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Art. 20 BGFA — Löschung der Disziplinarmassnahmen
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 20 BGFA geht auf den Entwurf des Bundesrats vom 28. April 1999 zurück. Die Botschaft (BBl 1999 6013, 6061) erläutert die Löschungsfristen als Instrument zur Vereinheitlichung der interkantonalen Registerführung: Die registerrechtlichen Vorgaben des BGFA bezwecken «eine blosse Vereinheitlichung zwischen den Kantonen» — so ausdrücklich das Bundesgericht in Rückgriff auf diesen Botschaftspassus (BGE 150 II 308 E. 5.7; BGE 130 II 270 E. 3). Vor Inkrafttreten des BGFA am 1. Juni 2002 oblag die Registerführung ausschliesslich den Kantonen, ohne bundesrechtliche Löschungsfristen. Art. 20 BGFA schuf erstmals einheitliche Mindestfristen für die gesamte Schweiz.
N. 2 Die parlamentarischen Beratungen verliefen nicht ohne Abweichungen vom Bundesratsentwurf. Der Nationalrat beschloss am 1. September 1999 abweichend vom Entwurf; der Ständerat folgte am 20. Dezember 1999. Nach mehrfachen Differenzbereinigungsrunden — Nationalrat (7. März 2000), Ständerat (16. März 2000, Rückweisung an die Kommission; 5. Juni 2000), Nationalrat (14. Juni 2000) — stimmte der Ständerat am 20. Juni 2000 zu. Beide Räte nahmen das Gesetz in der Schlussabstimmung vom 23. Juni 2000 an. Die konkreten Fristen von fünf Jahren (Abs. 1) und zehn Jahren (Abs. 2) wurden im Laufe dieser Beratungen konsolidiert; die Materialien enthalten keine namentlich überlieferten Stellungnahmen einzelner Ratsmitglieder zur Fristenlänge, die eine abweichende Haltung dokumentieren würden.
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 20 BGFA steht im dritten Abschnitt des zweiten Kapitels («Berufsregeln und Aufsicht», Art. 12–20 BGFA) und schliesst diesen Abschnitt ab. Die Norm bildet das registerrechtliche Gegenstück zu Art. 5 Abs. 2 lit. e BGFA, wonach das kantonale Register die nicht gelöschten Disziplinarmassnahmen enthält, und zu Art. 10 Abs. 1 lit. c BGFA, der kantonalen Aufsichtsbehörden Einsicht in das Register gewährt. Art. 20 BGFA definiert damit den Umfang des Registerinhalts, der den Einsichtsberechtigten nach Art. 10 BGFA zugänglich ist. → Art. 5 Abs. 2 lit. e BGFA; ↔ Art. 10 Abs. 1 BGFA.
N. 4 Als Teil des abschliessend geregelten Disziplinarrechts des BGFA (BGE 130 II 270 E. 1.1; BGE 132 II 250 E. 4.3.1) ist Art. 20 BGFA für die Kantone zwingend: Sie können weder kürzere noch längere Löschungsfristen vorsehen. Das BGFA normiert die Disziplinarmassnahmen und ihre registerrechtliche Behandlung erschöpfend, sodass für ergänzendes kantonales Recht kein Raum bleibt (→ Art. 17 BGFA). Dass das kantonale Recht keine weitergehenden Sanktionen — etwa eine Publikation im Amtsblatt — anordnen darf, bestätigt BGE 150 II 308 E. 7.4–7.9 ausdrücklich.
N. 5 Innerhalb des Gesamtsystems ist Art. 20 BGFA die Gegennorm zu Art. 17 BGFA (Disziplinarmassnahmenkatalog) und zu Art. 19 BGFA (Vollzug und Mitteilung des befristeten Berufsausübungsverbots). Die Löschungsfristen flankieren zudem Art. 16 Abs. 2 BGFA, der vorsieht, dass eine ausserkantonale Aufsichtsbehörde der Aufsichtsbehörde des Registerkantons vor Erlass einer Disziplinarmassnahme Gelegenheit zur Stellungnahme einräumt — ein Instrument, das es auch ausserkantonalen Behörden ermöglicht, bereits gelöschte, aber anderweitig bekannte Massnahmen zur Kenntnis zu nehmen (→ BGE 150 II 308 E. 5.9).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 6 Art. 20 Abs. 1 BGFA regelt die Löschung der drei leichteren Disziplinarmassnahmen des Katalogs: Verwarnung (Art. 17 Abs. 1 lit. a BGFA), Verweis (Art. 17 Abs. 1 lit. b BGFA) und Busse (Art. 17 Abs. 1 lit. c BGFA). Die Frist von fünf Jahren beginnt mit der Anordnung der Massnahme zu laufen, d.h. ab dem Zeitpunkt der Rechtskraft der Disziplinarverfügung (Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 738). Die Löschung erfolgt von Amtes wegen; ein Antrag der betroffenen Anwältin oder des betroffenen Anwalts ist nicht erforderlich.
