61a Cst.) et la répartition générale des compétences (art. 3 et 42 Cst.). Elle concrétise la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons dans le domaine spécifique des contributions de formation.
N. 5 Le lien systématique se manifeste dans plusieurs dimensions : → art. 8 Cst. (égalité de traitement) limite les différenciations cantonales ; → art. 11 Cst. (protection des enfants et des jeunes) peut être pertinent dans l'aménagement du soutien ; → art. 19 Cst. (droit à un enseignement de base) complète le système éducatif dans le domaine obligatoire ; ↔ art. 63a Cst. (hautes écoles) entretient un lien matériel étroit.
N. 6 L'insertion dans le système fédéraliste est renforcée par → art. 46 Cst. (mise en œuvre du droit fédéral) et → art. 48 Cst. (conventions intercantonales). Le concordat sur les bourses d'études de 2009 est un exemple pratique de cette habilitation constitutionnelle à la coordination horizontale.
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
N. 7 Al. 1 phrase 1 : Compétence de soutien non autonome. La Confédération « peut » allouer des contributions — la formulation « peut » fonde une compétence fédérale facultative. Les contributions sont versées « aux » dépenses cantonales, non directement aux étudiants. Ceci souligne le caractère subsidiaire du soutien fédéral.
N. 8 Le terme « contributions de formation » comprend les bourses (prestations non remboursables) et les prêts (prestations remboursables). « Hautes écoles » désigne les hautes écoles universitaires, les hautes écoles spécialisées et les hautes écoles pédagogiques. « Autres institutions du degré tertiaire » couvre la formation professionnelle supérieure.
N. 9 Al. 1 phrase 2 : Compétence d'harmonisation. La Confédération peut encourager « l'harmonisation intercantonale » et fixer des « principes ». Cette compétence est plus large que la pure compétence de contribution et permet à la Confédération d'influencer l'unification du droit. Les principes peuvent comprendre des standards minimaux pour l'admissibilité, le calcul et la procédure.
N. 10 Al. 2 : Compétence de soutien autonome. « En complément » signale la subsidiarité, « dans le respect de la souveraineté cantonale » pose des limites claires. La Confédération peut développer ses propres programmes, mais pas en concurrence avec les cantons. Des exemples sont les contributions d'excellence ou des programmes spécifiques de mobilité.
#4. Effets juridiques
N. 11 L'art. 66 Cst. ne fonde aucun droit subjectif des étudiants envers la Confédération. La norme est une pure norme de compétence qui ouvre des possibilités d'action au législateur fédéral sans l'obliger à agir. Ceci distingue fondamentalement l'art. 66 Cst. des droits fondamentaux justiciables.
N. 12 La compétence cantonale reste principalement conservée. Les cantons doivent cependant respecter les limites constitutionnelles lors de leur législation : → art. 8 Cst. (pas de distinctions arbitraires), → art. 9 Cst. (interdiction de l'application arbitraire du droit), → art. 29 Cst. (procédures équitables dans les décisions sur les bourses).
N. 13 La Confédération a édicté, sur la base de l'art. 66 Cst., la loi sur les contributions de formation du 6 octobre 2006 (RS 416.0). Elle règle les conditions pour les contributions fédérales (art. 13 s.) et contient des exigences minimales d'harmonisation. La loi sur l'encouragement et la coordination des hautes écoles (LEHE) concrétise la compétence fédérale pour le domaine des hautes écoles.
#5. Points litigieux
N. 14 Portée de la compétence d'harmonisation : La doctrine dominante (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, n. 3456) voit dans l'art. 66 al. 1 phrase 2 Cst. une compétence limitée pour prescrire des standards minimaux. Une opinion minoritaire (représentée par les organisations étudiantes) plaidait pour une compétence d'unification plus étendue de la Confédération — cette position a cependant été rejetée avec le refus de l'initiative sur les bourses en 2015.
N. 15 Rapport de l'al. 1 à l'al. 2 : Le rapport entre les deux alinéas est controversé. Tandis qu'une partie de la doctrine voit une séparation claire entre le soutien indirect (al. 1) et le soutien direct (al. 2), d'autres auteurs (Aubert, Zum Bildungswesen, in: Müller/Feller, Bernisches Verwaltungsrecht, p. 245 ss) défendent un lien plus étroit. La pratique montre que la Confédération utilise sa compétence selon l'al. 2 avec beaucoup de retenue.
N. 16 Concordat sur les bourses et droit constitutionnel : Le concordat intercantonal du 18 juin 2009 soulève des questions sur son admissibilité constitutionnelle. Guery (Stipendienrecht: im Tauziehen zwischen Bildungs-, Sozial- und Finanzpolitik, recht 2012, 16 ss) y voit une mise en œuvre exemplaire du fédéralisme coopératif. Des voix critiques déplorent l'harmonisation incomplète et réclament une compétence fédérale plus étendue.
#6. Indications pratiques
N. 17 Pour la législation cantonale : Les cantons doivent respecter les standards minimaux de la loi sur les contributions de formation lors de l'aménagement de leurs réglementations sur les bourses. Les limites d'âge sont admissibles mais doivent être objectivement justifiables (ATF 2C_139/2012). La subsidiarité des prestations étatiques par rapport aux contributions parentales est conforme à la Constitution.
N. 18 Pour les praticiens du droit : Lors de l'appréciation des droits aux bourses, le droit cantonal est déterminant en premier lieu. Les prescriptions fédérales ne forment que le standard minimal. Dans les cas intercantonaux (changement de domicile, formation extracantonale), il faut respecter le concordat sur les bourses d'études, pour autant que les deux cantons en soient membres.
N. 19 Pour la jurisprudence : Le Tribunal fédéral n'examine les décisions cantonales sur les bourses que pour des violations constitutionnelles, notamment l'arbitraire (→ art. 9 Cst.) et l'égalité de traitement (→ art. 8 Cst.). Un examen complet de l'opportunité n'a pas lieu. La souveraineté scolaire cantonale jouit d'une protection constitutionnelle.
N. 20 Perspectives d'évolution : La transformation numérique du système éducatif soulève de nouvelles questions sur le droit aux bourses (cursus en ligne, offres internationales). Le CSRE (Rapport sur l'éducation en Suisse 2014, p. 267 ss) recommande une révision des critères de soutien. La prochaine révision devra probablement aborder la question de l'égalité des chances à l'ère numérique.