L'articolo 87a della Costituzione federale disciplina il finanziamento dell'infrastruttura ferroviaria in Svizzera. La disposizione obbliga la Confederazione e i Cantoni a provvedere a un finanziamento sufficiente. Lo strumento principale a tal fine è il Fondo per l'infrastruttura ferroviaria (FIF).
Il FIF è un fondo speciale che può essere utilizzato esclusivamente per l'infrastruttura ferroviaria. Vi rientrano binari, stazioni, impianti di sicurezza e alimentazione elettrica. Il denaro confluisce sia nella manutenzione di impianti esistenti sia in nuovi progetti di costruzione.
Il finanziamento avviene attraverso diverse fonti: al massimo due terzi dei proventi della tassa sul traffico pesante (TTPCP), fondi della tassa sui carburanti, 2,0 per mille dell'imposta sul valore aggiunto e contributi dei Cantoni per un totale di 500 milioni di franchi all'anno. Inoltre la Confederazione versa mezzi federali generali.
I Cantoni devono ripartire i loro 500 milioni di franchi secondo una chiave legale. Questa tiene conto della lunghezza delle tratte ferroviarie in ogni Cantone e delle prestazioni di traffico ivi erogate. I Cantoni con molto traffico ferroviario pagano di conseguenza di più.
Privati o Comuni possono inoltre finanziare propri progetti, se il FIF non se ne fa carico. Questo è il caso per esempio dei raccordi ferroviari per aziende.
Esempio: L'ampliamento della stazione di Berna per 1,9 miliardi di franchi è finanziato principalmente dal FIF. Il Cantone di Berna partecipa con il suo contributo obbligatorio annuale di circa 60 milioni di franchi. Miglioramenti locali supplementari potrebbero essere cofinanziati volontariamente da Città e Cantone.
N. 1 L'art. 87a Cost. è stato adottato il 9 febbraio 2014 nel quadro della votazione sul finanziamento e potenziamento dell'infrastruttura ferroviaria (FAIF) con il 62% di voti favorevoli. La disposizione ha sostituito la disposizione transitoria a termine dell'art. 196 n. 3 Cost. (Fondo FiTP) e ha creato una base costituzionale permanente per il finanziamento dell'infrastruttura ferroviaria (FF 2012 1469, 1474 ss.).
N. 2 La preistoria risale alle votazioni popolari sulla NFTA (1992) e sui FiTP (1998). Il Fondo FiTP era concepito come fondo speciale a termine per quattro grandi progetti: NFTA, FERROVIA 2000, raccordi TAV e protezione antirumore. Con il Fondo per l'infrastruttura ferroviaria (FInFer) senza limitazione temporale doveva essere creato uno strumento di finanziamento globale che garantisse sia la manutenzione e l'esercizio sia il potenziamento dell'infrastruttura ferroviaria secondo i bisogni (FF 2012 1469, 1478).
N. 3 L'art. 87a Cost. è sistematicamente collocato nel 3° titolo (Confederazione, Cantoni e Comuni), 3° capitolo (Ordinamento finanziario) e costituisce, insieme all'art. 81a Cost. (trasporti pubblici), all'art. 85 Cost. (tassa sul traffico pesante), all'art. 86 Cost. (tassa sugli oli minerali) e all'art. 87 Cost. (ferrovie), il fondamento costituzionale del finanziamento svizzero dei trasporti. La norma concretizza la competenza federale generale per le ferrovie secondo l'art. 87 Cost. mediante regole specifiche di finanziamento.
N. 4 Nel contesto della costituzione dei trasporti, l'art. 87a Cost. riveste una funzione chiave: mentre l'art. 87 Cost. disciplina la competenza legislativa e l'art. 81a Cost. stabilisce il mandato di promozione per i trasporti pubblici, l'art. 87a Cost. crea lo strumento concreto di finanziamento. La disposizione è strettamente collegata alla politica di trasferimento (art. 84 Cost.) e allo sviluppo sostenibile (art. 73 Cost.).
#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto normativo
a) Principio di finanziamento (cpv. 1)
N. 5 Il capoverso 1 stabilisce come principio che Confederazione e Cantoni assicurano un finanziamento sufficiente dell'infrastruttura ferroviaria. Il concetto di «infrastruttura ferroviaria» comprende secondo il messaggio tutti gli impianti necessari per il traffico ferroviario: binari, stazioni, impianti di sicurezza, alimentazione elettrica e telematica (FF 2012 1469, 1534).
N. 6 Il «finanziamento sufficiente» è un concetto giuridico indeterminato che deve essere concretizzato dal legislatore. Kern sottolinea che con ciò s'intende sia il mantenimento della sostanza sia il potenziamento secondo i bisogni (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 3). La responsabilità comune di Confederazione e Cantoni rispecchia la struttura federalistica del sistema ferroviario svizzero.
b) Fondo per l'infrastruttura ferroviaria (cpv. 2)
N. 7 Il Fondo per l'infrastruttura ferroviaria (FInFer) è configurato come fondo speciale con proprio conto. A differenza del Fondo FiTP a termine, si tratta di uno strumento di finanziamento senza limitazione temporale. Il vincolo di destinazione comprende sia l'esercizio e il mantenimento della sostanza (lett. a) sia il potenziamento (lett. b) dell'infrastruttura ferroviaria.
