1Il settore monetario compete alla Confederazione; essa soltanto ha il diritto di battere moneta e di emettere banconote.
2La Banca nazionale svizzera, in quanto banca centrale indipendente, conduce una politica monetaria nell’interesse generale del Paese; è amministrata con la collaborazione e sotto la vigilanza della Confederazione.
3La Banca nazionale costituisce sufficienti riserve monetarie attingendo ai suoi proventi; parte di tali riserve è costituita in oro.
4L’utile netto della Banca nazionale spetta per almeno due terzi ai Cantoni.
L'articolo 99 disciplina l'ordinamento monetario e valutario della Svizzera. Solo la Confederazione può emettere monete e banconote (monopolio monetario). La Banca nazionale svizzera (BNS) conduce la politica monetaria in quanto banca centrale indipendente. Deve servire l'interesse generale del Paese.
La BNS è indipendente, ma sottostà alla vigilanza della Confederazione. Il Consiglio federale nomina la direzione della banca. La BNS deve detenere riserve valutarie sufficienti, parzialmente in oro. L'utile della BNS va per almeno due terzi ai Cantoni.
Il monopolio monetario significa: le valute private o cantonali non sono ammesse. Lo Stato deve accettare le tasse in franchi svizzeri. L'indipendenza della BNS consente una politica monetaria senza ingerenze politiche dirette. Ciò è importante per la stabilità dei prezzi.
La BNS può determinare autonomamente la sua politica monetaria. Deve però considerare la situazione economica. In caso di grandi crisi valutarie collabora con altre autorità. La riserva aurea deve creare fiducia.
Un esempio dell'indipendenza della BNS: se l'inflazione aumenta, la BNS può aumentare i tassi d'interesse, anche se il governo non lo vuole. In questo modo protegge il valore del franco svizzero.
I Cantoni ricevono ogni anno la loro quota dell'utile della BNS. Questa varia a seconda del successo della BNS. Con buoni rendimenti delle riserve valutarie i Cantoni ricevono più denaro.
La Costituzione vieta le valute private. Anche i mezzi di pagamento regionali sono ammessi solo come buoni, non come denaro vero. Ciò protegge la stabilità del franco svizzero.
Art. 99 Cost.
#Dottrina
#1. Storia dell'elaborazione
N. 1 L'ordinamento monetario e valutario della Confederazione ha le sue radici nella Costituzione federale del 1874, che trasferì alla Confederazione la sovranità monetaria (art. 38 vCost.) e il diritto di emissione di banconote (art. 39 vCost.) (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 1–3). La Banca nazionale svizzera fu fondata nel 1907 come banca centrale indipendente sul modello della Reichsbank tedesca, dopo che precedenti tentativi di una banca di Stato erano falliti per la resistenza popolare (Baltensperger, Der Schweizer Franken, S. 128–152).
N. 2 La revisione totale della Costituzione federale del 1999 riunì le varie disposizioni di diritto valutario nell'art. 99 Cost. (FF 1997 I 342). Il messaggio sottolinea l'ancoraggio costituzionale dell'indipendenza della BNS come «conditio sine qua non per una politica monetaria credibile e di successo» (FF 1997 I 343). Il costituente voleva continuare il sistema collaudato della banca centrale indipendente e contemporaneamente assicurare l'integrazione democratica attraverso la partecipazione e la vigilanza della Confederazione (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 4–6).
#2. Classificazione sistematica
N. 3 L'art. 99 Cost. si trova nella 7a sezione «Ordinamento finanziario ed economico» e costituisce insieme all'art. 100 Cost. (politica congiunturale) la base costituzionale dell'ordinamento monetario svizzero. La disposizione presenta riferimenti sistematici all'art. 94 Cost. (principi dell'ordinamento economico) e all'art. 98 Cost. (banche e assicurazioni) (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 7–8).
N. 4 La sovranità valutaria è parte della sovranità statale ed è strettamente collegata alla politica economica e di politica estera. L'art. 99 Cost. concretizza la competenza generale della Confederazione nel settore degli affari esteri (art. 54 Cost.) per l'ambito valutario e completa la competenza finanziaria della Confederazione (art. 126–135 Cost.) con la dimensione di politica monetaria.
