L'art. 170 Cost. obbliga l'Assemblea federale a far sì che le misure statali della Confederazione siano verificate quanto alla loro efficacia. Questa disposizione è un'innovazione costituzionale della Costituzione federale del 1999 senza corrispondenza nell'antica Costituzione federale del 1874 (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, n. 1).
L'Assemblea federale non deve effettuare personalmente le verifiche di efficacia, ma può delegarle al Consiglio federale, agli organi ausiliari parlamentari o a istanze esterne (BSK-Lienhard/Mächler/Marti Locher, Art. 170 BV, n. 11). Nella prassi il Parlamento adempie questo mandato principalmente mediante clausole di valutazione nelle leggi, che obbligano il Consiglio federale a verificare determinate misure. Attualmente esistono circa 110 di tali clausole nel diritto federale.
L'«efficacia» è intesa in senso ampio e comprende tre criteri parziali (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, n. 20 segg.): il grado di attuazione (la misura è effettivamente attuata?), il grado di realizzazione degli obiettivi (la misura raggiunge i suoi obiettivi?) e l'economicità (i costi e i benefici sono in rapporto adeguato?).
Oggetto delle verifiche di efficacia sono tutte le «misure della Confederazione», indipendentemente dalla loro forma giuridica. Ciò comprende non solo le misure del Governo federale e dell'Amministrazione federale, ma anche le leggi del Parlamento, le decisioni dei tribunali federali e perfino l'agire dell'Assemblea federale stessa (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, n. 18).
Un esempio concreto: la Legge federale sui rapimenti internazionali di minori è stata verificata sistematicamente in base a una clausola di valutazione, per accertare se gli strumenti giuridici per la protezione di minori rapiti funzionino effettivamente in modo efficace. Tali valutazioni possono portare all'adeguamento o al miglioramento delle leggi.
L'art. 170 Cost. non è tuttavia giustiziabile. I singoli non possono far valere alcun diritto allo svolgimento di determinate verifiche di efficacia (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 BV, n. 31). La decisione su quali misure verificare, quando e come, spetta al potere discrezionale politico dell'Assemblea federale.
La disposizione deve garantire che le misure statali non siano soltanto emanate in modo formalmente corretto, ma siano anche praticamente efficaci. Essa contribuisce così all'obbligo democratico di render conto e sostiene l'elaborazione di politiche basate su prove nella Svizzera.
N. 1 L'art. 170 Cost. rappresenta un'innovazione del diritto costituzionale che non ha alcuna corrispondenza nella vecchia Costituzione federale del 1874. L'ancoraggio esplicito della verifica dell'efficacia è entrato tardivamente nel processo di revisione della nuova Costituzione federale. I progetti costituzionali del 1995/96 non contenevano ancora una disposizione corrispondente.
N. 2 La commissione di esperti di entrambe le CdG propose inizialmente la creazione di un organo indipendente per la valutazione delle misure statali. Nel loro rapporto aggiuntivo del 1997, le CdG collegarono invece la verifica dell'efficacia con la competenza di alta vigilanza dell'Assemblea federale. Nelle deliberazioni parlamentari questa concezione rimase immutata, mentre la verifica dell'efficacia fu separata come disposizione autonoma dall'attuale art. 169 Cost. (BSK-Lienhard/Mächler/Marti Locher, Art. 170 Cost., N. 1 ff.; SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 1 ff.).
N. 3 Secondo i materiali, la disposizione costituzionale mirava a gestire la crescente complessità dei compiti pubblici attraverso una verifica sistematica. Il relatore Schmid dichiarò nel dibattito del Consiglio nazionale: «La questione dell'efficacia, dell'efficienza e dell'economicità delle misure statali acquista sempre maggiore importanza sullo sfondo della crescente complessità dei compiti pubblici. Le misure adottate dalle autorità hanno effetto? Mostrano l'effetto voluto? Sono in un rapporto costi-benefici sensato?» (AB N SD 1998, 91).
N. 4 L'art. 170 Cost. si trova nella 3a sezione («Competenze») del 2° capitolo sulle autorità federali. La disposizione ancora una competenza e un mandato di garanzia dell'Assemblea federale. Essa presenta uno stretto collegamento sistematico con l'alta vigilanza secondo l'art. 169 Cost., ma va oltre in due aspetti.
