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Art. 10 LLCA — Consultation du registre
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 L'art. 10 LLCA règle qui peut consulter le registre cantonal des avocats et à quelles conditions. La disposition remonte au message du Conseil fédéral du 28 avril 1999 (FF 1999 5331, p. 5364). Le Conseil fédéral y a indiqué que les exigences du droit des registres de la LLCA visent en premier lieu à unifier le droit entre les cantons : les cantons ont de tout temps tenu des registres des avocats, mais leur contenu, leur caractère public et leur accessibilité étaient réglés de manière hétérogène avant l'entrée en vigueur de la LLCA. Celle-ci a créé pour la première fois des normes minimales uniformes en droit fédéral concernant le contenu du registre (→ art. 5 LLCA) et la consultation.
N. 2 Dans la procédure parlementaire, l'art. 10 a fait l'objet de plusieurs délibérations : Conseil national (1er septembre 1999, divergence par rapport au projet), Conseil des États (20 décembre 1999, divergence), nouveau débat au Conseil national (7 mars 2000), renvoi en commission par le Conseil des États (16 mars 2000), nouvelle élimination des divergences (Conseil des États le 5 juin 2000, Conseil national le 14 juin 2000), approbation par le Conseil des États (20 juin 2000) et adoption en vote final par les deux Chambres (23 juin 2000). Le Tribunal fédéral a confirmé la finalité du régime du droit des registres de la LLCA dans ATF 150 II 308 consid. 5.7 : « Les exigences du droit des registres de la LLCA visent une simple unification entre les cantons » (avec renvoi à FF 1999 5331, 5364 et 5381 ainsi qu'à ATF 130 II 270 consid. 3).
N. 3 S'agissant du titre professionnel — également examiné dans le message (FF 1999 5331, p. 5358 s.) —, la LLCA en vigueur prévoit des règles particulières pour les avocats UE/AELE (→ art. 22, art. 31 LLCA). Le message avait également envisagé d'interdire l'usage du titre d'avocat aux personnes non inscrites au registre ; le Tribunal fédéral avait déjà qualifié d'disproportionné un ancien art. 5 de la loi genevoise sur la profession d'avocat allant dans ce sens, de sorte que cette variante a été abandonnée (FF 1999 5331, p. 5359).
#2. Systématique
N. 4 L'art. 10 LLCA se trouve dans le premier chapitre de la loi (« Libre circulation et registre », art. 1–11) et forme, avec l'art. 5 LLCA (contenu du registre), l'art. 6 LLCA (inscription) et l'art. 9 LLCA (radiation), le noyau du droit fédéral des registres. Le registre au sens de l'art. 5 LLCA contient notamment les sanctions disciplinaires non radiées (art. 5 al. 2 let. e LLCA) ; l'art. 10 LLCA détermine qui a accès à ces informations.
N. 5 Le droit des registres de la LLCA doit être distingué du régime disciplinaire (→ art. 17–20 LLCA), mais entretient avec lui un lien fonctionnel étroit : les sanctions disciplinaires sont inscrites au registre (art. 5 al. 2 let. e LLCA) et supprimées à l'échéance des délais de radiation prévus par l'art. 20 LLCA. L'art. 10 al. 1 let. c LLCA accorde aux autorités de surveillance cantonales la consultation du registre « sur demande », afin d'assurer dans les relations intercantonales une information adéquate sur les sanctions disciplinaires (ATF 150 II 308 consid. 5.7).
N. 6 L'art. 10 LLCA se situe dans un rapport de tension constitutionnel entre l'intérêt public à la transparence sur l'intégrité professionnelle des avocates et avocats inscrits, d'une part, et la protection des données garantie par les droits fondamentaux (→ art. 13 Cst., protection de la sphère privée), d'autre part. Le droit de consultation gradué — étendu pour les autorités, restreint pour le public — tient compte de cette tension. Dans ATF 148 I 226 consid. 5.3.4, le Tribunal fédéral a utilisé l'art. 10 LLCA comme modèle de référence pour un système de publicité aménagé de manière proportionnée et a reconnu la conformité constitutionnelle du droit de consultation différencié.
#3. Contenu normatif / éléments constitutifs
N. 7 L'art. 10 LLCA règle deux catégories d'ayants droit à la consultation :
Al. 1 (consultation par les autorités) : Ont le droit de consulter l'intégralité du registre :
- let. a : Les autorités judiciaires et administratives fédérales et cantonales devant lesquelles les avocates et avocats exercent leur activité. L'activité de représentation en justice est déterminante (→ art. 2 al. 1 LLCA) ; la consultation permet à ces autorités de vérifier si la personne comparante est habilitée à représenter des parties devant elles (→ art. 4 LLCA).