#3. Elementi di fattispecie / Contenuto normativo
a) Sovranità valutaria della Confederazione (cpv. 1)
N. 5 La competenza globale della Confederazione per le «questioni monetarie e valutarie» include secondo la dottrina dominante la regolamentazione di tutti gli aspetti dell'ordinamento monetario: unità valutaria, mezzi di pagamento, stabilità del valore della moneta e relazioni valutarie internazionali (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 9–10; Ehrenzeller/Nobs/Vallender, St. Galler Kommentar BV, Art. 99 N. 5–7).
N. 6 Il monopolio del denaro contante («a essa sola») è assoluto ed esclude categoricamente valute cantonali o private. Kaufmann/Utz (BSK BV, Art. 99 N. 11–15) sottolineano che questo monopolio comprende anche valute regionali e mezzi di pagamento privati, nella misura in cui svolgano funzioni monetarie. La delimitazione rispetto a semplici unità di calcolo o sistemi di buoni avviene secondo criteri funzionali (accettazione generale, funzione di conservazione del valore, funzione di mezzo di scambio).
b) Indipendenza della Banca nazionale (cpv. 2)
N. 7 L'indipendenza della BNS garantita costituzionalmente comprende secondo la dottrina di Cukierman/Webb/Neyapti (BSK BV, Art. 99 N. 22) quattro dimensioni: indipendenza del personale, funzionale, istituzionale e finanziaria. Questa indipendenza è secondo studi empirici un presupposto essenziale per l'adempimento con successo del mandato di stabilità dei prezzi.
N. 8 Il vincolo all'«interesse generale del Paese» si concretizza primariamente nell'incarico legale di stabilità dei prezzi (art. 5 cpv. 1 LBN), ma non esclude secondo Kaufmann/Utz (BSK BV, Art. 99 N. 31–41) la considerazione dell'evoluzione congiunturale. La BNS deve orientare la sua politica all'economia generale e non può perseguire unilateralmente interessi particolari.
N. 9 La «partecipazione e la vigilanza della Confederazione» si manifesta nella nomina della direzione della banca da parte del Consiglio federale (art. 42 LBN), nell'approvazione del regolamento di gestione e nell'obbligo di rendere conto al Consiglio federale e al Parlamento (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 22–30). Questa integrazione preserva la legittimazione democratica mantenendo contemporaneamente l'indipendenza operativa.
c) Riserve valutarie (cpv. 3)
N. 10 L'obbligo di costituire «riserve valutarie sufficienti» è una prescrizione costituzionale senza quantificazione precisa. Secondo Kaufmann/Utz (BSK BV, Art. 99 N. 42–82) l'adeguatezza comprende sia l'ammontare sia la composizione delle riserve. La BNS dispone di un considerevole margine di apprezzamento nella determinazione del livello di riserve necessario.
N. 11 La riserva aurea («una parte di tali riserve è detenuta in oro») è costituzionalmente vincolante, senza che sia fissata una quota minima. L'importanza storica dell'oro come ancora valutaria si riflette in questa prescrizione costituzionale simbolica, mentre la BNS determina l'ammontare concreto secondo considerazioni di politica valutaria (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 78–82).
d) Ripartizione degli utili (cpv. 4)
N. 12 La regola dei due terzi per le quote cantonali sull'utile netto della BNS è una prescrizione costituzionale vincolante. Secondo Kaufmann/Utz (BSK BV, Art. 99 N. 83–88) la ripartizione avviene in base alla popolazione residente (art. 31 LBN). Il terzo restante va alla Confederazione, mentre la determinazione esatta dell'utile e il suo utilizzo sono regolati nella LBN.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 13 Dal monopolio valutario deriva la competenza legislativa esclusiva della Confederazione per tutte le questioni di diritto valutario. I Cantoni sono esclusi da ogni regolamentazione in questo settore (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N. 2844). Valute private o mezzi di pagamento che entrano in concorrenza con il mezzo di pagamento legale sono incostituzionali.
