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Art. 10 BGFA — Einsicht in das Register
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 10 BGFA regelt, wer unter welchen Voraussetzungen Einsicht in das kantonale Anwaltsregister erhält. Die Bestimmung geht auf die Botschaft des Bundesrats vom 28. April 1999 zurück (BBl 1999 6013, S. 6045). Dort hielt der Bundesrat fest, dass die registerrechtlichen Vorgaben des BGFA primär der interkantonalen Vereinheitlichung dienen: Die Kantone führen seit jeher Anwaltsregister, doch deren Inhalt, Öffentlichkeit und Zugänglichkeit waren bis zum Inkrafttreten des BGFA heterogen geregelt. Das BGFA schuf erstmals bundesrechtlich einheitliche Mindeststandards für den Registerinhalt (→ Art. 5 BGFA) und für die Einsichtnahme.
N. 2 Im parlamentarischen Verfahren durchlief Art. 10 mehrere Beratungsrunden: Nationalrat (1. September 1999, abweichend vom Entwurf), Ständerat (20. Dezember 1999, Abweichung), erneute Nationalratsdebatte (7. März 2000), Rückweisung an die Kommission durch den Ständerat (16. März 2000), weitere Differenzbereinigung (Ständerat 5. Juni 2000, Nationalrat 14. Juni 2000), Zustimmung durch den Ständerat (20. Juni 2000) und Annahme in der Schlussabstimmung beider Räte (23. Juni 2000). Das Bundesgericht hat den Zweck der registerrechtlichen Ordnung des BGFA in BGE 150 II 308 E. 5.7 bestätigt: «Die registerrechtlichen Vorgaben des BGFA bezwecken eine blosse Vereinheitlichung zwischen den Kantonen» (mit Verweis auf BBl 1999 6013, 6045 und 6061 sowie BGE 130 II 270 E. 3).
N. 3 Hinsichtlich der Berufsbezeichnung — die in der Botschaft (BBl 1999 6013, S. 6040 f.) ebenfalls erörtert wurde — sieht das geltende BGFA für EU/EFTA-Anwälte Spezialregelungen vor (→ Art. 22, Art. 31 BGFA). Die Botschaft hatte auch erwogen, ob das Führen des Anwaltstitels für nicht registrierte Personen verboten werden sollte; das Bundesgericht hatte einen entsprechenden alten Art. 5 des Genfer Anwaltsgesetzes bereits als unverhältnismässig qualifiziert, weshalb diese Variante verworfen wurde (BBl 1999 6013, S. 6041).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 10 BGFA steht im ersten Kapitel des Gesetzes («Freizügigkeit und Register», Art. 1–11) und bildet zusammen mit Art. 5 BGFA (Registerinhalt), Art. 6 BGFA (Eintragung) und Art. 9 BGFA (Löschung) das Kernstück des bundesrechtlichen Registerrechts. Das Register nach Art. 5 BGFA enthält unter anderem nicht gelöschte Disziplinarmassnahmen (Art. 5 Abs. 2 lit. e BGFA); Art. 10 BGFA bestimmt, wer Zugang zu diesen Informationen erhält.
N. 5 Das Registerrecht des BGFA ist von der Disziplinarordnung (→ Art. 17–20 BGFA) zu unterscheiden, steht aber in enger funktionaler Verbindung mit ihr: Disziplinarmassnahmen werden im Register vermerkt (Art. 5 Abs. 2 lit. e BGFA) und nach Ablauf der Löschungsfristen des Art. 20 BGFA entfernt. Art. 10 Abs. 1 lit. c BGFA gewährt den kantonalen Aufsichtsbehörden Einsicht in das Register «auf Antrag», um im interkantonalen Verhältnis eine angemessene Information über Disziplinarmassnahmen sicherzustellen (BGE 150 II 308 E. 5.7).