N. 7 Art. 20 Abs. 2 BGFA behandelt das befristete Berufsausübungsverbot (Art. 17 Abs. 1 lit. d BGFA). Die Frist beträgt zehn Jahre und beginnt nicht mit der Anordnung, sondern mit der Aufhebung des Verbots zu laufen. Darunter ist der Zeitpunkt zu verstehen, in dem das Berufsausübungsverbot tatsächlich geendet hat — entweder durch Zeitablauf oder durch behördlichen Entscheid. Für das dauernde Berufsausübungsverbot (Art. 17 Abs. 1 lit. e BGFA) sieht Art. 20 BGFA keine Löschungsfrist vor, weil eine dauernde Massnahme definitionsgemäss nicht endet. Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, N 2138, weisen darauf hin, dass diese Differenzierung nach dem Schweregrad der Massnahme konsequent ist und dem Ziel des Publikumsschutzes dient.
N. 8 Die Norm enthält keine Regelung über die Art und Weise der Löschung (elektronische Löschung, Anonymisierung, physische Vernichtung). Diese Frage bleibt dem kantonalen Recht überlassen, das den organisatorischen Vollzug nach Art. 34 BGFA eigenständig regelt. Ebenso äussert sich Art. 20 BGFA nicht dazu, ob und wie lange Akten zu den gelöschten Massnahmen aufzubewahren sind — was für den Streit über die Verwertbarkeit gelöschter Massnahmen relevant ist (→ N. 12 ff.).
N. 9 Der Registerinhalt nach Ablauf der Löschungsfrist ergibt sich aus dem Umkehrschluss zu Art. 5 Abs. 2 lit. e BGFA: Gelöschte Massnahmen erscheinen im Register nicht mehr. Den nach Art. 10 BGFA einsichtsberechtigten Behörden ist diese Information aus dem Register nicht mehr zugänglich. Das Obergericht Luzern hat daraus geschlossen, dass «bei der Festlegung der Disziplinarmassnahme nur die Disziplinarmassnahmen der letzten fünf Jahre zu berücksichtigen» seien (Entscheid 11 09 73.2 vom 8. Juli 2009, LGVE 2010 I Nr. 34). Das Bundesgericht hat diese kantonale Praxis in BGE 150 II 308 präzisiert (→ N. 12 ff.).
#4. Rechtsfolgen
N. 10 Die Löschung einer Disziplinarmassnahme nach Art. 20 BGFA bewirkt, dass die Massnahme aus dem kantonalen Register verschwindet und damit für die nach Art. 10 BGFA einsichtsberechtigten Stellen nicht mehr einsehbar ist. Sie führt jedoch nach dem geltenden Stand der Rechtsprechung nicht zu einem absoluten Verwertungsverbot im Sinne des früheren Art. 369 Abs. 7 StGB (in der bis 22. Januar 2023 gültigen Fassung). Aufsichtsbehörden können gelöschte Massnahmen, die ihnen aus anderweitigen Akten bekannt sind, in einem späteren Disziplinarverfahren berücksichtigen (BGE 150 II 308 E. 5.10).
N. 11 Die Löschung hat für den betroffenen Anwalt oder die betroffene Anwältin eine rehabilitative Wirkung im Registerrecht: Stellen, die Einsicht in das Register haben, erfahren die gelöschte Massnahme nicht mehr. Nater/Zindel, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2020, Art. 20 N. 4, qualifizieren diese Wirkung als Ausdruck des Rehabilitationsgedankens, der auch im Disziplinarrecht seinen Platz habe, wenngleich er nicht dieselbe Intensität wie im Strafrecht beanspruchen könne. Das Bundesgericht teilt diese Einschätzung grundsätzlich, relativiert sie jedoch für die Sanktionsbemessung (BGE 150 II 308 E. 5.8).