N. 8 I versamenti al FInFer sono elencati esaustivamente nel capoverso 2:
Al massimo due terzi del provento della TTPCP (lett. a)
Mezzi provenienti dalla tassa sugli oli minerali (lett. b)
2,0 per mille dell'imposta sul valore aggiunto (lett. c)
Quota cantonale di 500 milioni di franchi (lett. d)
Mezzi generali della Confederazione (lett. e)
Altri mezzi previsti per legge (lett. f)
N. 9 La formulazione «al massimo due terzi» per la TTPCP (lett. a) dà al legislatore un margine di manovra. Almeno un terzo dei proventi della TTPCP deve essere utilizzato per altri scopi, segnatamente per i costi scoperti del traffico stradale nei Cantoni (art. 85 cpv. 2 Cost.).
N. 10 La quota dell'imposta sul valore aggiunto stabilita nella lett. c di 2,0 per mille è da intendere come grandezza assoluta. In caso di modifica dell'aliquota dell'imposta sul valore aggiunto, l'importo assoluto rimane invariato (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 10).
c) Partecipazione cantonale (cpv. 3)
N. 11 La partecipazione cantonale annua di 500 milioni di franchi è ripartita tra i singoli Cantoni secondo una chiave stabilita per legge. La legge federale sulle ferrovie prevede nell'art. 57 cpv. 4 una ripartizione in base alla lunghezza delle tratte ferroviarie situate nei Cantoni e alle prestazioni di trasporto ivi fornite.
N. 12 I contributi cantonali devono essere qualificati come uscite vincolate, poiché sono dovuti per diritto costituzionale. Ciò limita l'autonomia di politica finanziaria dei Cantoni, il che fu discusso in modo controverso nelle deliberazioni parlamentari (BO 2013 S 334 ss.).
d) Finanziamento da parte di terzi (cpv. 4)
N. 13 Il capoverso 4 consente il finanziamento sussidiario da parte di terzi per progetti che il FInFer non finanzia o finanzia solo parzialmente. Come «terzi» possono entrare in considerazione privati, Comuni, ma anche Cantoni, nella misura in cui vanno oltre i loro contributi obbligatori (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 23).
N. 14 La disposizione è concepita come clausola di apertura che consente soluzioni di finanziamento flessibili. Casi tipici di applicazione sono raccordi ferroviari per imprese industriali o progetti di potenziamento locale con utilità primariamente regionale.
N. 15 L'art. 87a Cost. stabilisce un obbligo costituzionale di finanziamento per Confederazione e Cantoni. Quest'obbligo è di natura programmatica e necessita di concretizzazione legislativa. Il Fondo per l'infrastruttura ferroviaria è ancorato nel diritto costituzionale e può essere abolito soltanto mediante modifica costituzionale.
N. 16 Il vincolo di destinazione dei mezzi del FInFer è rigoroso: un utilizzo per scopi diversi dall'infrastruttura ferroviaria sarebbe incostituzionale. Ciò vale anche per eventuali eccedenze del fondo, che devono rimanere nel fondo.
N. 17 Per i Cantoni ne risulta un obbligo di versamento annuo complessivo di 500 milioni di franchi. Questi contributi non sono prestazioni volontarie, bensì obblighi costituzionali.
N. 18Esclusività del FInFer: È controverso se il FInFer rappresenti lo strumento di finanziamento esclusivo per l'infrastruttura ferroviaria. Kern è dell'opinione che fondamentalmente si debba partire da un finanziamento globale ed esclusivo tramite il FInFer (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 20). Waldmeier al contrario propende per un'interpretazione più restrittiva che ammette finanziamenti aggiuntivi al di fuori del FInFer (SG Komm. BV-Waldmeier, Art. 87a N. 24).
N. 19Rinuncia agli interessi: La rinuncia agli interessi sui mezzi del FInFer prevista per legge è giudicata da Kern costituzionalmente problematica, poiché contraddirebbe il principio dell'impiego economico dei mezzi (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 12). Questa posizione è tuttavia controversa, tanto più che la Costituzione stessa non prevede alcun obbligo di remunerazione.
N. 20Neutralità concorrenziale: Si discute se la massiccia sovvenzione dell'infrastruttura ferroviaria distorca la concorrenza tra i vettori di trasporto. Kern non vi vede una violazione della libertà economica, bensì l'espressione di una politica dei trasporti orientativa (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 19). Questa visione corrisponde alla dottrina dominante, che considera ammissibili le misure di orientamento della politica dei trasporti.
N. 21 Nella pianificazione di progetti d'infrastruttura ferroviaria occorre chiarire tempestivamente se sia possibile un finanziamento dal FInFer. L'inserimento nei programmi di potenziamento della Confederazione avviene in processi politici pluriennali che richiedono lunghi tempi di preparazione.
