L'art. 170 Cst. oblige l'Assemblée fédérale à veiller à ce que l'efficacité des mesures de la Confédération soit vérifiée. Cette disposition constitue une innovation constitutionnelle de la Constitution fédérale de 1999 sans équivalent dans l'ancienne Constitution fédérale de 1874 (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 1).
L'Assemblée fédérale n'est pas tenue d'effectuer elle-même les vérifications d'efficacité, mais peut les déléguer au Conseil fédéral, aux organes auxiliaires parlementaires ou à des instances externes (BSK-Lienhard/Mächler/Marti Locher, Art. 170 BV, N. 11). Dans la pratique, le Parlement remplit cette mission principalement par des clauses d'évaluation dans les lois, qui obligent le Conseil fédéral à vérifier certaines mesures. Il existe actuellement environ 110 de ces clauses dans le droit fédéral.
«L'efficacité» est comprise dans un sens large et comprend trois critères partiels (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 20 ss) : l'état de mise en œuvre (la mesure est-elle effectivement mise en œuvre ?), le degré de réalisation des objectifs (la mesure atteint-elle ses objectifs ?) et l'économicité (les coûts et les bénéfices sont-ils dans un rapport approprié ?).
L'objet des vérifications d'efficacité concerne toutes les «mesures de la Confédération», indépendamment de leur forme juridique. Cela comprend non seulement les mesures du gouvernement fédéral et de l'administration fédérale, mais aussi les lois du Parlement, les décisions des tribunaux fédéraux et même l'action de l'Assemblée fédérale elle-même (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 18).
Un exemple concret : la loi fédérale sur l'enlèvement international d'enfants a été systématiquement vérifiée en vertu d'une clause d'évaluation, afin de déterminer si les instruments juridiques de protection des enfants enlevés fonctionnent effectivement de manière efficace. De telles évaluations peuvent conduire à l'adaptation ou à l'amélioration des lois.
L'art. 170 Cst. n'est cependant pas justiciable. Les particuliers ne peuvent faire valoir aucun droit à ce que certaines vérifications d'efficacité soient effectuées (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, N. 31). La décision de savoir quelles mesures sont vérifiées quand et comment relève du pouvoir d'appréciation politique de l'Assemblée fédérale.
Cette disposition vise à s'assurer que les mesures étatiques ne soient pas seulement adoptées de manière formellement correcte, mais aussi pratiquement efficaces. Elle contribue ainsi à l'obligation démocratique de rendre des comptes et soutient la conception de politiques fondées sur des preuves en Suisse.
Ch. 1 L'art. 170 Cst. constitue une innovation du droit constitutionnel qui ne trouve aucune correspondance dans l'aCst. de 1874. L'ancrage explicite du contrôle de l'efficacité n'a été intégré que tardivement dans le processus de révision de la nouvelle Constitution fédérale. Les projets de constitution de 1995/96 ne contenaient encore aucune disposition correspondante.
Ch. 2 La commission d'experts des deux CdG a d'abord proposé la création d'un organe indépendant pour l'évaluation des mesures étatiques. Dans leur rapport complémentaire de 1997, les CdG ont au contraire lié le contrôle de l'efficacité à la compétence de haute surveillance de l'Assemblée fédérale. Cette conception a été maintenue lors des délibérations parlementaires, le contrôle de l'efficacité étant détaché en tant que disposition autonome de l'actuel art. 169 Cst. (BSK-Lienhard/Mächler/Marti Locher, art. 170 Cst., ch. 1 ss ; SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 1 ss).
Ch. 3 Selon les travaux préparatoires, la disposition constitutionnelle visait à maîtriser la complexité croissante des tâches publiques par un contrôle systématique. Le rapporteur Schmid a déclaré lors du débat au Conseil national : « La question de l'efficacité et de l'efficience des mesures étatiques gagne toujours plus d'importance face à la complexité croissante des tâches publiques. Les mesures prises par les autorités ont-elles un effet ? Montrent-elles l'effet voulu ? Sont-elles dans un rapport coûts-bénéfices raisonnable ? » (BO N SD 1998, 91).
Ch. 4 L'art. 170 Cst. se trouve dans la 3e section (« Compétences ») du 2e chapitre relatif aux autorités fédérales. La disposition ancre une compétence et un mandat de garantie de l'Assemblée fédérale. Elle présente un lien systématique étroit avec la haute surveillance selon l'art. 169 Cst., mais va au-delà à deux égards.