#5. Streitstände
N. 12 Die zentrale dogmatische Streitfrage betrifft die Wirkung der Löschung auf die Sanktionsbemessung in späteren Disziplinarverfahren. Zwei Positionen stehen sich gegenüber:
N. 13 Position 1 (relatives Verwertungsverbot, Literaturauffassung): Brunner/Henn/Kriesi, Anwaltsrecht, 2015, S. 251, vertreten die Auffassung, aus dem Register nicht mehr ersichtliche Massnahmen hätten «unberücksichtigt zu bleiben». Nater/Zindel, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2020, Art. 20 N. 4, betonen den Rehabilitationsgedanken und neigen ebenfalls dazu, der Löschung eine sanktionsbegrenzende Wirkung beizumessen. Das Obergericht Luzern hat in einem frühen Entscheid (Entscheid 11 09 73.2 vom 8. Juli 2009) diese Auffassung vertreten. Zur Stützung wurde auf die Parallele zu aArt. 369 Abs. 7 StGB hingewiesen, der für das Strafregister ein umfassendes Verwertungsverbot enthielt; ein Rechtsanwalt dürfe nach Ablauf der Frist nicht mehr als «vorbelastet» behandelt werden.
N. 14 Position 2 (freie Verwertbarkeit mit zeitlicher Relativierung, bundesgerichtliche Rechtsprechung): Das Bundesgericht hat in BGE 150 II 308 E. 5.5–5.10 seine Rechtsprechungslinie konsolidiert und präzisiert. Frühere Disziplinarmassnahmen — einschliesslich solcher, die im kantonalen Register bereits gelöscht sind — dürfen in die Sanktionsbemessung einbezogen werden. Drei Argumente tragen diesen Schluss:
«Aus der bundesrechtlichen Ordnung des Registerrechts im BGFA lässt sich nicht ableiten, die Aufsichtsbehörden seien verpflichtet, gelöschte Massnahmen zu ignorieren.» (BGE 150 II 308 E. 5.7)
Erstens regelt Art. 10 BGFA nur den Umfang der Registereinsicht, nicht die materielle Verwertbarkeit von Wissen, das den Behörden aus anderen Quellen bekannt ist. Zweitens ist das strafrechtliche Verwertungsverbot nach aArt. 369 Abs. 7 StGB mit dem Inkrafttreten des Strafregistergesetzes (StReG) am 23. Januar 2023 aufgehoben worden, was die gesetzgeberische Wertung widerspiegelt, die Bedeutung des «Rechts auf Vergessen» einzuschränken (BGE 150 II 308 E. 5.6.3). Drittens verfolgen Disziplinarmassnahmen primär den Schutz des Publikums vor problematischen Berufsangehörigen, sodass der Rehabilitationsgedanke im Disziplinarrecht geringeres Gewicht hat als im Strafrecht (BGE 150 II 308 E. 5.8). Entscheidend ist jedoch die Präzisierung: Gelöschte Sanktionen verlieren in der Regel mit zunehmendem zeitlichen Abstand an Bedeutung (BGE 150 II 308 E. 5.10). Aus diesem Grund stösst die Lösung des Bundesgerichts auch auf Zustimmung bei Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 740, der die präventive Funktion der Disziplinarmassnahmen betont.
N. 15 Verhältnis zur kantonalen Praxis: Die kantonalen Gerichte haben unterschiedlich entschieden. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hat in mehreren Entscheiden aus dem Jahr 2015 (VB.2015.00320, VB.2015.00321, VB.2015.00432) eine Änderung der Rechtsprechung vollzogen und Disziplinarverfahren trotz Löschung aus dem Register zugelassen, wenn die Löschung auf Antrag des betroffenen Anwalts erfolgte. Das Verwaltungsgericht St. Gallen hat die Grundsätze von BGE 150 II 308 betreffend die Unzulässigkeit einer Amtsblattspublikation unmittelbar auf einen weiteren Fall angewendet (Entscheid B 2024/2, B 2024/122 vom 15. August 2024). Die Praxis konvergiert damit auf die bundesgerichtliche Linie, die Verwertbarkeit gelöschter Massnahmen zuzulassen, aber ihre Gewichtung mit dem Zeitablauf zu verringern.