N. 5 In primo luogo, l'art. 170 Cost. mette particolarmente in risalto il criterio dell'efficacia, mentre l'alta vigilanza secondo l'art. 169 Cost. non è limitata a questo criterio. In secondo luogo, la disposizione estende il mandato di verifica dell'Assemblea federale oltre l'oggetto dell'art. 169 Cost., in particolare riguardo alle misure del legislatore costituzionale e del legislatore ordinario (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 18; Biaggini, Art. 170 Cost., N. 4).
N. 6 L'art. 170 Cost. è in collegamento sistematico con ulteriori disposizioni costituzionali che esigono un efficace adempimento dei compiti statali: art. 5 Cost. (principio dello Stato di diritto), art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica), art. 9 Cost. (divieto dell'arbitrio), art. 35 Cost. (realizzazione dei diritti fondamentali), art. 36 Cost. (proporzionalità), art. 43a cpv. 5 Cost. (adempimento conforme ai bisogni dei compiti statali), art. 126 cpv. 1 Cost. (gestione del bilancio) e art. 178 cpv. 1 Cost. (organizzazione appropriata dell'amministrazione).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
a) Destinataria
N. 7 Il mandato costituzionale si rivolge all'Assemblea federale come destinataria. Viene così sottolineata la dimensione democratica della verifica dell'efficacia: i rappresentanti del popolo portano la responsabilità finale che le misure statali servano al bene comune.
N. 8 Gli organi dell'Assemblea federale (art. 31 LParl) sono incaricati di provvedere alla verifica dell'efficacia. Le commissioni parlamentari provvedono alla verifica dell'efficacia nei loro settori di competenza (art. 44 cpv. 1 lett. e LParl) e tengono conto dei risultati delle verifiche dell'efficacia (art. 44 cpv. 1 lett. f LParl).
b) Mandato di garanzia
N. 9 La formulazione «provvede affinché» fonda un mandato di garanzia. L'Assemblea federale non deve eseguire le verifiche da sé, ma può delegarle. Può incaricare il Consiglio federale (art. 27 lett. a LParl), verificare le verifiche dell'efficacia eseguite dal Consiglio federale (art. 27 lett. b LParl) o commissionare essa stessa verifiche dell'efficacia (art. 27 lett. c LParl).
N. 10 Come organi ausiliari permanenti servono il Controllo federale delle finanze (CDF) e il Controllo parlamentare dell'amministrazione (CPA). Il CDF si concentra sull'aspetto dell'economicità (art. 5 cpv. 2 LCF), mentre il CPA su incarico delle commissioni della gestione esegue valutazioni nel quadro dell'alta vigilanza parlamentare (art. 10 cpv. 1 lett. a OParl).
c) Misure della Confederazione
N. 11 Oggetto delle verifiche dell'efficacia sono tutte le «misure della Confederazione», indipendentemente dalla forma giuridica. Sono comprese le misure di tutti e tre i poteri: legislativo, esecutivo e giudiziario. Il concetto comprende sia misure generali-astratte sia individuali-concrete.
N. 12 L'attuazione e l'esecuzione di misure federali da parte di Cantoni e privati rientrano ugualmente nel campo di applicazione, nella misura in cui possano essere qualificate come esecuzione del diritto federale (BSK-Lienhard/Mächler/Marti Locher, Art. 170 Cost., N. 17; SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 18).
N. 13 Anche il non agire può essere oggetto di una verifica dell'efficacia. Omissioni contrarie al dovere possono essere altrettanto consequenziali quanto l'agire attivo (Biaggini, Art. 170 Cost., N. 4; SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 18).
d) Efficacia come criterio di verifica
N. 14 Il concetto di «efficacia» deve essere inteso in senso ampio. Nella pratica comprende tre criteri parziali (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 20 ff.):
Stato di attuazione (efficacia): portata e tipo dell'implementazione
Grado di realizzazione degli obiettivi (efficacia in senso stretto): raggiungimento degli obiettivi normativi
Economicità (efficienza): rapporto costi-benefici
N. 15 Quali criteri di verifica una valutazione prenda come criterio e con quale ponderazione dipende dal contesto. Per le prestazioni dell'approvvigionamento di base è in primo piano l'adempimento conforme ai bisogni, mentre in altri settori gli aspetti economici possono essere ponderati più fortemente.