Ch. 5 Premièrement, l'art. 170 Cst. met particulièrement en relief le critère d'efficacité, tandis que la haute surveillance selon l'art. 169 Cst. n'est pas limitée à ce critère. Deuxièmement, la disposition étend le mandat de contrôle de l'Assemblée fédérale au-delà de l'objet de l'art. 169 Cst., notamment en ce qui concerne les mesures du constituant et du législateur (SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 18 ; Biaggini, art. 170 Cst., ch. 4).
Ch. 6 L'art. 170 Cst. s'inscrit dans un contexte systématique avec d'autres dispositions constitutionnelles qui exigent un accomplissement efficace des tâches étatiques : art. 5 Cst. (principe de l'État de droit), art. 8 Cst. (égalité juridique), art. 9 Cst. (interdiction de l'arbitraire), art. 35 Cst. (réalisation des droits fondamentaux), art. 36 Cst. (proportionnalité), art. 43a al. 5 Cst. (accomplissement des tâches étatiques selon les besoins), art. 126 al. 1 Cst. (gestion financière) et art. 178 al. 1 Cst. (organisation appropriée de l'administration).
Ch. 7 Le mandat constitutionnel s'adresse à l'Assemblée fédérale comme destinataire. La dimension démocratique du contrôle de l'efficacité est ainsi soulignée : les représentants du peuple portent la responsabilité finale que les mesures étatiques servent au bien commun.
Ch. 8 Les organes de l'Assemblée fédérale (art. 31 LParl) sont chargés de veiller au contrôle de l'efficacité. Les commissions parlementaires veillent au contrôle de l'efficacité dans leurs domaines de compétence (art. 44 al. 1 let. e LParl) et tiennent compte des résultats des contrôles d'efficacité (art. 44 al. 1 let. f LParl).
b) Mandat de garantie
Ch. 9 La formulation « veille à ce que » fonde un mandat de garantie. L'Assemblée fédérale ne doit pas effectuer les contrôles elle-même, mais peut les déléguer. Elle peut donner un mandat au Conseil fédéral (art. 27 let. a LParl), examiner les contrôles d'efficacité effectués par le Conseil fédéral (art. 27 let. b LParl) ou commander elle-même des contrôles d'efficacité (art. 27 let. c LParl).
Ch. 10 Servent d'organes auxiliaires permanents le Contrôle fédéral des finances (CDF) et le Contrôle parlementaire de l'administration (CPA). Le CDF se concentre sur l'aspect de l'économicité (art. 5 al. 2 LCF), tandis que le CPA effectue sur mandat des commissions de gestion des évaluations dans le cadre de la haute surveillance parlementaire (art. 10 al. 1 let. a OParl).
c) Mesures de la Confédération
Ch. 11 L'objet des contrôles d'efficacité sont toutes les « mesures de la Confédération », indépendamment de leur forme juridique. Sont concernées les mesures des trois pouvoirs : législatif, exécutif et judiciaire. La notion englobe tant les mesures générales-abstraites qu'individuelles-concrètes.
Ch. 12 La mise en œuvre et l'exécution de mesures fédérales par les cantons et les particuliers relèvent également du champ d'application, dans la mesure où elles peuvent être qualifiées d'exécution du droit fédéral (BSK-Lienhard/Mächler/Marti Locher, art. 170 Cst., ch. 17 ; SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 18).
Ch. 13 Le non-agir peut également faire l'objet d'un contrôle d'efficacité. Les omissions contraires au devoir peuvent avoir autant de conséquences que l'action active (Biaggini, art. 170 Cst., ch. 4 ; SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 18).
d) Efficacité comme critère de contrôle
Ch. 14 La notion d'« efficacité » doit être comprise au sens large. En pratique, elle comprend trois sous-critères (SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 20 ss) :
État de la mise en œuvre (effectivité) : ampleur et type de l'implémentation
Degré de réalisation des objectifs (efficacité au sens strict) : atteinte des objectifs réglementaires
Économicité (efficience) : rapport coûts-bénéfices
Ch. 15 Quels critères de contrôle une évaluation prend pour référence et avec quelle pondération dépend du contexte. Pour les prestations de service public, l'accomplissement selon les besoins est au premier plan, tandis que dans d'autres domaines les aspects économiques peuvent être plus fortement pondérés.