N. 6 Art. 10 BGFA steht im verfassungsrechtlichen Spannungsverhältnis zwischen dem öffentlichen Interesse an Transparenz über die berufliche Integrität eingetragener Anwältinnen und Anwälte einerseits und dem grundrechtlich geschützten Datenschutz (→ Art. 13 BV, Schutz der Privatsphäre) andererseits. Das abgestufte Einsichtsrecht — weitgehend für Behörden, eingeschränkt für das Publikum — trägt diesem Spannungsverhältnis Rechnung. In BGE 148 I 226 E. 5.3.4 hat das Bundesgericht Art. 10 BGFA als Referenzmodell für ein verhältnismässig ausgestaltetes Publizitätssystem herangezogen und das differenzierte Einsichtsrecht als verfassungskonform anerkannt.
#3. Norminhalt / Tatbestandsmerkmale
N. 7 Art. 10 BGFA regelt zwei Kategorien von Einsichtsberechtigten:
Abs. 1 (behördliche Einsicht): Einsicht in das gesamte Register erhalten:
- lit. a: Eidgenössische und kantonale Gerichts- und Verwaltungsbehörden, vor denen die Anwältinnen und Anwälte auftreten. Massgeblich ist die forensische Tätigkeit (→ Art. 2 Abs. 1 BGFA); die Einsicht dient diesen Behörden zur Prüfung, ob die aufgetretene Person legitimiert ist, Parteien vor ihnen zu vertreten (→ Art. 4 BGFA).
- lit. b: Gerichts- und Verwaltungsbehörden der EU- und EFTA-Mitgliedstaaten, vor denen im Register eingetragene Anwältinnen und Anwälte auftreten. Diese Bestimmung korrespondiert mit der interstatlichen Freizügigkeit (→ Art. 21 ff. BGFA).
- lit. c: Kantonale Aufsichtsbehörden über die Anwältinnen und Anwälte, auf Antrag. Das Antragserfordernis dient dem interkantonalen Informationsaustausch im Disziplinarwesen; die Aufsichtsbehörde des Handlungskantons kann sich so über frühere Disziplinarmassnahmen aus dem Registerkanton informieren (BGE 150 II 308 E. 5.7).
N. 8 Abs. 2 (Publikumseinsicht): Das Publikum kann auf Anfrage verlangen zu erfahren, ob eine bestimmte Person im Register eingetragen ist und ob ihr ein dauerndes oder befristetes Berufsausübungsverbot auferlegt worden ist. Der Umfang dieser Auskunft ist bewusst begrenzt: Das Publikum erhält lediglich eine binäre Information — Registerstatus ja/nein sowie allfälliges Berufsausübungsverbot —, nicht jedoch den vollständigen Registerinhalt einschliesslich aller Disziplinarmassnahmen (Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, S. 316 f.; Staehelin/Oetiker, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 1 und 3 zu Art. 10 BGFA, zitiert in BGE 148 I 226 E. 5.3.4).
N. 9 Der Begriff «Publikum» ist weit zu verstehen: Er umfasst natürliche und juristische Personen sowie Organisationen, die kein behördliches Einsichtsrecht nach Abs. 1 geltend machen können. Das Publikumseinsichtsrecht ist bedingungslos im Sinne von Abs. 2 — es wird nicht von einem besonderen Interesse abhängig gemacht —, aber inhaltlich strikt auf die genannten Informationen beschränkt. Klientinnen und Klienten, potenzielle Mandantinnen und Mandanten, Versicherungen oder Medien können sich auf Abs. 2 stützen.
N. 10 Die Einsicht nach Abs. 1 lit. c durch kantonale Aufsichtsbehörden erfolgt «auf Antrag». Das Bundesgericht hat in BGE 150 II 308 E. 5.9 im Zusammenhang mit Art. 16 Abs. 2 BGFA klargestellt, dass auswärtige Aufsichtsbehörden auf diesem Weg auch Kenntnis von bereits gelöschten Disziplinarmassnahmen erhalten können, soweit diese den Aufsichtsbehörden aus ihren Akten bekannt sind — denn Art. 10 BGFA regelt die Registereinsicht, nicht die Verwendung von anderweitig erlangten Informationen.
