#1. Genesi storica
N. 1 L'art. 84 Cost. trae origine dall'iniziativa popolare «per la protezione delle regioni alpine dal traffico di transito» che il 20 febbraio 1994 è stata accettata da popolo e Cantoni (FF 1994 II 697). L'iniziativa fu una reazione diretta al crescente onere del traffico di transito nelle regioni alpine, in particolare del traffico pesante sull'asse nord-sud. Il messaggio del Consiglio federale del 12 maggio 1992 relativo all'iniziativa delle Alpi documenta il drammatico aumento del traffico merci transalpino, che tra il 1970 e il 1990 era più che raddoppiato (FF 1992 II 869).
N. 2 Con l'accettazione dell'iniziativa delle Alpi il costituente perseguiva tre obiettivi principali: primo la protezione globale del sensibile spazio alpino dagli effetti negativi del traffico di transito, secondo il trasferimento sistematico del traffico merci di transito transalpino dalla strada alla ferrovia e terzo il divieto categorico di aumentare la capacità delle strade di transito nelle regioni alpine. Questi obiettivi furono definiti nei dibattiti parlamentari come «tripla rete di sicurezza» (FF 1999 8616).
#2. Collocazione sistematica
N. 3 L'art. 84 Cost. si situa sistematicamente nella 3a sezione del 3° titolo della Costituzione federale, che disciplina le opere pubbliche e i trasporti. La norma è strettamente collegata all'→ art. 85 Cost. (tassa sul traffico pesante), che costituisce lo strumento centrale di politica finanziaria per l'attuazione del trasferimento del traffico. Ulteriori riferimenti sistematici esistono agli → artt. 73 segg. Cost. (sostenibilità e protezione dell'ambiente), → art. 74 Cost. (protezione dell'ambiente) e → art. 83 Cost. (strade nazionali).
N. 4 Nel contesto internazionale l'art. 84 Cost. si trova in tensione con l'Accordo sui trasporti terrestri Svizzera–UE (RS 0.740.72), che garantisce la libera circolazione delle merci. Questa tensione è stata attenuata dall'art. 1 cpv. 3 dell'Accordo sui trasporti terrestri, che riconosce gli obiettivi della politica svizzera di trasferimento del traffico.
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto normativo
#3.1 Mandato di protezione (cpv. 1)
N. 5 Il termine «regioni alpine» comprende secondo la definizione legale dell'art. 2 LSBT i Cantoni di Uri, Svitto, Obvaldo, Nidvaldo, Glarona, Ticino, Grigioni e Vallese. Gli «effetti negativi del traffico di transito» comprendono emissioni di rumore, inquinanti atmosferici e CO2, vibrazioni, frammentazione del paesaggio e rischi di incidenti.
N. 6 Il mandato di protezione obbliga la Confederazione ad agire attivamente. Non si tratta soltanto di un mandato costituzionale programmatico, bensì di un dovere della Confederazione di adottare misure di protezione concrete. La «misura sopportabile per l'uomo, gli animali e le piante nonché per i loro spazi vitali» si orienta ai valori limite del diritto ambientale secondo la legislazione sulla protezione dell'ambiente.
#3.2 Imperativo di trasferimento (cpv. 2)
N. 7 L'imperativo di trasferimento del cpv. 2 contiene un obiettivo chiaro: il traffico merci di transito transalpino «avviene per ferrovia». Questo non deve essere inteso come divieto assoluto di circolazione per gli autocarri, bensì come obbligo di risultato con orizzonte temporale vincolante. Il termine «traffico merci di transito» comprende il traffico commerciale di merci che attraversa le regioni alpine senza carico o scarico.
N. 8 Le «misure necessarie» del Consiglio federale comprendono un insieme di strumenti: la tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP) secondo l'→ art. 85 Cost., i divieti di circolazione notturna e domenicale, la promozione del traffico combinato e il potenziamento dell'infrastruttura ferroviaria (NFTA). Il Consiglio federale e il Parlamento considerano la TTPCP in combinazione con altre misure come strumento idoneo per l'attuazione dell'obiettivo di trasferimento.
