1Une loi fédérale dont l’entrée en vigueur ne souffre aucun retard peut être déclarée urgente et entrer immédiatement en vigueur par une décision prise à la majorité des membres de chacun des conseils. Sa validité doit être limitée dans le temps.
2Lorsque le référendum est demandé contre une loi fédérale déclarée urgente, cette dernière cesse de produire effet un an après son adoption par l’Assemblée fédérale si elle n’a pas été acceptée par le peuple dans ce délai.
3Lorsqu’une loi fédérale déclarée urgente est dépourvue de base constitutionnelle, elle cesse de produire effet un an après son adoption par l’Assemblée fédérale si elle n’a pas été acceptée dans ce délai par le peuple et les cantons. Sa validité doit être limitée dans le temps.
4Une loi fédérale déclarée urgente qui n’a pas été acceptée en votation ne peut pas être renouvelée.
L'art. 165 Cst. règle l'exception à la procédure législative normale en cas de situation urgente. Lorsqu'une loi fédérale doit entrer en vigueur immédiatement, le Parlement peut la déclarer urgente. De ce fait, le délai d'attente habituel de 100 jours pour un éventuel référendum (votation populaire) ne s'applique pas.
Qui est concerné ? Le Parlement (les deux Chambres doivent donner leur accord), le peuple (perd temporairement son droit de participation) et tous ceux qui sont touchés par la nouvelle loi (elle s'applique immédiatement).
Conditions : La loi doit être vraiment urgente – elle « ne peut souffrir aucun retard ». Les deux Chambres du Parlement doivent approuver à la majorité de tous leurs membres (pas seulement des présents). La loi doit être limitée dans le temps.
Contrôle a posteriori : Le peuple peut malgré tout voter. Pour les lois ordinaires, une votation populaire suffit. Si la loi contrevient à la Constitution, le peuple et les cantons doivent donner leur accord. Si la loi est rejetée, elle cesse de produire ses effets au bout d'un an et ne peut plus être renouvelée.
Exemple pratique : Pendant la pandémie de coronavirus en 2020, le Parlement a adopté des lois urgentes pour les aides économiques et les mesures sanitaires. Celles-ci ont pu déployer leurs effets immédiatement, mais ont été confirmées par la suite par le peuple. Les lois de lutte contre le terrorisme après des crises internationales constituent un autre exemple.
Cette disposition protège la démocratie contre les abus : des mesures vraiment urgentes sont possibles, mais le peuple garde le dernier mot.
N. 1 La révision constitutionnelle de 1999 a conduit à une réorganisation fondamentale du droit d'urgence. Le message relatif à une nouvelle Constitution fédérale du 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1, 406 ss) soulignait la nécessité de formuler plus précisément sur le plan constitutionnel le droit d'urgence qui se fondait auparavant sur l'art. 89bis aCst. Le constituant poursuivait trois objectifs principaux : premièrement le renforcement de la légitimation démocratique par des règles de limitation dans le temps claires, deuxièmement la distinction entre droit d'urgence conforme à la Constitution et droit d'urgence contraire à la Constitution, et troisièmement la prévention d'un usage abusif par l'interdiction de renouveler les projets refusés.
N. 2 Le développement historique du droit d'urgence remonte à l'entre-deux-guerres. C'est notamment pendant la crise économique des années 1930 et durant la Seconde Guerre mondiale que l'on a fait un usage extensif des arrêtés fédéraux urgents. Cette pratique a conduit en 1949 à l'introduction de l'art. 89bis aCst, qui a créé pour la première fois une base constitutionnelle pour le droit d'urgence. La révision totale de 1999 a repris les principes qui avaient fait leurs preuves, mais a précisé considérablement les conditions et les limites.
N. 3 L'art. 165 Cst. est classé dans le 3e titre (« Confédération, cantons et communes »), chapitre 5 (« Assemblée fédérale »), section 3 (« Procédure »). La norme entretient un lien systématique étroit avec → l'art. 164 Cst. (législation), → l'art. 166 Cst. (procédure parlementaire) et → l'art. 141 Cst. (référendum facultatif). Elle constitue une exception à la procédure législative ordinaire et modifie les droits de référendum réguliers.