N. 11 Art. 10 BGFA enthält keine explizite Regelung zur Form der Anfrage oder zur Reaktionsfrist der registerführenden Behörde. Die Verfahrensmodalitäten — einschliesslich etwaiger Gebühren — richten sich nach kantonalem Recht (→ Art. 34 Abs. 1 BGFA). Zu beachten ist, dass das Einsichtsrecht nach Abs. 1 lit. a durch die forensische Tätigkeit der eingetragenen Person ausgelöst wird («vor denen die Anwältinnen und Anwälte auftreten»); eine anlasslose Massenanfrage durch eine Behörde ist von der Norm nicht gedeckt.
#4. Rechtsfolgen
N. 12 Die Registereinsicht nach Art. 10 BGFA ist ein rechtliches Instrument zur Sicherung des Publikums vor nicht legitimierten oder disziplinarisch belasteten Personen, die anwaltliche Dienstleistungen anbieten. Aus der Einsicht folgen keine unmittelbaren Rechtsfolgen; sie dient der Information. Mittelbar schützt sie:
- Klientinnen und Klienten: Die Möglichkeit der Publikumsanfrage nach Abs. 2 ermöglicht es, vorab zu prüfen, ob ein Anwalt oder eine Anwältin legitimiert ist und ob ein Berufsverbot besteht. In Urteil 2C_430/2013 E. 4.4 hielt das Bundesgericht fest: «Das Publikum, zu dessen Schutz das Anwaltsregister u.a. dient (Art. 10 Abs. 2 BGFA), kann von einem eingetragenen Anwalt mit Fug erwarten, dass er grundsätzlich in der Lage ist, Klienten vor Gericht zu vertreten (Art. 4 BGFA).»
- Gerichtsbehörden: Die Einsicht nach Abs. 1 lit. a ermöglicht Gerichten, die Vertretungsbefugnis von auftretenden Personen zu prüfen, ohne auf eigene Kenntnis angewiesen zu sein.
- Interkantonale Aufsicht: Die Einsicht nach Abs. 1 lit. c sichert den Informationsfluss zwischen den Aufsichtsbehörden der verschiedenen Kantone; sie ist ein Instrument der interkantonalen Disziplinarkoordination (→ Art. 16 BGFA).
N. 13 Das Publikum erhält nach Abs. 2 keine umfassende Disziplinarhistorie. Insbesondere erfahren Privatpersonen nicht, ob gegen einen Anwalt eine Verwarnung, ein Verweis oder eine Busse ausgesprochen wurde. Nur das dauernde oder befristete Berufsausübungsverbot ist gegenüber dem Publikum offenzulegen. Dies ist eine bewusste Verhältnismässigkeitsabwägung zugunsten des Schutzes persönlicher Daten (→ Art. 13 BV): Geringere Disziplinarmassnahmen sind im Verhältnis zwischen Anwalt und Klientschaft zu bereinigen; erst das Berufsverbot ist von derart schwerwiegender Natur, dass es öffentlich sein muss (BGE 148 I 226 E. 5.3.4).
N. 14 Eine Verletzung der Pflicht zur ordnungsgemässen Registerführung durch den Kanton kann zu einem Haftungsanspruch nach kantonalem Staatshaftungsrecht führen. Die bundesrechtliche Norm Art. 10 BGFA begründet indessen keinen direkten Anspruch auf Schadenersatz gegen Private.