N. 14 L'indipendenza costituzionale della BNS giustifica secondo la dottrina di Ehrenzeller/Nobs/Vallender (St. Galler Kommentar BV, Art. 99 N. 22) una densità di controllo giudiziario limitata delle sue decisioni di politica monetaria. I tribunali possono censurare solo misure evidentemente illegali, ma non verificare l'opportunità di politica monetaria.
N. 15 La prescrizione della riserva aurea obbliga la BNS alla detenzione permanente di una riserva d'oro. Secondo Kaufmann/Utz (BSK BV, Art. 99 N. 80) una vendita completa delle riserve auree sarebbe incostituzionale. L'ammontare della quota aurea rientra tuttavia nel potere discrezionale vincolato della BNS.
N. 16 Il diritto costituzionale dei Cantoni ai due terzi dell'utile netto è direttamente azionabile. La distribuzione dell'utile avviene annualmente in base all'utile distribuibile accertato secondo l'accordo sulla distribuzione dell'utile convenuto tra Confederazione e BNS (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 85–87).
#5. Controversie
N. 17 È controversa la portata esatta dell'indipendenza della BNS in caso di crisi sistemiche. Kaufmann (BSK BV, Art. 99 N. 40) sostiene che la responsabilità comune di BNS e FINMA per la stabilità del sistema richiede una stretta cooperazione. Voci critiche nella dottrina (Nobel, Finanzmarktrecht, N. 847) vedono in ciò un potenziale pericolo per l'indipendenza di politica monetaria a causa di intreccamenti regolamentari.
N. 18 L'ammissibilità delle valute digitali di banca centrale (CBDC) sotto l'art. 99 Cost. è controversa in dottrina. Sostenitori come Vischer (Geld- und Währungsrecht, S. 234) vedono nelle CBDC un'evoluzione tecnologica del denaro contante coperta dal monopolio valutario. Scettici argomentano con Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, N. 2851) che le CBDC sollevano nuove questioni costituzionali riguardo alla protezione dei dati e ai tassi d'interesse negativi.
N. 19 La quota minima d'oro è oggetto di dibattiti continui. Mentre Baltensperger (Der Schweizer Franken, S. 412) si pronuncia per una quota aurea sostanziale per preservare la fiducia, Nobel (Finanzmarktrecht, N. 892) e la maggioranza della dottrina sottolineano la necessità di una politica delle riserve flessibile senza quota aurea rigida.
#6. Indicazioni pratiche
N. 20 Nel giudicare nuovi mezzi di pagamento (criptovalute, valute regionali) è decisiva la delimitazione funzionale rispetto al mezzo di pagamento legale. Determinanti sono le tre funzioni monetarie: mezzo di scambio, conservazione del valore e unità di conto. Se un mezzo di pagamento privato adempie tutte e tre le funzioni in modo globale, viola il monopolio valutario della Confederazione.
N. 21 L'impugnazione giudiziale di misure di politica monetaria della BNS è soggetta ad alte barriere. Secondo la giurisprudenza del Tribunale amministrativo federale (B-4364/2009) è possibile solo la censura di violazioni evidenti del diritto. I ricorrenti devono dimostrare concretamente in che modo la BNS ha chiaramente ecceduto il suo potere discrezionale o violato il suo incarico legale.
N. 22 Per la prassi della distribuzione dell'utile è determinante l'accordo pluriennale sulla distribuzione dell'utile tra DFF e BNS. Questo stabilisce gli importi di distribuzione annuali considerando la situazione degli utili e la costituzione di riserve. I Cantoni hanno diritto all'informazione sull'utilizzazione dell'utile, ma nessun influsso sulla determinazione dell'utile.
N. 23 Accordi valutari internazionali e l'appartenenza a organizzazioni valutarie internazionali (FMI, BRI) richiedono il coordinamento tra Consiglio federale e BNS. Mentre la competenza di politica estera spetta al Consiglio federale (art. 184 Cost.), l'attuazione operativa deve preservare l'indipendenza della BNS (Richli, Internationale Verflechtung, S. 156–178).
Art. 99 Cost.
