#1. Genesi storica

N. 1 L'art. 62 Cost. è stato creato nel quadro della revisione totale della Costituzione federale del 1999. La disposizione riforma i precedenti articoli sull'istruzione (art. 27 Cost. 1874) e contiene importanti innovazioni, in particolare l'ancoraggio esplicito dell'educazione speciale (cpv. 3) e della competenza sussidiaria della Confederazione per l'armonizzazione scolastica (cpv. 4). Il Messaggio su una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 sottolinea che la sovranità scolastica cantonale viene mantenuta come principio fondamentale, riconoscendo nel contempo la necessità di un rafforzato coordinamento intercantonale (FF 1997 I 1, 277 segg.).

N. 2 Gli articoli sull'istruzione sono stati rivisti nel 2006 mediante votazione popolare del 21 maggio 2006. La nuova versione dell'art. 62 rafforza gli sforzi di armonizzazione e conferisce alla Confederazione competenze sussidiarie qualora i Cantoni non raggiungano un coordinamento sufficiente. Questa revisione è avvenuta nel contesto del progetto «Armonizzazione della scuola dell'obbligo» (HarmoS), che mira a un allineamento a livello svizzero dei sistemi scolastici cantonali (FF 2005 5479, 5508 segg.).

#2. Inquadramento sistematico

N. 3 L'art. 62 Cost. si inserisce nel contesto sistematico del diritto fondamentale all'istruzione di base gratuita (→ art. 19 Cost.) e costituisce la base giuridica organizzativa per la sua realizzazione. La norma appartiene alla 3ª sezione del 3° capitolo (Formazione, ricerca e cultura) ed è strettamente collegata all'→ art. 61a Cost. (Spazio formativo svizzero), all'→ art. 63 Cost. (Formazione professionale) e all'→ art. 63a Cost. (Scuole universitarie).

N. 4 Nel contesto federalista l'art. 62 Cost. concretizza la ripartizione fondamentale delle competenze secondo l'→ art. 3 Cost., per cui i Cantoni assumono tutti i compiti che non sono trasferiti alla Confederazione. La sovranità scolastica cantonale è limitata dalle prescrizioni costituzionali (in particolare cpv. 2) e dalla competenza sussidiaria della Confederazione (cpv. 4). Nell'educazione speciale (cpv. 3) sussiste un collegamento con il divieto di discriminazione (→ art. 8 cpv. 2 Cost.) e con l'uguaglianza giuridica (→ art. 8 cpv. 1 Cost.).

#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma

N. 5 Sovranità scolastica cantonale (cpv. 1): La competenza dei Cantoni per il sistema scolastico comprende secondo un'opinione dottrinale la legislazione, l'esecuzione, l'organizzazione e il finanziamento dell'intero sistema formativo sul loro territorio. Questa competenza comprensiva si estende a tutti i livelli scolastici dalla scuola elementare alle università cantonali, purché non esistano specifiche competenze federali.

N. 6 Istruzione di base (cpv. 2): Il concetto di «istruzione di base sufficiente» richiede secondo la giurisprudenza del Tribunale federale un'offerta formativa adeguata, sufficientemente collaudata (DTF 138 I 162). I tre elementi centrali sono:

• Obbligatorietà: L'obbligo scolastico dura almeno nove anni e coinvolge tutti i bambini indipendentemente da nazionalità o statuto di soggiorno
• Direzione o vigilanza statale: Le scuole private e l'istruzione parentale sono soggette al controllo statale
• Gratuità: Nelle scuole pubbliche tutti i mezzi necessari e direttamente finalizzati all'insegnamento devono essere messi gratuitamente a disposizione (DTF 144 I 1)

N. 7 Educazione speciale (cpv. 3): L'«educazione speciale sufficiente» per bambini e giovani disabili rappresenta un'innovazione costituzionale. In dottrina si sottolinea l'ampio margine di manovra cantonale nell'organizzazione concreta. Il limite d'età «fino al massimo al compimento del 20° anno di età» è assoluto e non ammette eccezioni.