Ch. 16 Le mandat de garantie est juridiquement contraignant pour l'Assemblée fédérale, mais non justiciable. Les individus ne peuvent dériver de l'art. 170 Cst. aucun droit subjectif direct à la réalisation de contrôles d'efficacité. L'Assemblée fédérale dispose d'une marge d'appréciation considérable quant à la question de savoir si, quand et comment les mesures sont contrôlées.
Ch. 17 L'Assemblée fédérale remplit régulièrement le mandat par l'adoption de clauses d'évaluation dans des lois spéciales, qui obligent le Conseil fédéral à effectuer des contrôles d'efficacité. Il existe actuellement environ 110 de ces clauses dans le droit fédéral (OFJ, Aperçu des clauses d'évaluation).
Ch. 18 Bien que l'art. 170 Cst. s'adresse à l'Assemblée fédérale, le Conseil fédéral a également la compétence inhérente d'ordonner à tout moment des contrôles d'efficacité. Cela résulte de ses compétences constitutionnelles de direction de l'État (art. 174 Cst.), de planification et de coordination (art. 180 al. 1 Cst.) et d'exécution de la législation (art. 182 Cst.).
Ch. 19 La norme confère à l'Assemblée fédérale des compétences de contrôle et d'enquête, sans lui accorder de compétences décisionnelles ou de droits à l'information supplémentaires (SGK-Mastronardi, 2e éd., art. 170 Cst., ch. 8 ; Biaggini, art. 170 Cst., ch. 4).
Ch. 20 La doctrine discute de manière controversée la question de savoir si l'art. 170 Cst. fonde un principe constitutionnel d'efficacité des mesures étatiques. Flückiger déduit de la disposition un « principe d'efficacité » qui obligerait les destinataires à contrôler les mesures étatiques au moyen d'évaluations (CR-Flückiger, art. 170 Cst., ch. 27). Mastronardi argumente que le mandat de contrôle de l'efficacité n'a de sens que si la légitimation par les résultats est un objectif reconnu par la Cst. (SGK-Mastronardi, 2e éd., art. 170 Cst., ch. 18).
Ch. 21 L'opinion contraire, représentée par Uhlmann/Bussmann, rejette un tel principe constitutionnel. Ils argumentent que l'art. 170 Cst. n'est pas justiciable et qu'il n'est pas convaincant systématiquement de dériver un principe de portée générale d'une norme de compétence. Un principe constitutionnel limité aux mesures fédérales serait en outre peu sensé (SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 31). Biaggini exprime également des doutes sur un tel principe (Biaggini, art. 170 Cst., ch. 3).
Ch. 22 Un autre point de controverse concerne la portée de l'obligation de contrôle pour les mesures propres de l'Assemblée fédérale. Alors que la doctrine dominante affirme une obligation d'auto-évaluation du Parlement (Biaggini, art. 170 Cst., ch. 4 ; SGK-Uhlmann/Bussmann, art. 170 Cst., ch. 18), il est controversé jusqu'où va cette obligation en pratique et quelles exigences concrètes en découlent.
Ch. 23 Pour la formulation de clauses d'évaluation, l'Office fédéral de la justice recommande de régler les éléments suivants : l'autorité rapportante, le destinataire des résultats, le moment du contrôle, le produit final ainsi que les critères et l'objet du contrôle (OFJ, Recommandations clauses d'évaluation 2012, p. 4).
Ch. 24 La réalisation d'évaluations demande un effort considérable. Les analyses de mise en œuvre requièrent typiquement 6 mois et environ 60 000 francs, les analyses d'impact au moins une année et 100 000 francs. Pour les analyses d'économicité, les coûts varient fortement selon l'ampleur (OFJ, Guide de légistique 2025, ch. 1166).
Ch. 25 La Société suisse d'évaluation (SEVAL) a développé des standards qui doivent être respectés lors de la planification et de la réalisation d'évaluations. Ceux-ci comprennent des critères pour l'appréciation de la qualité, des principes fondamentaux généraux ainsi que des standards pour la planification, la réalisation, l'évaluation et la transmission des résultats (Standards SEVAL 2016).
Ch. 26 En pratique, le Conseil fédéral assume un rôle plus actif que le Parlement. L'administration fédérale dispose d'un réseau Évaluation avec plus de 110 collaborateurs de tous les départements. Lors de l'attribution d'évaluations externes, il faut veiller à l'indépendance des évaluateurs et à une formulation de mandat ouverte aux résultats, pour éviter des influences inadmissibles (Pleger/Sager, Influence sur les évaluateurs, p. 23 ss).