N. 16 Abgrenzung dauerndes Berufsausübungsverbot: Während für Verwarnung, Verweis, Busse und befristetes Berufsausübungsverbot klare Löschungsfristen gelten, ist das dauernde Berufsausübungsverbot (Art. 17 Abs. 1 lit. e BGFA) von Art. 20 BGFA nicht erfasst. Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, N 2140, leiten daraus ab, dass das dauernde Berufsausübungsverbot dauerhaft im Register verbleibt und keine Rehabilitationswirkung entfaltet. Diese Auslegung ist mit dem Wortlaut von Art. 5 Abs. 2 lit. e BGFA vereinbar, wonach das Register «nicht gelöschte» Massnahmen enthält — was beim dauernden Verbot alle solchen Massnahmen umfasst.
#6. Praxishinweise
N. 17 Registerführung und Vollzug: Die Kantone sind verpflichtet, die Löschungsfristen des Art. 20 BGFA von Amtes wegen zu überwachen und die Löschung fristgerecht durchzuführen. Der Beginn der Frist nach Abs. 1 (fünf Jahre ab Anordnung) ist beim Datum der Rechtskraft der Disziplinarverfügung anzusetzen, nicht beim Datum des erstinstanzlichen Entscheids. Für das befristete Berufsausübungsverbot nach Abs. 2 beginnt die Zehnjahresfrist mit der tatsächlichen Beendigung des Verbots; die Aufhebung muss nach Art. 19 BGFA den Aufsichtsbehörden sämtlicher Kantone mitgeteilt werden, sodass die Frist kantonsübergreifend einheitlich zu laufen beginnt.
N. 18 Interkantonale Dimension: Im interkantonalen Verhältnis sind Disziplinarmassnahmen nach Art. 16 Abs. 2 BGFA und Art. 18 Abs. 2 BGFA zwischen den Aufsichtsbehörden zu kommunizieren. Gelöschte Massnahmen müssen nicht mehr mitgeteilt werden — sie erscheinen im Register nicht mehr. Eine ausserkantonale Aufsichtsbehörde, die von einer bereits gelöschten Massnahme aus anderweitigen Akten Kenntnis hat, darf diese nach BGE 150 II 308 E. 5.9–5.10 in ihre Beurteilung einbeziehen, ihr aber mit zunehmendem Zeitabstand geringeres Gewicht beimessen.
N. 19 Beweisfragen: Da die Löschung den Registereintrag beseitigt, trägt die Aufsichtsbehörde, die sich auf eine gelöschte Massnahme stützen will, die Beweislast für deren Existenz und Inhalt. Der Nachweis muss aus den behördlichen Akten (z.B. frühere Verfahrensakten) erbracht werden. Eine Aufsichtsbehörde kann sich in der Begründung einer Disziplinarmassnahme nicht allein darauf stützen, dass frühere Massnahmen «bekannt» seien, ohne diese zu belegen.
N. 20 Unzulässige kantonale Ergänzungen: Die Publikation von Disziplinarmassnahmen in kantonalen Amtsblättern ist bundesrechtswidrig, weil das BGFA die Disziplinarmassnahmen abschliessend normiert und eine Publikation als eigenständige repressive Sanktion zu qualifizieren ist (BGE 150 II 308 E. 7.4–7.9). Kantone, die entsprechende Bestimmungen in ihren Einführungsgesetzen oder Anwaltsgesetzen vorsehen (wie der Kanton Zug mit § 23 Abs. 1 lit. d EG BGFA/ZG), müssen diese anpassen. Das Verwaltungsgericht St. Gallen hat diesen Grundsatz in seinem Entscheid vom 15. August 2024 (B 2024/2, B 2024/122) unmittelbar umgesetzt.
Querverweise: → Art. 5 Abs. 2 lit. e BGFA (Registerinhalt); ↔ Art. 10 Abs. 1 BGFA (Registereinsicht); ↔ Art. 17 BGFA (Disziplinarmassnahmenkatalog); → Art. 18 Abs. 2 BGFA (interkantonale Mitteilung); → Art. 19 BGFA (Vollzug Berufsausübungsverbot); → Art. 34 BGFA (kantonales Verfahrensrecht); ↔ Art. 49 Abs. 1 BV (Vorrang Bundesrecht).
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