N. 4 Dans le rapport aux droits populaires, l'art. 165 Cst. représente une restriction qualifiée. Tandis que le référendum facultatif ordinaire selon l'art. 141 Cst. a un effet suspensif, le droit d'urgence permet l'entrée en vigueur immédiate sous réserve d'une votation populaire a posteriori. Cette construction reflète la tension entre légitimation démocratique et capacité d'action de l'État.
N. 5Urgence temporelle (al. 1) : L'élément constitutif central « dont l'entrée en vigueur ne souffre aucun retard » exige une urgence temporelle qualifiée. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 147 I 420 consid. 2.3), la clause d'urgence doit être interprétée de manière restrictive. Il ne suffit pas qu'une réglementation rapide paraisse souhaitable ; il faut plutôt qu'existe une situation dans laquelle l'attente jusqu'à l'expiration du délai référendaire entraînerait des inconvénients considérables pour d'importants intérêts publics.
N. 6Majorité qualifiée (al. 1) : La déclaration d'urgence exige l'approbation de la majorité des membres de chaque conseil, soit au moins 101 voix au Conseil national et 24 voix au Conseil des États. Cette majorité absolue représente un seuil plus élevé que la majorité simple des votants pour les décisions ordinaires et souligne le caractère d'exception du droit d'urgence.
N. 7Limitation dans le temps (al. 1 et 3) : Les lois fédérales urgentes doivent impérativement être limitées dans le temps. La doctrine (Tschannen, Commentaire saint-gallois Cst., art. 165 n. 8) est unanime pour considérer que la limitation dans le temps doit déjà être fixée dans la loi elle-même et ne peut pas être arbitrairement longue. La limitation dans le temps sert à prévenir un contournement permanent de la procédure législative ordinaire.
N. 8Conformité à la Constitution (al. 2 et 3) : L'art. 165 Cst. distingue entre les lois fédérales urgentes conformes à la Constitution (al. 2) et celles sans base constitutionnelle (al. 3). Cette distinction a des conséquences pour la procédure référendaire : les lois conformes à la Constitution ne sont soumises qu'au référendum facultatif (votation populaire), tandis que les lois contraires à la Constitution sont soumises à la votation obligatoire du peuple et des cantons.
N. 9Entrée en vigueur immédiate : L'effet juridique principal de la déclaration d'urgence est la possibilité d'entrée en vigueur immédiate sans respect du délai référendaire de 100 jours selon l'art. 141 al. 1 Cst. La loi déploie immédiatement son plein effet juridique après son adoption et sa publication.
N. 10Contrôle démocratique a posteriori : Pour les lois fédérales urgentes conformes à la Constitution (al. 2), la loi cesse d'être en vigueur si elle n'est pas acceptée par le peuple dans l'année qui suit son adoption par l'Assemblée fédérale. Le délai commence à courir indépendamment du fait qu'un référendum soit lancé ou non. Pour les lois contraires à la Constitution (al. 3), l'approbation du peuple et des cantons est requise.
N. 11Interdiction de renouvellement (al. 4) : Une loi fédérale urgente rejetée en votation populaire ne peut pas être renouvelée. Cette interdiction absolue de renouvellement empêche que l'Assemblée fédérale contourne la volonté populaire par une nouvelle déclaration d'urgence. Selon la doctrine dominante (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentaire saint-gallois Cst., art. 165 n. 15), l'interdiction se rapporte au contenu normatif essentiel, pas à chaque détail.
N. 12Portée de l'urgence : Dans la doctrine, l'interprétation restrictive du terme « ne souffre aucun retard » est controversée. Rhinow/Schefer/Uebersax (Droit constitutionnel suisse, 3e éd. 2016, n. 2687) plaident pour une interprétation très restrictive et exigent une mise en danger immédiate d'objectifs étatiques importants. À l'inverse, Tschannen (Commentaire saint-gallois Cst., art. 165 n. 5) défend une position un peu moins stricte et permet aussi une action préventive en cas de situations de crise prévisibles.
N. 13Urgence contraire à la Constitution : L'admissibilité des lois fédérales urgentes contraires à la Constitution selon l'al. 3 fait l'objet de discussions controversées. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Droit constitutionnel fédéral suisse, 10e éd. 2020, n. 1893) y voient une atteinte problématique à la primauté de la Constitution. Biaggini (Commentaire Cst., 2e éd. 2017, art. 165 n. 6) justifie en revanche la règle comme soupape nécessaire pour des situations de crise extraordinaires, mais souligne la nécessité d'une retenue extrême.