#5. Streitstände
N. 15 Verwertbarkeit gelöschter Disziplinarmassnahmen: Die bedeutendste Streitfrage im Zusammenhang mit Art. 10 BGFA betrifft die Frage, ob im Anwaltsregister gelöschte Disziplinarmassnahmen (nach Ablauf der Fristen des Art. 20 BGFA) bei der Bemessung neuer Sanktionen berücksichtigt werden dürfen. Brunner/Henn/Kriesi (Anwaltsrecht, 2015, S. 251) vertreten die Auffassung, aus dem Register nicht mehr ersichtliche Massnahmen hätten bei neuen Disziplinarverfahren unberücksichtigt zu bleiben. Das Bundesgericht hat diese Ansicht in BGE 150 II 308 E. 5.5 und 5.10 explizit verworfen und festgehalten, dass die registerrechtliche Ordnung des Art. 10 BGFA «lediglich die Einsicht in die Register» regelt, nicht aber ein Verwertungsverbot für ausserhalb des Registers bekannte frühere Sachverhalte normiert.
N. 16 Das Bundesgericht begründet seine Position in BGE 150 II 308 E. 5.7–5.10 teleologisch: Disziplinarmassnahmen dienen primär dem Schutz des Publikums (BGE 150 II 308 E. 7.6); dieser Schutzzweck erfordert, dass die Aufsichtsbehörden das berufliche Vorleben der betroffenen Person vollständig beurteilen können. Gelöschte Sanktionen verlieren mit zunehmendem zeitlichem Abstand an Bedeutung, sind aber nicht schlechthin irrelevant. Damit weicht das Bundesgericht vom strafrechtlichen Verwertungsverbot für gelöschte Vorstrafen (ehemals aArt. 369 Abs. 7 StGB, aufgehoben per 23. Januar 2023) ab und schafft ein bereichsspezifisches disziplinarrechtliches Regime.
N. 17 Reichweite der Publikumseinsicht: Bohnet/Martenet (Droit de la profession d'avocat, 2009, S. 316 f.) betonen, dass das Publikumseinsichtsrecht nach Art. 10 Abs. 2 BGFA bedingungslos gewährt wird, also nicht von einem nachgewiesenen Interesse abhängt. Staehelin/Oetiker (Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 1 und 3 zu Art. 10 BGFA) schränken jedoch ein, dass die kantonalen Behörden dem Publikum nach Abs. 2 nur die ausdrücklich genannten Informationen (Registerstatus und allfälliges Berufsverbot) mitteilen dürfen. Ein weitergehender Anspruch — etwa auf Auskunft über konkrete Bussenhöhe oder über die Art der begangenen Berufspflichtverletzung — ist nach herrschender Lehre und Rechtsprechung abzulehnen.
N. 18 Publikation von Disziplinarmassnahmen im kantonalen Amtsblatt: Eine wichtige, durch BGE 150 II 308 E. 7.3–7.9 geklärte Streitfrage ist, ob Kantone zusätzlich zu Art. 10 BGFA eine amtliche Publikation von Disziplinarmassnahmen im kantonalen Amtsblatt anordnen dürfen. Das Bundesgericht hat dies verneint: Das BGFA regelt die Disziplinarmassnahmen abschliessend (BGE 132 II 250 E. 4.3.1; BGE 130 II 270 E. 1.1); die Publikation im Amtsblatt stellt eine eigenständige repressive Sanktion dar, die im Katalog des Art. 17 BGFA nicht vorgesehen ist und daher mit dem Vorrang des Bundesrechts (Art. 49 Abs. 1 BV) unvereinbar ist. Soweit Art. 10 BGFA mit der Veröffentlichung der Registereintragung (→ Art. 6 Abs. 3 BGFA) eine gezielte Publizität vorsieht, ist diese bundesrechtlich geregelt und taxativ.
#6. Praxishinweise
N. 19 Für Gerichte und Behörden (Abs. 1 lit. a–b): Vor Eintritt in eine Verhandlung oder Instruktion haben Gerichte die Legitimation der aufgetretenen Anwältin oder des aufgetretenen Anwalts zu prüfen, sofern Zweifel bestehen. Das Einsichtsrecht nach Abs. 1 lit. a besteht nur in Bezug auf Anwältinnen und Anwälte, die vor der jeweiligen Behörde auftreten. Eine vorsorgliche Registerabfrage zu beliebigen Personen ist von der Norm nicht gedeckt.