N. 16 Il mandato di garanzia è vincolante per l'Assemblea federale, ma non giusticiabile. Gli individui non possono derivare dall'art. 170 Cost. un diritto soggettivo diretto all'esecuzione di verifiche dell'efficacia. All'Assemblea federale compete un considerevole margine di apprezzamento nella questione se, quando e come le misure debbano essere verificate.
N. 17 L'Assemblea federale adempie il mandato regolarmente mediante l'emanazione di clausole di valutazione di leggi speciali che obbligano il Consiglio federale all'esecuzione di verifiche dell'efficacia. Attualmente esistono ca. 110 tali clausole nel diritto federale (UFG, Panoramica clausole di valutazione).
N. 18 Benché l'art. 170 Cost. si rivolga all'Assemblea federale, anche il Consiglio federale ha la competenza inerente di disporre in qualsiasi momento verifiche dell'efficacia. Ciò risulta dalle sue competenze costituzionali per la direzione dello Stato (art. 174 Cost.), la pianificazione e il coordinamento (art. 180 cpv. 1 Cost.) e l'esecuzione della legislazione (art. 182 Cost.).
N. 19 La norma conferisce all'Assemblea federale competenze di verifica e d'inchiesta, senza concedere competenze decisionali aggiuntive o diritti all'informazione (SGK-Mastronardi, 2a ed., Art. 170 Cost., N. 8; Biaggini, Art. 170 Cost., N. 4).
N. 20 Nella dottrina si discute controversamente la questione se l'art. 170 Cost. fondi un principio costituzionale dell'efficacia delle misure statali. Flückiger deriva dalla disposizione un «principe d'efficacité» che obblighi i destinatari a verificare le misure statali mediante valutazione (CR-Flückiger, Art. 170 Cost., N. 27). Mastronardi argomenta che il mandato di verifica dell'efficacia abbia senso solo se la legittimazione di output sia un obiettivo riconosciuto dalla Costituzione federale (SGK-Mastronardi, 2a ed., Art. 170 Cost., N. 18).
N. 21 L'opinione contraria, rappresentata da Uhlmann/Bussmann, respinge un tale principio costituzionale. Essi argomentano che l'art. 170 Cost. non è giusticiabile e non è sistematicamente convincente derivare un principio di portata generale da una norma di competenza. Un principio costituzionale limitato alle misure federali sarebbe inoltre poco sensato (SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 31). Anche Biaggini esprime dubbi su un tale principio (Biaggini, Art. 170 Cost., N. 3).
N. 22 Un ulteriore punto controverso riguarda la portata dell'obbligo di verifica per le proprie misure dell'Assemblea federale. Mentre la dottrina dominante afferma un obbligo di autovalutazione del Parlamento (Biaggini, Art. 170 Cost., N. 4; SGK-Uhlmann/Bussmann, Art. 170 Cost., N. 18), è controverso fino a che punto tale obbligo si estenda nella pratica e quali requisiti concreti ne derivino.
N. 23 Per la formulazione di clausole di valutazione, l'Ufficio federale di giustizia raccomanda di regolare i seguenti elementi: l'autorità che redige il rapporto, il destinatario dei risultati, il momento della verifica, il prodotto finale nonché i criteri e l'oggetto della verifica (UFG, Raccomandazioni clausole di valutazione 2012, pag. 4).
N. 24 L'esecuzione di valutazioni è legata a un considerevole dispendio. Le analisi di attuazione richiedono tipicamente 6 mesi e ca. 60'000 franchi, le analisi di efficacia almeno un anno e 100'000 franchi. Per le analisi di economicità i costi variano fortemente secondo la portata (UFG, Guida per la legislazione 2025, N. 1166).
N. 25 La Società svizzera di valutazione (SEVAL) ha sviluppato standard che devono essere osservati nella pianificazione e nell'esecuzione di valutazioni. Questi comprendono criteri per la valutazione della qualità, principi generali di base nonché standard per pianificazione, esecuzione, valutazione e comunicazione dei risultati (Standard SEVAL 2016).
N. 26 Nella pratica il Consiglio federale assume un ruolo più attivo del Parlamento. L'Amministrazione federale dispone di una rete Valutazione con oltre 110 collaboratori di tutti i dipartimenti. Nell'aggiudicazione di valutazioni esterne bisogna prestare attenzione all'indipendenza dei valutatori e a una formulazione dell'incarico aperta ai risultati, per evitare influenzamenti inammissibili (Pleger/Sager, Influenzamento dei valutatori, pag. 23 ff.).
