L'article 87a de la Constitution fédérale règle le financement de l'infrastructure ferroviaire en Suisse. La disposition oblige la Confédération et les cantons à assurer un financement suffisant. L'instrument le plus important à cet effet est le fonds d'infrastructure ferroviaire (FIF).
Le FIF est un fonds spécial qui ne peut être utilisé qu'exclusivement pour l'infrastructure ferroviaire. Cela comprend les voies, les gares, les installations de sécurité et l'alimentation électrique. Les fonds servent tant à l'entretien des installations existantes qu'à de nouveaux projets de construction.
Le financement s'effectue par diverses sources : au maximum deux tiers des recettes de la redevance sur le trafic des poids lourds (RPLP), des fonds provenant de l'impôt sur les huiles minérales, 2,0 pour mille de la taxe sur la valeur ajoutée et des contributions des cantons d'un total de 500 millions de francs par an. En outre, la Confédération verse des moyens fédéraux généraux.
Les cantons doivent répartir leurs 500 millions de francs selon une clé légale. Celle-ci tient compte de la longueur des lignes de chemin de fer dans chaque canton et de la prestation de transport fournie sur celles-ci. Les cantons avec beaucoup de trafic ferroviaire paient en conséquence davantage.
Les privés ou les communes peuvent en outre financer leurs propres projets si le FIF ne les prend pas en charge. C'est le cas par exemple pour les voies de raccordement d'entreprises.
Exemple : L'extension de la gare de Berne pour 1,9 milliard de francs est financée principalement par le FIF. Le canton de Berne participe avec sa contribution obligatoire annuelle d'environ 60 millions de francs. Des améliorations locales supplémentaires pourraient être cofinancées volontairement par la ville et le canton.
N. 1 L'art. 87a Cst a été adopté le 9 février 2014 dans le cadre de la votation sur le financement et l'aménagement de l'infrastructure ferroviaire (FAIF) avec 62 % de voix favorables. Cette disposition a remplacé la disposition transitoire limitée dans le temps de l'art. 196 ch. 3 Cst (Fonds FTP) et a créé une base constitutionnelle durable pour le financement de l'infrastructure ferroviaire (FF 2012 1611, 1616 ss).
N. 2 L'historique remonte aux votations populaires sur la NLFA (1992) et le FTP (1998). Le Fonds FTP était conçu comme un fonds spécial limité dans le temps pour quatre grands projets : NLFA, RAIL 2000, raccordements aux LGV et protection contre le bruit. Avec le Fonds pour l'infrastructure ferroviaire (FIF), qui n'est pas limité dans le temps, il s'agissait de créer un instrument de financement global qui garantisse à la fois l'entretien et l'exploitation ainsi que l'aménagement de l'infrastructure ferroviaire selon les besoins (FF 2012 1611, 1620).
N. 3 L'art. 87a Cst est classé systématiquement dans le 3e titre (Confédération, cantons et communes), 3e chapitre (Régime financier) et forme, avec l'art. 81a Cst (transports publics), l'art. 85 Cst (redevance sur le trafic des poids lourds), l'art. 86 Cst (impôt sur les huiles minérales) et l'art. 87 Cst (chemins de fer), le fondement constitutionnel du financement des transports en Suisse. Cette norme concrétise la compétence générale de la Confédération en matière de chemins de fer selon l'art. 87 Cst par des règles de financement spécifiques.
N. 4 Dans le contexte de la constitution des transports, l'art. 87a Cst assume une fonction clé : tandis que l'art. 87 Cst règle la compétence législative et que l'art. 81a Cst statue le mandat de promotion des transports publics, l'art. 87a Cst crée l'instrument de financement concret. Cette disposition est étroitement liée à la politique de transfert (art. 84 Cst) et au développement durable (art. 73 Cst).
N. 5 L'alinéa 1 statue comme principe que la Confédération et les cantons assurent un financement suffisant de l'infrastructure ferroviaire. Le terme « infrastructure ferroviaire » comprend selon le message toutes les installations nécessaires au trafic ferroviaire : voies, gares, installations de sécurité, alimentation électrique et télématique (FF 2012 1611, 1676).
N. 6 Le « financement suffisant » est une notion juridique indéterminée qui doit être concrétisée par le législateur. Kern souligne que cela comprend à la fois la conservation de la substance et l'aménagement selon les besoins (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 3). La responsabilité commune de la Confédération et des cantons reflète la structure fédéraliste du système ferroviaire suisse.
b) Fonds pour l'infrastructure ferroviaire (al. 2)
N. 7 Le Fonds pour l'infrastructure ferroviaire (FIF) est conçu comme un fonds spécial avec sa propre comptabilité. Contrairement au Fonds FTP limité dans le temps, il s'agit d'un instrument de financement non limité dans le temps. L'affectation spéciale englobe à la fois l'exploitation et la conservation de la substance (let. a) ainsi que l'aménagement (let. b) de l'infrastructure ferroviaire.