N. 8 Armonizzazione scolastica (cpv. 4): La competenza sussidiaria della Confederazione interviene solo se il coordinamento intercantonale fallisce. Gli ambiti di armonizzazione sono elencati in modo esaustivo:

• Età di entrata a scuola e obbligo scolastico
• Durata e obiettivi dei livelli di formazione
• Passaggi tra i livelli
• Riconoscimento dei titoli di studio

Biaggini qualifica questa competenza come condizionatamente concorrente, mentre Ehrenzeller/Schott vedono la responsabilità primaria presso i Cantoni e classificano la competenza federale come sussidiaria.

#4. Conseguenze giuridiche

N. 9 Dal cpv. 1 deriva la competenza normativa comprensiva dei Cantoni nel sistema scolastico. Questa comprende la facoltà di legiferare, di organizzare l'amministrazione scolastica, di stabilire i programmi di studio e di assumere il personale docente. I Cantoni possono delegare le loro competenze ai Comuni.

N. 10 Dal cpv. 2 derivano prescrizioni vincolanti per la legislazione scolastica cantonale:

• Obbligo di fornire un'offerta di istruzione di base capillare
• Divieto di tasse scolastiche nelle scuole pubbliche
• Applicazione dell'obbligo scolastico con mezzi idonei
• Obbligo di vigilanza su offerte formative private

N. 11 Dal cpv. 3 deriva secondo la dottrina dominante un mandato costituzionale oggettivo-giuridico ai Cantoni. Se da ciò possa essere derivato anche un diritto soggettivo del singolo bambino è controverso (vedi N. 15).

N. 12 Dal cpv. 4 deriva una potenziale competenza legislativa della Confederazione, che tuttavia si attiva solo sotto la condizione del fallimento del coordinamento intercantonale. La Confederazione deve concedere ai Cantoni un termine adeguato per l'armonizzazione autonoma.

#5. Controversie

N. 13 Natura giuridica dell'istruzione di base: Mentre la dottrina tradizionale (Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2003, p. 45 segg.) intende l'istruzione di base primariamente come prestazione statale, voci più recenti (Wyttenbach/Kälin, AJP 2005, 1267) sottolineano il carattere di diritto fondamentale della pretesa dall'art. 19 in combinato con l'art. 62 cpv. 2 Cost. Il Tribunale federale segue un approccio conciliante e riconosce sia la dimensione prestazionale sia quella difensiva (DTF 129 I 12).

N. 14 Portata della gratuità: Mascello (Elternrecht und Privatschulfreiheit, 1995, p. 89 segg.) sostiene un'interpretazione restrittiva che comprende solo i costi diretti dell'insegnamento. Richli (ZBl 1995, 481) propende per un'interpretazione estensiva che include tutte le spese rilevanti per la formazione. Il Tribunale federale ha optato in DTF 144 I 1 per una via di mezzo: sono compresi tutti i mezzi necessari e direttamente finalizzati all'insegnamento.

N. 15 Carattere normativo dell'art. 62 cpv. 3: Sussiste una controversia significativa riguardo alla natura giuridica dell'obbligo di educazione speciale. Voci scettiche nella dottrina vedono nel cpv. 3 meramente un mandato costituzionale senza pretesa individuale azionabile. Altre opinioni dottrinali (Kälin/Künzli, in Wyttenbach/Kälin, AJP 2005, 1278) affermano un diritto direttamente azionabile del bambino disabile. Il Tribunale federale tende al riconoscimento di una pretesa giustiziabile, ma sottolinea l'ampio margine di manovra cantonale (DTF 138 I 162).

N. 16 Rapporto Confederazione-Cantoni nell'armonizzazione: Una parte della dottrina sottolinea la responsabilità cantonale primaria e vede la competenza federale come ultima ratio. Un'altra parte della dottrina qualifica la competenza come condizionatamente concorrente e concede alla Confederazione maggiore margine di manovra. La prassi mostra che la Confederazione finora agisce con moderazione e punta primariamente sulla cooperazione intercantonale (Concordato HarmoS).

#6. Indicazioni pratiche

N. 17 Obbligo scolastico e istruzione parentale: I Cantoni hanno regolamentazioni diverse sull'istruzione privata domestica. Mentre alcuni Cantoni (ad es. Vaud, Giura) ammettono l'istruzione parentale sotto condizioni, altri (ad es. entrambi i Basilea) conoscono un divieto di fatto. I genitori devono osservare le procedure cantonali di autorizzazione e aspettarsi controlli regolari. Il Tribunale federale ha chiarito che non esiste un diritto costituzionale all'istruzione parentale (DTF 146 I 20).