- let. b : Les autorités judiciaires et administratives des États membres de l'UE et de l'AELE devant lesquelles exercent des avocates et avocats inscrits au registre. Cette disposition correspond à la libre circulation interétatique (→ art. 21 ss LLCA).
- let. c : Les autorités cantonales de surveillance des avocates et avocats, sur demande. L'exigence d'une demande formelle sert à l'échange d'informations intercantonales en matière disciplinaire ; l'autorité de surveillance du canton d'exercice peut ainsi se renseigner sur des sanctions disciplinaires antérieures prononcées dans le canton d'inscription (ATF 150 II 308 consid. 5.7).
N. 8 Al. 2 (consultation par le public) : Le public peut sur demande obtenir l'information indiquant si une personne déterminée est inscrite au registre et si un retrait définitif ou temporaire du droit de pratiquer lui a été infligé. La portée de cette information est délibérément limitée : le public ne reçoit qu'une information binaire — statut au registre oui/non ainsi qu'une éventuelle interdiction d'exercer — et non l'intégralité du contenu du registre incluant toutes les sanctions disciplinaires (Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, p. 316 s. ; Staehelin/Oetiker, in : Commentaire de la loi sur les avocats, 2e éd. 2011, n° 1 et 3 ad art. 10 LLCA, cités dans ATF 148 I 226 consid. 5.3.4).
N. 9 La notion de « public » doit être comprise largement : elle englobe les personnes physiques et morales ainsi que les organisations qui ne peuvent pas faire valoir un droit de consultation fondé sur l'al. 1. Le droit de consultation du public est inconditionnel au sens de l'al. 2 — il n'est pas subordonné à la démonstration d'un intérêt particulier —, mais est strictement limité quant à son contenu aux informations mentionnées. Les clientes et clients, les mandants potentiels, les assurances ou les médias peuvent se fonder sur l'al. 2.
N. 10 La consultation prévue à l'al. 1 let. c par les autorités de surveillance cantonales intervient « sur demande ». Le Tribunal fédéral a précisé dans ATF 150 II 308 consid. 5.9, en lien avec l'art. 16 al. 2 LLCA, que les autorités de surveillance d'autres cantons peuvent, par ce biais, également prendre connaissance de sanctions disciplinaires déjà radiées, dans la mesure où celles-ci leur sont connues par leurs propres dossiers — car l'art. 10 LLCA régit la consultation du registre, non l'utilisation d'informations obtenues par d'autres voies.
N. 11 L'art. 10 LLCA ne contient pas de règle explicite sur la forme de la demande ni sur le délai de réponse de l'autorité chargée de la tenue du registre. Les modalités de procédure — y compris les éventuels émoluments — sont régies par le droit cantonal (→ art. 34 al. 1 LLCA). Il convient de relever que le droit de consultation prévu à l'al. 1 let. a est déclenché par l'activité de représentation en justice de la personne inscrite (« devant lesquelles les avocates et avocats exercent leur activité ») ; une demande en masse sans lien avec une cause déterminée n'est pas couverte par la norme.
#4. Effets juridiques
N. 12 La consultation du registre selon l'art. 10 LLCA est un instrument juridique destiné à protéger le public contre des personnes non habilitées ou frappées de sanctions disciplinaires qui offrent des services d'avocat. La consultation n'entraîne pas en elle-même d'effets juridiques directs ; elle est destinée à l'information. Elle protège indirectement :
- Les clientes et clients : La possibilité de consulter le registre selon l'al. 2 permet de vérifier au préalable si un avocat ou une avocate est habilité(e) et si une interdiction d'exercer est en vigueur. Dans l'arrêt 2C_430/2013 consid. 4.4, le Tribunal fédéral a retenu : « Le public, dont le registre des avocats vise notamment à assurer la protection (art. 10 al. 2 LLCA), peut légitimement attendre d'un avocat inscrit qu'il soit en mesure, en principe, de représenter des clients devant les tribunaux (art. 4 LLCA). »
- Les autorités judiciaires : La consultation selon l'al. 1 let. a permet aux tribunaux de vérifier le droit de représentation des personnes qui comparaissent devant eux, sans dépendre de leur propre connaissance de la situation.