N. 8 Les versements au FIF sont énumérés de manière exhaustive à l'alinéa 2 :
Au plus les deux tiers du produit de la RPLP (let. a)
Des moyens provenant de l'impôt sur les huiles minérales (let. b)
2,0 pour mille de la taxe sur la valeur ajoutée (let. c)
Part cantonale de 500 millions de francs (let. d)
Moyens généraux de la Confédération (let. e)
Autres moyens prévus par la loi (let. f)
N. 9 La formulation « au plus les deux tiers » pour la RPLP (let. a) donne une marge de manœuvre au législateur. Au moins un tiers des recettes de la RPLP doit être utilisé à d'autres fins, notamment pour les coûts non couverts du trafic routier dans les cantons (art. 85 al. 2 Cst).
N. 10 La part de taxe sur la valeur ajoutée de 2,0 pour mille fixée à la let. c est à comprendre comme une grandeur absolue. En cas de modification du taux de la taxe sur la valeur ajoutée, le montant absolu reste identique (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 10).
c) Participation cantonale (al. 3)
N. 11 La participation cantonale annuelle de 500 millions de francs est répartie entre les différents cantons selon une clé à fixer par la loi. La loi sur les chemins de fer prévoit à l'art. 57 al. 4 une répartition en fonction de la longueur des tronçons ferroviaires situés dans les cantons et des prestations de transport qui y sont fournies.
N. 12 Les contributions cantonales sont à qualifier comme des dépenses liées, car elles sont dues en vertu du droit constitutionnel. Cela limite l'autonomie de politique financière des cantons, ce qui a fait l'objet de discussions controversées lors des délibérations parlementaires (BO 2013 E 334 ss).
d) Financement par des tiers (al. 4)
N. 13 L'alinéa 4 permet le financement subsidiaire par des tiers pour des projets que le FIF ne finance pas ou ne finance que partiellement. Comme « tiers » entrent en considération des privés, des communes, mais aussi des cantons dans la mesure où ils vont au-delà de leurs contributions obligatoires (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 23).
N. 14 Cette disposition est conçue comme une clause d'ouverture qui permet des solutions de financement flexibles. Les cas d'application typiques sont les voies de raccordement pour les entreprises industrielles ou les projets d'aménagement locaux ayant principalement une utilité régionale.
N. 15 L'art. 87a Cst fonde une obligation de financement constitutionnelle pour la Confédération et les cantons. Cette obligation est de nature programmatique et nécessite une concrétisation légale. Le Fonds pour l'infrastructure ferroviaire est ancré au niveau constitutionnel et ne peut être supprimé que par une modification de la Constitution.
N. 16 L'affectation spéciale des moyens du FIF est stricte : une utilisation à d'autres fins que l'infrastructure ferroviaire serait anticonstitutionnelle. Cela vaut aussi pour d'éventuels excédents du fonds, qui doivent rester dans le fonds.
N. 17 Pour les cantons résulte une obligation de paiement annuelle de 500 millions de francs au total. Ces contributions ne sont pas des prestations volontaires, mais des obligations constitutionnelles.
N. 18Exclusivité du FIF : Il est controversé de savoir si le FIF représente l'instrument de financement exclusif pour l'infrastructure ferroviaire. Kern défend la position qu'il faut partir en principe d'un financement global et exclusif par le FIF (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 20). En revanche, Waldmeier plaide pour une interprétation plus restrictive qui autorise des financements supplémentaires en dehors du FIF (SG Komm. BV-Waldmeier, Art. 87a N. 24).
N. 19Renonciation aux intérêts : La renonciation prévue par la loi à une rémunération des moyens du FIF est jugée constitutionnellement problématique par Kern, car elle contredit le principe d'utilisation économique des moyens (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 12). Cette position n'est cependant pas incontestée, d'autant plus que la Constitution elle-même ne prévoit aucune obligation de rémunération.
N. 20Neutralité concurrentielle : Il est discuté si la subvention massive de l'infrastructure ferroviaire fausse la concurrence entre les moyens de transport. Kern n'y voit pas une violation de la liberté économique, mais l'expression d'une politique des transports créatrice (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 19). Cette vision correspond à la doctrine dominante, qui considère les mesures d'incitation de politique des transports comme admissibles.
N. 21 Lors de la planification de projets d'infrastructure ferroviaire, il convient de clarifier à temps si un financement par le FIF est possible. L'inscription dans les programmes d'aménagement de la Confédération s'effectue dans des processus politiques pluriannuels qui nécessitent de longs délais de préparation.