N. 9 Eccezioni all'imperativo di trasferimento sono ammissibili solo se «indispensabili». Questo termine deve essere interpretato in modo restrittivo e comprende solo trasporti che per motivi tecnici o di sicurezza non possono essere effettuati per ferrovia. La precisazione mediante legge è avvenuta nella LSBT e nella LTPV.
#3.3 Limitazione della capacità (cpv. 3)
N. 10 Il divieto di aumento della capacità è formulato in modo assoluto e tollera soltanto l'eccezione esplicitamente menzionata delle strade di aggiramento. Il termine «capacità delle strade di transito» si riferisce al volume massimo di traffico che un'infrastruttura stradale può gestire.
N. 11 L'interpretazione del concetto di capacità è controversa. Kern sostiene che già la costruzione di una seconda canna della galleria stradale del San Gottardo viola l'art. 84 cpv. 3 Cost., poiché si ha un aumento di capacità in quanto tale. Al contrario, il Consiglio federale e il Parlamento sostengono la posizione secondo cui la costruzione di una seconda canna è ammissibile se è percorsa solo a una corsia e quindi non si ha un effettivo aumento di capacità.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 12 L'art. 84 Cost. fonda primariamente doveri per la Confederazione. Il cpv. 1 obbliga ad adottare misure di protezione, il cpv. 2 ad emanare e far rispettare misure di trasferimento. I privati non possono derivare dall'art. 84 Cost. diritti soggettivi diretti, poiché si tratta di una norma programmatica.
N. 13 L'obbligo legislativo derivante dall'art. 84 Cost. è stato adempiuto con la LTPV (RS 641.81), la LSBT (RS 725.14) e la LTCCM (RS 740.1). Queste leggi concretizzano le prescrizioni costituzionali e creano posizioni giuridiche azionabili.
N. 14 Nell'interpretazione e applicazione delle leggi di esecuzione l'art. 84 Cost. deve essere considerato come linea guida. Questo è stato confermato dal Tribunale federale nella DTF 136 II 337, dove ha qualificato esplicitamente la TTPCP come strumento di attuazione dell'articolo di protezione delle Alpi.
#5. Questioni controverse
N. 15 La controversia centrale riguarda l'interpretazione del concetto di capacità nel cpv. 3. Kern (Zwischen Alpenschutz und freiem Verkehr, AJP 2012, 1285) sostiene un'interpretazione rigorosa: ogni misura edilizia che potrebbe potenzialmente portare a un aumento di capacità sarebbe incostituzionale. Questa posizione si basa sul tenore letterale chiaro e sulla genesi storica della norma.
N. 16 La posizione opposta, sostenuta dal Consiglio federale nel messaggio sulla seconda galleria stradale del San Gottardo (FF 2012 5569), argomenta con un'interpretazione teleologica: decisiva non sarebbe la capacità potenziale, ma quella effettiva. Con un utilizzo permanentemente a una corsia di entrambe le canne la capacità rimarrebbe invariata.
N. 17 Un altro punto controverso riguarda la giustiziabilità dell'art. 84 Cost. Mentre la dottrina dominante (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, n. 2045) qualifica l'art. 84 Cost. come norma programmatica senza applicabilità diretta, le organizzazioni ambientaliste chiedono una più forte azionabilità giudiziaria delle prescrizioni costituzionali.
#6. Indicazioni pratiche
N. 18 Per l'applicazione del diritto è indispensabile la conoscenza della legislazione di esecuzione. La LSBT contiene le definizioni centrali (regioni alpine, traffico di transito) e le concrete limitazioni del traffico. La LTPV disciplina la TTPCP come strumento di orientamento centrale.
N. 19 Per i progetti infrastrutturali nelle regioni alpine l'art. 84 cpv. 3 Cost. deve essere considerato già nella fase di pianificazione. La prassi del DATEC mostra che i progetti che potrebbero portare anche solo potenzialmente a un aumento di capacità sottostanno a un particolare obbligo di motivazione.
N. 20 Nel traffico merci internazionale deve essere considerata l'interazione dell'art. 84 Cost. con l'Accordo sui trasporti terrestri. La borsa del transito alpino come possibile futuro strumento deve soddisfare sia le prescrizioni costituzionali sia gli obblighi di diritto internazionale (Epiney/Heuck, ZUR 2009, 178).