N. 18 Dispense per motivi religiosi: Le richieste di esenzione dall'insegnamento per motivi religiosi sono soggette a un rigoroso controllo di proporzionalità. Mentre per singoli eventi (ad es. festa scolastica di Natale) sono possibili dispense, vengono concesse solo eccezionalmente per materie di insegnamento regolari. L'insegnamento del nuoto è secondo DTF 135 I 79 obbligatorio anche per i bambini musulmani, dovendo essere offerte misure di accompagnamento (burkini, insegnamento separato per sessi).

N. 19 Procedura di educazione speciale: Nell'accertamento del fabbisogno di educazione speciale deve essere condotta una procedura standardizzata di accertamento (SAV). I genitori hanno diritto a essere coinvolti e al diritto di essere sentiti (→ art. 29 Cost.). Contro le decisioni su misure di educazione speciale è aperta la via giuridica. L'assunzione dei costi si regge secondo il diritto cantonale, mentre la gratuità secondo DTF 141 I 9 comprende anche misure integrative di educazione speciale.

N. 20 Frequenza scolastica intercantonale: Per la frequenza di una scuola fuori dal Cantone di domicilio è richiesta in principio un'autorizzazione. L'assunzione dei costi si regge secondo gli accordi intercantonali (Accordo scolastico regionale RSA). Per le scuole speciali valgono le regolamentazioni della Convenzione intercantonale per le istituzioni sociali (CIIS). Senza garanzia di copertura dei costi i genitori devono pagare personalmente la tassa scolastica.

N. 21 Attuazione dell'armonizzazione: Il Concordato HarmoS non è in vigore in tutti i Cantoni. In caso di cambio di domicilio tra Cantoni con sistemi scolastici diversi possono sorgere problemi di transizione. La Conferenza dei direttori cantonali della pubblica educazione (CDPE) offre informazioni sulle differenze cantonali. Un richiamo diretto all'art. 62 cpv. 4 Cost. da parte di privati non è possibile, poiché la norma si rivolge al legislatore federale.

#Principi del diritto all'istruzione di base

BGE 129 I 12 del 7 novembre 2002 — Esclusione scolastica disciplinare e diritto fondamentale sociale. Il Tribunale federale precisa la portata del diritto all'istruzione di base secondo l'art. 19 in combinato con l'art. 62 Cost. e i suoi limiti nel contesto di misure disciplinari.

«Dall'art. 19 Cost. deriva il diritto a un'istruzione di base gratuita presso le scuole pubbliche corrispondente alle capacità individuali del bambino e al suo sviluppo della personalità durante la scolarità obbligatoria di almeno nove anni.»

BGE 144 I 1 del 7 dicembre 2017 — Portata della gratuità dell'istruzione di base. Il Tribunale federale concretizza quali prestazioni sono comprese nel diritto all'insegnamento gratuito e abroga una disposizione turgoviese che trasferiva i costi sui genitori.

«Il diritto all'insegnamento gratuito comprende tutti i mezzi necessari e direttamente funzionali al fine dell'insegnamento. Le concretizzazioni restrittive da parte del legislatore devono essere valutate in base alla loro compatibilità con il contenuto minimo garantito costituzionalmente.»

BGE 138 I 162 del 13 aprile 2012 — Educazione speciale e margine di manovra cantonale. Il Tribunale federale conferma che l'art. 62 cpv. 3 Cost. concede ai Cantoni un margine di manovra considerevole nell'organizzazione dell'educazione speciale, tuttavia devono essere rispettati gli standard minimi del diritto federale.

«Nel settore dell'educazione speciale i Cantoni dispongono di un margine di manovra considerevole. I requisiti minimi del diritto federale richiedono solo un'offerta formativa adeguata e sperimentalmente sufficiente presso le scuole pubbliche, ma non la scolarizzazione ottimale o più appropriata di un bambino.»