ATF 141 I 172 du 24 août 2015 (2C_1006/2014)
Le Tribunal fédéral précise la nature de la haute surveillance parlementaire sur l'administration. La haute surveillance revêt des traits essentiellement politiques, ce qui permet aux cantons de prévoir une exception à la garantie de la voie de droit. Pour l'art. 170 Cst., il est déterminant de constater que les mécanismes de contrôle parlementaire échappent largement au contrôle juridictionnel.
« La haute surveillance revêt des traits essentiellement politiques, ce qui permet aux cantons de prévoir une exception à la garantie de la voie de droit. L'exclusion de la compétence des autorités judiciaires cantonales pour examiner l'exercice de la haute surveillance parlementaire ne viole ni l'interdiction de l'arbitraire ni la garantie de la voie de droit. »
Jugement AU.2007.1_A du Tribunal pénal fédéral du 18 décembre 2007
Ce jugement traite des droits à l'information des commissions parlementaires dans le cadre du contrôle de gestion. Le tribunal confirme que les commissions parlementaires disposent de droits à l'information étendus dans l'exercice de leur fonction de surveillance, droits qui ont acquis rang constitutionnel avec la Cst. 1999.
« Les droits à l'information des commissions parlementaires ont acquis rang constitutionnel avec la Constitution fédérale du 18 avril 1999 et ont été renforcés en ce sens que, en cas de conflit, c'est l'autorité de contrôle et non l'autorité contrôlée qui décide de leur exercice. »
ATF 137 I 77 du 2 février 2011 (1C_415/2010)
Le Tribunal fédéral distingue entre le contrôle abstrait des normes et l'examen politique de l'efficacité. Alors que le premier est soumis au contrôle juridictionnel, l'examen parlementaire de l'efficacité selon l'art. 170 Cst. demeure réservé au domaine politique. Le tribunal précise les limites du contrôle judiciaire des activités de surveillance parlementaire.
« La disposition légale cantonale est soumise au recours contre les actes normatifs, les conditions d'admissibilité ayant été discutées dans la procédure législative. Il s'agit donc d'une révision totale, raison pour laquelle chaque disposition de la nouvelle loi peut être soumise au contrôle abstrait des normes. »
Jugement 2C_280/2020 du Tribunal fédéral du 15 avril 2020
Le Tribunal fédéral confirme que les actes normatifs fédéraux ne sont pas soumis au contrôle abstrait des normes. Cette jurisprudence est pertinente pour l'art. 170 Cst. car elle montre les limites du contrôle juridictionnel de l'activité de contrôle parlementaire. Les examens d'efficacité relèvent en principe du domaine du contrôle politique et non judiciaire.
« Les actes normatifs fédéraux ne sont pas soumis au contrôle abstrait des normes. Le Tribunal fédéral ne peut examiner une ordonnance du Conseil fédéral que de manière incidente dans le cadre d'un contrôle incident des normes quant à sa conformité à la loi et à la Constitution. »
Il ressort de la pratique des commissions parlementaires de contrôle de gestion (cf. divers rapports de l'Assemblée fédérale 1990-2020) que l'art. 170 Cst. est mis en œuvre principalement par les dispositions organisationnelles des commissions de contrôle de gestion et du Contrôle parlementaire de l'administration. Le contrôle juridictionnel se limite aux aspects procéduraux, non à l'évaluation matérielle de l'efficacité.
La jurisprudence montre que l'art. 170 Cst. est conçu comme une norme programmatique qui nécessite une mise en œuvre parlementaire. Des prétentions directes à des examens d'efficacité ne peuvent être dérivées de cette norme. La fonction de contrôle est exercée par des organes parlementaires spécialisés (CDG, CPA) dont l'activité demeure largement réservée au domaine politique.
Remarque sur l'état de la jurisprudence : L'art. 170 Cst. présente une densité jurisprudentielle faible, car il s'agit d'une norme organisationnelle qui règle principalement le fonctionnement interne de l'Assemblée fédérale. Les décisions citées concernent des aspects connexes du contrôle et de la haute surveillance parlementaires qui sont pertinents pour la compréhension de l'art. 170 Cst.