#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 62 BV wurde im Rahmen der Totalrevision der Bundesverfassung von 1999 geschaffen. Die Bestimmung fasst die bisherigen Bildungsartikel (Art. 27 aBV) neu und enthält wichtige Neuerungen, insbesondere die explizite Verankerung der Sonderschulung (Abs. 3) und der subsidiären Bundeskompetenz zur Schulharmonisierung (Abs. 4). Die Botschaft über eine neue Bundesverfassung vom 20. November 1996 betont, dass die kantonale Schulhoheit als Grundprinzip beibehalten wird, während gleichzeitig die Notwendigkeit einer verstärkten interkantonalen Koordination anerkannt wird (BBl 1997 I 1, 277 ff.).
N. 2 Die Bildungsartikel wurden 2006 durch die Volksabstimmung vom 21. Mai 2006 revidiert. Die neue Fassung von Art. 62 stärkt die Harmonisierungsbestrebungen und gibt dem Bund subsidiäre Kompetenzen, falls die Kantone keine ausreichende Koordination erreichen. Diese Revision erfolgte im Kontext des Projekts «Harmonisierung der obligatorischen Schule» (HarmoS), welches eine schweizweite Angleichung der kantonalen Schulsysteme anstrebt (BBl 2005 5479, 5508 ff.).
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 62 BV steht im systematischen Zusammenhang mit dem Grundrecht auf unentgeltlichen Grundschulunterricht (→ Art. 19 BV) und bildet die organisationsrechtliche Grundlage für dessen Verwirklichung. Die Norm gehört zum 3. Abschnitt des 3. Kapitels (Bildung, Forschung und Kultur) und ist eng verbunden mit → Art. 61a BV (Bildungsraum Schweiz), → Art. 63 BV (Berufsbildung) und → Art. 63a BV (Hochschulen).
N. 4 Im föderalistischen Gefüge konkretisiert Art. 62 BV die grundsätzliche Kompetenzverteilung nach → Art. 3 BV, wonach die Kantone alle Aufgaben wahrnehmen, die nicht dem Bund übertragen sind. Die kantonale Schulhoheit wird durch die verfassungsrechtlichen Vorgaben (insbes. Abs. 2) und die subsidiäre Bundeskompetenz (Abs. 4) eingeschränkt. Bei der Sonderschulung (Abs. 3) besteht eine Verbindung zum Diskriminierungsverbot (→ Art. 8 Abs. 2 BV) und zur Rechtsgleichheit (→ Art. 8 Abs. 1 BV).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 5 Kantonale Schulhoheit (Abs. 1): Die Zuständigkeit der Kantone für das Schulwesen umfasst die Gesetzgebung, Vollzug, Organisation und Finanzierung des gesamten Bildungswesens auf ihrem Gebiet. Diese umfassende Kompetenz erstreckt sich auf alle Schulstufen von der Grundschule bis zu den kantonalen Universitäten, soweit nicht spezifische Bundeskompetenzen bestehen.
N. 6 Grundschulunterricht (Abs. 2): Der Begriff «ausreichender Grundschulunterricht» verlangt gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung ein angemessenes, erfahrungsgemäss ausreichendes Bildungsangebot (BGE 138 I 162). Die drei Kernelemente sind:
- Obligatorium: Die Schulpflicht dauert mindestens neun Jahre und erfasst alle Kinder unabhängig von Nationalität oder Aufenthaltsstatus
- Staatliche Leitung oder Aufsicht: Private Schulen und Homeschooling unterliegen der staatlichen Kontrolle
- Unentgeltlichkeit: An öffentlichen Schulen müssen alle notwendigen und unmittelbar dem Unterrichtszweck dienenden Mittel kostenlos zur Verfügung gestellt werden (BGE 144 I 1)
N. 7 Sonderschulung (Abs. 3): Die «ausreichende Sonderschulung» für behinderte Kinder und Jugendliche stellt eine verfassungsrechtliche Innovation dar. In der Lehre wird der weite kantonale Gestaltungsspielraum bei der konkreten Ausgestaltung betont. Die Altersgrenze «bis längstens zum vollendeten 20. Altersjahr» ist absolut und erlaubt keine Ausnahmen.
N. 8 Schulharmonisierung (Abs. 4): Die subsidiäre Bundeskompetenz greift nur, wenn die interkantonale Koordination scheitert. Die Harmonisierungsbereiche sind abschliessend aufgezählt:
- Schuleintrittsalter und Schulpflicht
- Dauer und Ziele der Bildungsstufen
- Übergänge zwischen den Stufen
- Anerkennung von Abschlüssen
Biaggini qualifiziert diese Kompetenz als bedingt konkurrierend, während Ehrenzeller/Schott die primäre Verantwortung bei den Kantonen sehen und die Bundeskompetenz als subsidiär einstufen.
#4. Rechtsfolgen
N. 9 Aus Abs. 1 folgt die umfassende Regelungsbefugnis der Kantone im Schulwesen. Diese umfasst die Befugnis zur Gesetzgebung, zur Organisation der Schulverwaltung, zur Festlegung der Lehrpläne und zur Anstellung der Lehrpersonen. Die Kantone können ihre Kompetenzen an die Gemeinden delegieren.
N. 10 Aus Abs. 2 ergeben sich zwingende Vorgaben für die kantonale Schulgesetzgebung:
- Pflicht zur Bereitstellung eines flächendeckenden Grundschulangebots
- Verbot von Schulgeldern an öffentlichen Schulen
- Durchsetzung der Schulpflicht mit geeigneten Mitteln
- Aufsichtspflicht über private Bildungsangebote
N. 11 Aus Abs. 3 folgt gemäss der herrschenden Lehre ein objektiv-rechtlicher Verfassungsauftrag an die Kantone. Ob daraus auch ein subjektives Recht des einzelnen Kindes abgeleitet werden kann, ist umstritten (siehe N. 15).