- La surveillance intercantonale : La consultation selon l'al. 1 let. c assure la circulation d'informations entre les autorités de surveillance des différents cantons ; elle est un instrument de coordination disciplinaire intercantonale (→ art. 16 LLCA).
N. 13 Le public ne reçoit pas, en vertu de l'al. 2, un historique disciplinaire complet. En particulier, les particuliers ne sont pas informés de l'éventuel prononcé d'un avertissement, d'un blâme ou d'une amende à l'encontre d'un avocat. Seul le retrait définitif ou temporaire du droit de pratiquer doit être divulgué au public. Il s'agit là d'une mise en balance délibérée de la proportionnalité en faveur de la protection des données personnelles (→ art. 13 Cst.) : les sanctions disciplinaires mineures doivent être réglées dans la relation entre l'avocat et sa clientèle ; seule l'interdiction d'exercer est d'une gravité telle qu'elle doit être rendue publique (ATF 148 I 226 consid. 5.3.4).
N. 14 Une violation par le canton de l'obligation de tenir correctement le registre peut donner lieu à une prétention en responsabilité fondée sur le droit cantonal de la responsabilité de l'État. En revanche, la norme fédérale qu'est l'art. 10 LLCA ne fonde aucune prétention directe en dommages-intérêts contre des particuliers.
#5. Questions controversées
N. 15 Utilisabilité des sanctions disciplinaires radiées : La question la plus importante en lien avec l'art. 10 LLCA concerne la possibilité de tenir compte, lors de la fixation de nouvelles sanctions, de mesures disciplinaires radiées du registre des avocats (après expiration des délais prévus par l'art. 20 LLCA). Brunner/Henn/Kriesi (Droit des avocats, 2015, p. 251) défendent la thèse selon laquelle les mesures qui n'apparaissent plus au registre devraient être ignorées lors de nouvelles procédures disciplinaires. Le Tribunal fédéral a explicitement rejeté cette position dans ATF 150 II 308 consid. 5.5 et 5.10 et a retenu que le régime du droit des registres prévu à l'art. 10 LLCA « régit uniquement la consultation des registres » et n'institue pas une interdiction d'utilisation des faits antérieurs connus en dehors du registre.
N. 16 Le Tribunal fédéral fonde sa position dans ATF 150 II 308 consid. 5.7–5.10 sur une interprétation téléologique : les sanctions disciplinaires visent en premier lieu à protéger le public (ATF 150 II 308 consid. 7.6) ; cette finalité protectrice exige que les autorités de surveillance puissent apprécier intégralement le passé professionnel de la personne concernée. Les sanctions radiées perdent en importance avec l'écoulement du temps, mais ne sont pas pour autant totalement dénuées de pertinence. Le Tribunal fédéral s'écarte ainsi de l'interdiction pénale d'utiliser les condamnations radiées du casier judiciaire (ancien art. 369 al. 7 CP, abrogé le 23 janvier 2023) et crée un régime disciplinaire spécifique au domaine.
N. 17 Portée de la consultation par le public : Bohnet/Martenet (Droit de la profession d'avocat, 2009, p. 316 s.) soulignent que le droit de consultation du public prévu à l'art. 10 al. 2 LLCA est accordé de manière inconditionnelle, c'est-à-dire sans qu'un intérêt établi soit requis. Staehelin/Oetiker (Commentaire de la loi sur les avocats, 2e éd. 2011, n° 1 et 3 ad art. 10 LLCA) précisent toutefois que les autorités cantonales ne peuvent communiquer au public, en vertu de l'al. 2, que les informations expressément mentionnées (statut au registre et éventuelle interdiction d'exercer). Selon la doctrine dominante et la jurisprudence, toute prétention allant au-delà — comme obtenir le montant précis d'une amende ou la nature de la violation des règles professionnelles commise — doit être rejetée.
N. 18 Publication des sanctions disciplinaires dans la feuille officielle cantonale : Une question importante, tranchée par ATF 150 II 308 consid. 7.3–7.9, est de savoir si les cantons peuvent ordonner, en sus de l'art. 10 LLCA, une publication officielle des sanctions disciplinaires dans la feuille officielle cantonale. Le Tribunal fédéral a répondu par la négative : la LLCA règle les sanctions disciplinaires de manière exhaustive (ATF 132 II 250 consid. 4.3.1 ; ATF 130 II 270 consid. 1.1) ; la publication dans la feuille officielle constitue une sanction répressive autonome, non prévue par le catalogue de l'art. 17 LLCA et donc incompatible avec la primauté du droit fédéral (art. 49 al. 1 Cst.). Dans la mesure où l'art. 10 LLCA prévoit, avec la publication de l'inscription au registre (→ art. 6 al. 3 LLCA), une publicité ciblée, celle-ci est réglée par le droit fédéral de manière exhaustive.