N. 14Justiciabilité : Un autre point de controverse concerne la possibilité de contrôle judiciaire de la déclaration d'urgence. Le Tribunal fédéral a établi dans l'ATF 148 IV 298 consid. 3.2.1 que les actes de l'Assemblée fédérale ne peuvent en principe pas être attaqués (art. 189 al. 4 Cst.). Une partie de la doctrine (Kiener/Kälin/Wyttenbach, Droits fondamentaux, 3e éd. 2018, § 3 n. 78) critique cette jurisprudence comme étant problématique du point de vue de l'État de droit et réclame au moins un contrôle de l'évidence en cas d'abus manifeste.
N. 15 Lors de la préparation d'une législation urgente, un soin particulier s'impose. Le message doit justifier l'urgence de manière substantielle et expliquer pourquoi la procédure ordinaire ne peut pas être attendue. De simples affirmations ou la référence à une pression d'action politique ne suffisent pas. Concrètement, il faut spécifier les inconvénients qui menacent en cas de non-action.
N. 16 La limitation dans le temps doit déjà être prévue dans le projet de loi. Dans la pratique, une limitation à 1-2 ans s'est révélée habituelle. Pour des délais plus longs, il existe le danger que l'urgence soit mise en question. Si la réglementation doit perdurer au-delà de la limitation dans le temps, il faut lancer à temps la procédure législative ordinaire.
N. 17 Pour le traitement parlementaire, une coordination étroite entre les conseils est recommandée, car la majorité qualifiée doit être atteinte dans les deux chambres. L'expérience montre qu'en particulier au Conseil des États, les 24 voix requises ne sont pas toujours assurées pour des projets controversés. Une consultation préalable des chefs de groupe peut éviter les surprises.
ATF 147 I 420 — 11 mars 2021
Interprétation restrictive de la clause d'urgence pour les lois cantonales
La clause d'urgence doit être interprétée restrictivement, car la déclaration d'urgence déroge à la procédure ordinaire et limite les droits de référendum des électeurs.
«La déclaration d'urgence limite les droits de référendum des électeurs ; la clause d'urgence doit être interprétée restrictivement. Cela se justifie par le fait que la déclaration d'urgence déroge à la procédure ordinaire et limite les droits de référendum des électeurs dans le cas d'espèce.»
ATF 148 IV 298 — 11 avril 2022
Constitutionnalité de la loi Al-Qaïda/EI du 12 décembre 2014
La loi Al-Qaïda/EI adoptée par voie d'urgence constitue une loi au sens formel qui satisfait au principe de légalité.
«La loi Al-Qaïda/EI adoptée par voie d'urgence constitue une loi au sens formel qui satisfait au principe de légalité ancré à l'art. 1 CP.»
ATF 147 I 420 — 11 mars 2021
La pandémie de Covid-19 comme motif extraordinaire
La pandémie de Covid-19 justifie la déclaration d'urgence en cas de mise en danger considérable du fonctionnement des institutions étatiques.
«Eu égard à la situation juridique et sanitaire volatile de l'automne 2020, il existait un intérêt considérable à l'entrée en vigueur immédiate de la loi, notamment pour assurer la capacité de décision et de fonctionnement des communes zurichoises ; l'urgence temporelle est donnée.»
Arrêt 1C_529/2022 — 31 octobre 2022
Non-entrée en matière sur un recours de droit de vote contre la clause d'urgence
Les actes de l'Assemblée fédérale ne peuvent en principe pas être attaqués devant le Tribunal fédéral, sauf si la loi le prévoit.
«Selon l'art. 189 al. 4 Cst., les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral, sauf si la loi le prévoit. Cela vaut également pour les recours pour violation des droits politiques.»
ATF 147 I 420 — 11 mars 2021
Transposition des principes au niveau cantonal
Les principes développés pour l'art. 165 Cst. s'appliquent par analogie aux clauses d'urgence cantonales.
«Concernant la clause d'urgence prévue dans la Constitution genevoise, le Tribunal fédéral a retenu qu'elle doit - par analogie avec l'art. 165 Cst. - être interprétée restrictivement.»