#Libertà religiosa nel contesto scolastico

BGE 135 I 79 del 24 ottobre 2008 — Lezioni di nuoto e libertà religiosa. Decisione pioneristiche sulle dispense religiose dall'insegnamento obbligatorio, in cui il Tribunale federale definisce i limiti della libertà religiosa nel sistema scolastico pubblico.

«Combinato con misure di accompagnamento, l'obbligo contestato non costituisce neppure per i bambini musulmani un'ingerenza inadmissibile nella libertà religiosa. Nel bilanciamento degli interessi devono essere considerate in particolare le molteplici iniziative per l'integrazione della popolazione musulmana.»

BGE 142 I 49 dell'11 dicembre 2015 — Divieto del velo a scuola. Il Tribunale federale dichiara incostituzionale un divieto generale di copricapo per le allieve e precisa i requisiti per le limitazioni della libertà religiosa.

«Un divieto generale di copricapo per le allieve nelle scuole pubbliche costituisce un'ingerenza inadmissibile nella libertà di credo e di coscienza se non è giustificato da interessi pubblici sufficientemente importanti e non è configurato proporzionalmente.»

#Educazione speciale e inclusione

BGE 141 I 9 del 4 dicembre 2014 — Gratuità dell'educazione speciale integrativa. Il Tribunale federale rafforza il diritto dei bambini disabili all'istruzione gratuita e vieta il trasferimento dei costi di integrazione sui genitori.

«L'istruzione di base sufficiente è obbligatoriamente gratuita, anche se la scuola eroga una prestazione non prevista legalmente. Regolamentazioni di diritto cantonale che decidono sull'assegnazione di un bambino all'educazione speciale separativa sulla base di criteri schematici non considerano sufficientemente il bene del bambino nel caso singolo.»

BGE 130 I 352 del 24 novembre 2004 — Educazione speciale fuori dal Cantone di domicilio. Il Tribunale federale precisa i diritti dei bambini disabili a una scolarizzazione adeguata e la ripartizione dei costi intercantonale.

«Ai Cantoni spetta un margine di manovra considerevole nella regolamentazione del sistema scolastico di base; essi devono garantire anche per i disabili un'istruzione di base adeguata e sperimentalmente sufficiente presso le scuole pubbliche.»

#Homeschooling e insegnamento privato

BGE 146 I 20 del 22 agosto 2019 — Insegnamento privato domestico. Il Tribunale federale conferma che l'art. 62 Cost. non garantisce un diritto all'homeschooling e lascia la regolamentazione ai Cantoni.

«L'art. 19 in combinato con l'art. 62 cpv. 2 Cost. non garantisce un diritto all'insegnamento privato individuale. È compito dei Cantoni regolare, nel rispetto dell'art. 19 e 62 cpv. 2 Cost., se e in quale misura l'homeschooling debba essere ammesso.»

#Armonizzazione dell'istruzione

BGE 143 I 361 del 3 maggio 2017 — Concordato HarmoS e decisione popolare. Il Tribunale federale tratta la questione della legittimazione democratica delle misure di armonizzazione scolastica e il rapporto tra l'art. 62 cpv. 4 Cost. e le procedure decisionali cantonali.

«Nel valutare se un progetto presentato sotto forma di iniziativa popolare generale violi il diritto di rango superiore, bisogna distinguere tra disposizioni cogenti e non cogenti del diritto federale.»

#Organizzazione scolastica cantonale

BGE 133 I 156 del 7 maggio 2007 — Costi di trasporto e liceo. Il Tribunale federale definisce i limiti del diritto all'insegnamento gratuito per le scuole post-obbligatorie.

«Il diritto costituzionale federale alla gratuità si limita all'istruzione di base obbligatoria. Per la frequenza di scuole post-obbligatorie non sussiste in principio alcun diritto costituzionale all'assunzione dei costi di trasporto da parte della collettività pubblica.»

BGE 130 I 113 dell'8 aprile 2004 — Tasse di studio nelle università. Il Tribunale federale delimita l'ambito di applicazione dell'art. 62 Cost. e conferma che questo si riferisce solo al livello scolastico di base.

«Le disposizioni sulla gratuità dell'istruzione di base non si applicano alle università. Tasse di studio adeguate sono compatibili con la Costituzione purché non ostacolino eccessivamente l'accesso all'istruzione.»