N. 20 Für kantonale Aufsichtsbehörden (Abs. 1 lit. c): Bei Einleitung eines Disziplinarverfahrens gegen eine Person, die nicht im Register des Verfahrenskantons eingetragen ist (→ Art. 16 Abs. 1 BGFA), sollte die Aufsichtsbehörde des Verfahrenskantons beim Registerkanton auf Antrag Einsicht nehmen, um allfällige frühere Disziplinarmassnahmen zu eruieren. Nach BGE 150 II 308 E. 5.9 kann die Aufsichtsbehörde im Rahmen von Art. 16 Abs. 2 BGFA auch ausserkantonale Behörden über frühere Verfehlungen in Kenntnis setzen, selbst wenn diese Sanktionen im Register bereits gelöscht sind.
N. 21 Für das Publikum (Abs. 2): Das Anfragerecht ist formlos. Es genügt eine schriftliche oder mündliche Anfrage an die registerführende kantonale Behörde mit Angabe des Namens der gesuchten Person. Die Auskunft beschränkt sich auf den Registerstatus und ein allfälliges Berufsausübungsverbot. Auf weitergehende Informationen (Bussenhöhen, Art der Verletzung) besteht kein Anspruch. Die Anfrage kann auch interkantonale Dimension haben, wenn unklar ist, in welchem Kantonsregister die Anwältin oder der Anwalt eingetragen ist; in diesem Fall sind mehrere Anfragen bei verschiedenen kantonalen Behörden erforderlich, da das BGFA kein zentrales nationales Register vorsieht (→ Art. 5 Abs. 1 BGFA: jeder Kanton führt sein eigenes Register).
N. 22 Verhältnis zur Publikation nach Art. 6 Abs. 3 BGFA: Die Eintragung im kantonalen Anwaltsregister wird nach Art. 6 Abs. 3 BGFA öffentlich bekanntgemacht; dies ist von der Einsicht nach Art. 10 BGFA zu unterscheiden. Die Bekanntmachung ist ein einmaliger Akt bei der Eintragung, während Art. 10 BGFA ein dauerndes Einsichts- und Auskunftsrecht normiert. Eine darüber hinausgehende periodische Publikation des Registerinhalts — insbesondere der Disziplinarmassnahmen — ist bundesrechtlich nicht vorgesehen und kantonalrechtlich unzulässig (BGE 150 II 308 E. 7.5 und 7.9).
N. 23 Datenschutzrechtliche Schranken: Die kantonalen Behörden haben bei der Auskunftserteilung nach Abs. 2 die datenschutzrechtlichen Grundsätze zu beachten. Die Auskunft ist auf das bundesrechtlich zwingend Vorgesehene zu beschränken. Allfällige weitergehende kantonale Datenschutzgesetze können strengere Anforderungen an die Dokumentation und Protokollierung von Anfragen stellen. Das in BGE 148 I 226 E. 5.3.4 anerkannte Verhältnismässigkeitsprinzip bei der Weitergabe von Daten über Disziplinarmassnahmen gilt auch für das Einsichtsregime des Art. 10 BGFA.
#Querverweise
- ↔ Art. 5 BGFA (Registerinhalt als Gegenstand der Einsicht)
- → Art. 6 BGFA (Eintragung und Bekanntmachung)
- → Art. 9 BGFA (Löschung als Spiegelbild der Eintragung)
- → Art. 16 BGFA (interkantonale Disziplinarkoordination, die auf Art. 10 Abs. 1 lit. c aufbaut)
- ↔ Art. 17–20 BGFA (Disziplinarmassnahmen: Inhalt des Registers und Löschungsfristen)
- → Art. 34 Abs. 1 BGFA (kantonales Verfahrensrecht für Registeranfragen)
- → Art. 13 BV (Schutz der Privatsphäre und Datenschutz als Schranke)
- → Art. 49 Abs. 1 BV (Vorrang des Bundesrechts: Verbot weitergehender kantonaler Sanktionspublizität)
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