N. 12 Aus Abs. 4 ergibt sich eine potentielle Gesetzgebungskompetenz des Bundes, die jedoch nur unter der Bedingung des Scheiterns der interkantonalen Koordination aktiviert wird. Der Bund muss den Kantonen eine angemessene Frist zur eigenständigen Harmonisierung einräumen.
#5. Streitstände
N. 13 Rechtsnatur des Grundschulunterrichts: Während die traditionelle Lehre (Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2003, S. 45 ff.) den Grundschulunterricht primär als staatliche Leistung versteht, betonen neuere Stimmen (Wyttenbach/Kälin, AJP 2005, 1267) den grundrechtlichen Charakter des Anspruchs aus Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV. Das Bundesgericht folgt einem vermittelnden Ansatz und anerkennt sowohl die Leistungs- als auch die Abwehrdimension (BGE 129 I 12).
N. 14 Umfang der Unentgeltlichkeit: Mascello (Elternrecht und Privatschulfreiheit, 1995, S. 89 ff.) vertritt eine enge Auslegung, die nur die unmittelbaren Unterrichtskosten erfasst. Richli (ZBl 1995, 481) plädiert für eine weite Interpretation, die alle bildungsrelevanten Aufwendungen einschliesst. Das Bundesgericht hat sich in BGE 144 I 1 für eine mittlere Linie entschieden: Erfasst sind alle notwendigen und unmittelbar dem Unterrichtszweck dienenden Mittel.
N. 15 Normcharakter von Art. 62 Abs. 3: Ein bedeutender Streitstand besteht bezüglich der Rechtsnatur der Sonderschulungspflicht. Skeptische Stimmen in der Lehre sehen in Abs. 3 lediglich einen Verfassungsauftrag ohne einklagbaren Individualanspruch. Andere Lehrmeinungen (Kälin/Künzli, in Wyttenbach/Kälin, AJP 2005, 1278) bejahen einen unmittelbar durchsetzbaren Rechtsanspruch des behinderten Kindes. Das Bundesgericht tendiert zur Anerkennung eines justiziablen Anspruchs, betont aber den weiten kantonalen Gestaltungsspielraum (BGE 138 I 162).
N. 16 Verhältnis Bund-Kantone bei der Harmonisierung: Ein Teil der Lehre betont die primäre kantonale Verantwortung und sieht die Bundeskompetenz als ultima ratio. Ein anderer Teil der Lehre qualifiziert die Kompetenz als bedingt konkurrierend und räumt dem Bund grösseren Spielraum ein. Die Praxis zeigt, dass der Bund bisher zurückhaltend agiert und primär auf die interkantonale Zusammenarbeit (HarmoS-Konkordat) setzt.
#6. Praxishinweise
N. 17 Schulpflicht und Homeschooling: Die Kantone haben unterschiedliche Regelungen zum häuslichen Privatunterricht. Während einige Kantone (z.B. Waadt, Jura) Homeschooling unter Auflagen zulassen, kennen andere (z.B. beider Basel) ein faktisches Verbot. Eltern müssen die kantonalen Bewilligungsverfahren beachten und mit regelmässigen Kontrollen rechnen. Das Bundesgericht hat klargestellt, dass kein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Homeschooling besteht (BGE 146 I 20).
N. 18 Religionsbedingte Dispensationen: Gesuche um Befreiung vom Unterricht aus religiösen Gründen unterliegen einer strengen Verhältnismässigkeitsprüfung. Während bei einzelnen Anlässen (z.B. Schulweihnachtsfeier) Dispensationen möglich sind, werden sie bei regulären Unterrichtsfächern nur ausnahmsweise gewährt. Der Schwimmunterricht ist gemäss BGE 135 I 79 auch für muslimische Kinder obligatorisch, wobei flankierende Massnahmen (Burkini, nach Geschlechtern getrennter Unterricht) anzubieten sind.
N. 19 Sonderschulungsverfahren: Bei der Abklärung des Sonderschulungsbedarfs ist ein standardisiertes Abklärungsverfahren (SAV) durchzuführen. Die Eltern haben Anspruch auf Einbezug und rechtliches Gehör (→ Art. 29 BV). Gegen Verfügungen über Sonderschulungsmassnahmen steht der Rechtsweg offen. Die Kostentragung richtet sich nach kantonalem Recht, wobei die Unentgeltlichkeit gemäss BGE 141 I 9 auch integrative Sonderschulungsmassnahmen umfasst.
N. 20 Interkantonale Schulbesuche: Für den Besuch einer Schule ausserhalb des Wohnkantons ist grundsätzlich eine Bewilligung erforderlich. Die Kostenübernahme richtet sich nach den interkantonalen Vereinbarungen (Regionales Schulabkommen RSA). Bei Sonderschulen gelten die Regelungen der Interkantonalen Vereinbarung für soziale Einrichtungen (IVSE). Ohne Kostengutsprache müssen die Eltern das Schulgeld selbst tragen.
N. 21 Durchsetzung der Harmonisierung: Das HarmoS-Konkordat ist nicht in allen Kantonen in Kraft. Bei Wohnsitzwechsel zwischen Kantonen mit unterschiedlichen Schulsystemen können Übergangsprobleme entstehen. Die Bildungsdirektorenkonferenz (EDK) bietet Informationen zu den kantonalen Unterschieden. Eine direkte Berufung auf Art. 62 Abs. 4 BV durch Private ist nicht möglich, da die Norm sich an den Bundesgesetzgeber richtet.