#6. Indications pratiques
N. 19 Pour les tribunaux et les autorités (al. 1 let. a–b) : Avant d'entrer dans le vif d'une audience ou d'une instruction, les tribunaux doivent vérifier la légitimation de l'avocate ou de l'avocat comparant, si des doutes existent. Le droit de consultation selon l'al. 1 let. a n'existe qu'à l'égard des avocates et avocats qui exercent devant l'autorité concernée. Une consultation préventive du registre portant sur des personnes quelconques n'est pas couverte par la norme.
N. 20 Pour les autorités de surveillance cantonales (al. 1 let. c) : Lors de l'ouverture d'une procédure disciplinaire contre une personne qui n'est pas inscrite dans le registre du canton dans lequel la procédure est conduite (→ art. 16 al. 1 LLCA), l'autorité de surveillance dudit canton devrait demander la consultation du registre auprès du canton d'inscription, afin d'établir l'existence d'éventuelles sanctions disciplinaires antérieures. Selon ATF 150 II 308 consid. 5.9, l'autorité de surveillance peut, dans le cadre de l'art. 16 al. 2 LLCA, informer les autorités d'autres cantons d'infractions antérieures, même si ces sanctions ont déjà été radiées du registre.
N. 21 Pour le public (al. 2) : Le droit de demande est exempt de toute formalité. Une demande écrite ou orale adressée à l'autorité cantonale chargée de la tenue du registre, indiquant le nom de la personne recherchée, suffit. La réponse se limite au statut au registre et à une éventuelle interdiction d'exercer. Il n'existe pas de droit à des informations supplémentaires (montants d'amendes, nature de la violation). La demande peut avoir une dimension intercantonale lorsqu'il n'est pas clair dans quel registre cantonal l'avocate ou l'avocat est inscrit(e) ; dans ce cas, des demandes auprès de plusieurs autorités cantonales sont nécessaires, étant donné que la LLCA ne prévoit pas de registre national central (→ art. 5 al. 1 LLCA : chaque canton tient son propre registre).
N. 22 Rapport avec la publication selon l'art. 6 al. 3 LLCA : L'inscription au registre cantonal des avocats est portée à la connaissance du public conformément à l'art. 6 al. 3 LLCA ; cela doit être distingué de la consultation au sens de l'art. 10 LLCA. La publication est un acte unique lors de l'inscription, tandis que l'art. 10 LLCA institue un droit permanent de consultation et d'information. Une publication périodique supplémentaire du contenu du registre — en particulier des sanctions disciplinaires — n'est pas prévue par le droit fédéral et est inadmissible en vertu du droit cantonal (ATF 150 II 308 consid. 7.5 et 7.9).
N. 23 Limites imposées par le droit de la protection des données : Les autorités cantonales doivent respecter les principes du droit de la protection des données lors de la communication d'informations en vertu de l'al. 2. La réponse doit se limiter à ce qui est impérativement prévu par le droit fédéral. Les éventuelles lois cantonales sur la protection des données peuvent prévoir des exigences plus strictes en matière de documentation et de consignation des demandes. Le principe de proportionnalité reconnu dans ATF 148 I 226 consid. 5.3.4 lors de la transmission de données relatives aux sanctions disciplinaires s'applique également au régime de consultation de l'art. 10 LLCA.
#Renvois
- ↔ Art. 5 LLCA (contenu du registre, objet de la consultation)
- → Art. 6 LLCA (inscription et publication)
- → Art. 9 LLCA (radiation, pendant de l'inscription)
- → Art. 16 LLCA (coordination disciplinaire intercantonale, fondée sur l'art. 10 al. 1 let. c)
- ↔ Art. 17–20 LLCA (sanctions disciplinaires : contenu du registre et délais de radiation)
- → Art. 34 al. 1 LLCA (droit de procédure cantonal applicable aux demandes de consultation)
- → Art. 13 Cst. (protection de la sphère privée et droit de la protection des données comme limite)
- → Art. 49 al. 1 Cst. (primauté du droit fédéral : interdiction d'une publicité cantonale étendue des sanctions)
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