DTF 141 I 172 del 24 agosto 2015 (2C_1006/2014)
Il Tribunale federale precisa la natura dell'alta vigilanza parlamentare sull'amministrazione. L'alta vigilanza riveste caratteri prevalentemente politici, il che consente ai Cantoni di prevedere un'eccezione alla garanzia della via giudiziaria. Rilevante per l'art. 170 Cost. è la constatazione che i meccanismi di controllo parlamentare sono in larga misura sottratti al controllo giudiziario.
«L'alta vigilanza riveste caratteri prevalentemente politici, il che consente ai Cantoni di prevedere un'eccezione alla garanzia della via giudiziaria. L'esclusione della competenza delle autorità giudiziarie cantonali per l'esame dell'esercizio dell'alta vigilanza parlamentare non viola né il divieto dell'arbitrio né la garanzia della via giudiziaria.»
Sentenza AU.2007.1_A del Tribunale penale federale del 18 dicembre 2007
Questa sentenza tratta i diritti di informazione delle commissioni parlamentari nel quadro dell'ispezione delle gestioni. Il Tribunale conferma che le commissioni parlamentari dispongono di ampi diritti di informazione nell'adempimento della loro funzione di vigilanza, diritti che con la Cost. 1999 hanno acquisito rango costituzionale.
«I diritti di informazione delle commissioni parlamentari hanno acquisito rango costituzionale con la Costituzione federale del 18 aprile 1999 e sono stati rafforzati nel senso che in caso di conflitto è l'autorità di controllo e non il controllato a decidere del loro esercizio.»
DTF 137 I 77 del 2 febbraio 2011 (1C_415/2010)
Il Tribunale federale distingue tra controllo astratto delle norme e verifica politica dell'efficacia. Mentre il primo soggiace al sindacato giudiziario, la verifica parlamentare dell'efficacia secondo l'art. 170 Cost. rimane riservata all'ambito politico. Il Tribunale precisa i limiti del controllo giudiziario nelle attività di vigilanza parlamentare.
«La disposizione di legge cantonale soggiace al ricorso contro atti normativi, essendo stata discussa nel procedimento legislativo l'ammissibilità dei presupposti. Si tratta pertanto di una revisione totale, motivo per cui ogni disposizione della nuova legge può essere sottoposta al controllo astratto delle norme.»
Sentenza 2C_280/2020 del Tribunale federale del 15 aprile 2020
Il Tribunale federale conferma che gli atti normativi federali non soggiacciono al controllo astratto delle norme. Questa giurisprudenza è rilevante per l'art. 170 Cost. in quanto evidenzia i limiti del sindacato giudiziario sull'attività di controllo parlamentare. Le verifiche dell'efficacia rientrano di principio nell'ambito del controllo politico e non giudiziario.
«Gli atti normativi federali non soggiacciono al controllo astratto delle norme. Il Tribunale federale può esaminare un'ordinanza del Consiglio federale solo a titolo pregiudiziale nel quadro di un controllo incidentale delle norme per quanto riguarda la sua conformità alla legge e alla Costituzione.»
Dalla prassi delle commissioni parlamentari di ispezione delle gestioni (cfr. diversi rapporti dell'Assemblea federale 1990-2020) risulta che l'art. 170 Cost. è attuato principalmente attraverso le disposizioni organizzative delle commissioni di ispezione delle gestioni e del Controllo parlamentare dell'amministrazione. Il controllo giudiziario si limita agli aspetti procedurali, non alla valutazione materiale dell'efficacia.
La giurisprudenza mostra che l'art. 170 Cost. è concepito come norma programmatica che necessita dell'attuazione parlamentare. Dalla norma non si possono derivare pretese dirette a verifiche dell'efficacia. La funzione di controllo è esercitata da organi parlamentari specializzati (CIG, CPA), la cui attività rimane in larga misura riservata all'ambito politico.
Nota sulla situazione giurisprudenziale: L'art. 170 Cost. presenta una giurisprudenza scarsa, trattandosi di una norma organizzativa che disciplina principalmente il funzionamento interno dell'Assemblea federale. Le decisioni citate riguardano aspetti correlati del controllo e dell'alta vigilanza parlamentari, rilevanti per la comprensione dell'art. 170 Cost.