N. 22 Les cantons et communes qui souhaitent des aménagements allant au-delà du financement FIF peuvent se fonder sur l'art. 87a al. 4 Cst. De tels financements supplémentaires nécessitent cependant une coordination soigneuse avec la planification fédérale.
N. 23 L'affectation stricte des moyens du FIF signifie que même en cas de modifications ou de retards de projets, aucun transfert de moyens vers d'autres domaines n'est possible. Cela augmente la pression sur une planification et une réalisation soigneuses des projets.
N. 24 Le Fonds pour l'infrastructure ferroviaire s'est révélé selon Kern un instrument de financement innovant adapté aux longs cycles de planification de l'infrastructure ferroviaire (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 24). L'ancrage constitutionnel garantit la sécurité de planification nécessaire pour les grands projets.
ATF 146 II 384 consid. 4 (25.6.2020)
Base de compétence pour la législation ferroviaire ; utilisation du réseau et attribution des sillons
L'arrêt concrétise le fondement constitutionnel de l'utilisation du réseau et de l'attribution des sillons dans le trafic ferroviaire après la réforme de 2017.
« Selon l'art. 87 Cst, la législation sur les chemins de fer relève de la compétence de la Confédération. Sur la base de cette compétence, la loi sur les chemins de fer règle la construction et l'exploitation des chemins de fer. »
#Financement de l'infrastructure ferroviaire et RPLP
ATF 136 II 337 consid. 2.1 (19.4.2010)
Base constitutionnelle de la redevance poids lourds liée aux prestations ; financement des grands projets ferroviaires
Arrêt fondamental sur l'ancrage constitutionnel de la RPLP comme instrument de financement de l'infrastructure ferroviaire.
« Avec l'art. 36 quater de l'ancienne constitution fédérale (aCst), accepté lors de la votation populaire du 20 février 1994, le constituant a créé la compétence de prélever sur le trafic poids lourds une redevance liée aux prestations ou à la consommation (RPLP). »
ATAF 2018 III/3 (24.9.2018)
Utilisation de la RPLP pour les grands projets ferroviaires ; but de financement selon l'art. 87a al. 2 let. a Cst
Concrétisation de l'affectation du produit de la RPLP au financement des grands projets ferroviaires selon le mandat constitutionnel.
« Le produit de la RPLP sert aussi à la réalisation de certains grands projets ferroviaires (objectif de financement selon l'art. 87a al. 2 let. a Cst). »
#Procédures de planification de l'infrastructure ferroviaire
A-2088/2021 (27.5.2024)
Approbation des plans d'infrastructure ferroviaire ; projet Rupperswil-Mägenwil
Arrêt actuel sur l'approbation des plans pour les projets d'infrastructure ferroviaire dans le cadre de l'étape d'aménagement 2025.
« Le projet « Rupperswil-Mägenwil : amélioration des performances » se fonde sur l'arrêté fédéral du 21 juin 2013 sur l'étape d'aménagement 2025 de l'infrastructure ferroviaire. »
A-3916/2015 (22.12.2015)
Concession et accès au réseau ; accès au trafic marchandises
Arrêt sur le droit d'accès des prestataires privés à l'infrastructure ferroviaire.
« La station Wengernalp a été fermée au transport de marchandises dès le 1er janvier 2015, notamment en raison de charges d'exploitation. »
2C_423/2014 (30.7.2015)
Prestation supplémentaire RPLP ; transport combiné non accompagné
Précision du prélèvement de la RPLP pour des formes de transport spéciales dans le contexte de la promotion ferroviaire.
2C_641/2007 (25.4.2008)
Responsabilité solidaire RPLP ; transports de remorques
Concrétisation des dispositions de responsabilité RPLP pour les transports ferroviaire-routier.
A-1844/2009 (17.12.2009)
Approbation des plans d'infrastructure ferroviaire ; assainissement de ligne
Questions de procédure lors de l'approbation de projets d'infrastructure ferroviaire.
A-3837/2018 (20.5.2019)
Infrastructure ferroviaire ; aménagement adapté aux handicapés
Prise en compte des besoins des personnes handicapées dans les projets d'infrastructure ferroviaire.
ATF 92 I 150 (4.3.1966)
Indemnisation pour prestations d'intérêt général ; entreprises ferroviaires
Arrêt de principe sur le financement des prestations d'intérêt général des entreprises ferroviaires avant l'ordre constitutionnel actuel.
« Droit des entreprises ferroviaires du trafic général à une indemnisation pour les prestations d'intérêt général et les charges étrangères à l'entreprise. »