N. 22 Cantoni e Comuni che desiderano potenziamenti che vanno oltre il finanziamento del FInFer possono basarsi sull'art. 87a cpv. 4 Cost. Tali finanziamenti aggiuntivi necessitano tuttavia di un attento coordinamento con la pianificazione federale.
N. 23 Il rigoroso vincolo di destinazione dei mezzi del FInFer significa che anche in caso di modifiche o ritardi dei progetti non è possibile un trasferimento di mezzi in altri settori. Ciò aumenta la pressione per una pianificazione e attuazione accurata dei progetti.
N. 24 Il Fondo per l'infrastruttura ferroviaria si è affermato secondo Kern come strumento di finanziamento innovativo adeguato ai lunghi cicli di pianificazione dell'infrastruttura ferroviaria (Kern, BSK BV, Art. 87a N. 24). L'ancoraggio costituzionale garantisce la necessaria sicurezza di pianificazione per i grandi progetti.
DTF 146 II 384 consid. 4 (25.6.2020)
Base di competenza per la legislazione ferroviaria; utilizzazione della rete e attribuzione dei tracciati
La decisione concretizza la base costituzionale per l'utilizzazione della rete e l'attribuzione dei tracciati nel traffico ferroviario dopo la riforma del 2017.
«Secondo l'art. 87 Cost., la legislazione sul traffico ferroviario compete alla Confederazione. Fondata su questa competenza, la legge sulle ferrovie disciplina la costruzione e l'esercizio delle ferrovie.»
#Finanziamento dell'infrastruttura ferroviaria e TTPCP
DTF 136 II 337 consid. 2.1 (19.4.2010)
Base costituzionale della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni; finanziamento grandi progetti ferroviari
Decisione fondamentale sull'ancoraggio costituzionale della TTPCP quale strumento di finanziamento per l'infrastruttura ferroviaria.
«Con l'art. 36 quater della vecchia Costituzione federale (vCost.), approvato nella votazione popolare del 20 febbraio 1994, il costituente ha creato la competenza per riscuotere sul traffico pesante una tassa commisurata alle prestazioni o al consumo (TTPCP).»
DTAF 2018 III/3 (24.9.2018)
Utilizzazione TTPCP per grandi progetti ferroviari; scopo di finanziamento secondo l'art. 87a cpv. 2 lett. a Cost.
Concretizzazione del vincolo di destinazione dei ricavi della TTPCP per il finanziamento di grandi progetti ferroviari secondo il mandato costituzionale.
«Il ricavo della TTPCP serve anche alla realizzazione di determinati grandi progetti ferroviari (obiettivo di finanziamento secondo l'art. 87a cpv. 2 lett. a Cost.).»
#Procedura di pianificazione infrastruttura ferroviaria
A-2088/2021 (27.5.2024)
Approvazione dei piani infrastruttura ferroviaria; progetto Rupperswil-Mägenwil
Decisione attuale sull'approvazione dei piani per progetti di infrastruttura ferroviaria nell'ambito della tappa di potenziamento 2025.
«Il progetto "Rupperswil-Mägenwil: aumento delle prestazioni" si fonda sul decreto federale del 21 giugno 2013 sulla tappa di potenziamento 2025 dell'infrastruttura ferroviaria.»
A-3916/2015 (22.12.2015)
Concessione e accesso alla rete; accesso traffico merci
Decisione sul diritto di accesso di fornitori privati all'infrastruttura ferroviaria.
«La stazione Wengernalp è stata chiusa dal 1° gennaio 2015 per il trasporto merci, con la motivazione in particolare di oneri operativi.»
2C_423/2014 (30.7.2015)
Prestazione supplementare TTPCP; traffico combinato non accompagnato
Precisazione della riscossione TTPCP per forme di trasporto speciali nel contesto della promozione ferroviaria.
2C_641/2007 (25.4.2008)
Responsabilità solidale TTPCP; trasporti rimorchi
Concretizzazione delle disposizioni sulla responsabilità TTPCP per trasporti ferrovia-strada.
A-1844/2009 (17.12.2009)
Approvazione dei piani infrastruttura ferroviaria; risanamento tratta
Questioni procedurali nell'approvazione di progetti di infrastruttura ferroviaria.
A-3837/2018 (20.5.2019)
Infrastruttura ferroviaria; configurazione idonea ai disabili
Considerazione delle esigenze dei disabili nei progetti di infrastruttura ferroviaria.
DTF 92 I 150 (4.3.1966)
Indennizzo per prestazioni di servizio pubblico; imprese ferroviarie
Decisione pionieristica sul finanziamento di prestazioni di servizio pubblico delle imprese ferroviarie prima dell'attuale ordinamento costituzionale.
«Diritto delle imprese ferroviarie del traffico generale all'indennizzo per prestazioni di servizio pubblico e oneri estranei all'impresa.»