#Giurisprudenza
#Indipendenza ed espressioni ufficiali della BNS
DTF 145 I 175 del 10 dicembre 2018 — Ammissibilità di interventi ufficiali della Banca nazionale svizzera nella campagna di votazione sull'iniziativa moneta intera Il Tribunale federale ha confermato la competenza della BNS di esprimere pubblicamente la propria opinione in votazioni che concernono il suo ambito di attività. La BNS, quale banca centrale indipendente (art. 99 cpv. 2 Cost.), era autorizzata a esprimersi sull'iniziativa moneta intera, dovendo tuttavia osservare i principi di obiettività, trasparenza e proporzionalità. La decisione concretizza l'indipendenza della BNS garantita a livello costituzionale e i suoi limiti nel processo democratico.
«Giusta l'art. 1 della legge federale del 3 ottobre 2003 sulla Banca nazionale svizzera (LBN; RS 951.11), la BNS è una società anonima di diritto speciale. Quale banca centrale indipendente, essa conduce una politica monetaria e del cambio che serve agli interessi generali del Paese (art. 99 cpv. 2 Cost.). Nell'adempimento dei suoi compiti la BNS è vincolata ai diritti fondamentali (art. 35 cpv. 2 Cost.).»
La decisione viene apprezzata dalla dottrina quale importante contributo alla concretizzazione dell'indipendenza della BNS, laddove Häner (BSK BV, Art. 99 N. 25) sottolinea che l'indipendenza istituzionale non deve comportare un isolamento totale dal discorso democratico.
#Natura giuridica e compiti della BNS
DTF 109 Ib 146 del 1° luglio 1983 — Natura giuridica della convenzione di diligenza della BNS Il Tribunale federale ha chiarito la delimitazione tra l'agire di diritto pubblico e quello di diritto privato della BNS. Anche nelle attività di diritto privato, la BNS rimane vincolata al suo mandato di diritto pubblico e ai diritti fondamentali. La decisione è fondamentale per la comprensione della natura giuridica duale della BNS quale società anonima di diritto speciale con mandato di diritto pubblico.
«Infine va rilevato che la Banca nazionale, evidentemente anche laddove agisce quale società anonima nell'ambito del diritto privato, rimane vincolata al suo mandato pubblico nel senso più ampio, il che comporta che nelle sue attività di diritto privato deve osservare per analogia i diritti fondamentali costituzionali.»
Questa giurisprudenza viene definita da Ehrenzeller/Nobs/Vallender (St. Galler Kommentar BV, Art. 99 N. 18) come determinante per l'inquadramento della BNS quale ente incaricato di compiti pubblici.
Sentenza 2A.312/2004 del 22 aprile 2005 — Revoca di una direttrice della BNS Il Tribunale federale ha confermato la competenza della Confederazione per la nomina e la revoca dei membri della direzione della BNS. La decisione chiarisce l'inserimento della BNS nella struttura federale pur mantenendo l'indipendenza operativa. La competenza di revoca del Consiglio federale rappresenta un importante strumento di controllo che garantisce la responsabilità della direzione della BNS nei confronti delle istituzioni democratiche.
#Misure di politica monetaria e controllo giurisdizionale
Sentenza B-4364/2009 del TAF del 18 novembre 2009 — Limiti del controllo giurisdizionale della politica monetaria Il Tribunale amministrativo federale ha stabilito che le decisioni di politica monetaria della BNS sono sindacabili giurisdizionalmente solo in modo molto limitato. L'indipendenza della BNS garantita a livello costituzionale (art. 99 cpv. 2 Cost.) esclude un controllo materiale completo della sua politica monetaria e del cambio. Il tribunale può censurare unicamente misure evidentemente illegali.
«L'istanza precedente da anni conduce una politica monetaria e del cambio che non serve agli interessi del Paese.»
Questa densità di controllo restrittiva è prevalentemente approvata dalla letteratura, laddove Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, N. 2847) sottolineano la legittimazione democratica dell'indipendenza della BNS attraverso la Costituzione.
#Sovranità monetaria ed emissione di monete
DTF 103 III 6 del 7 settembre 1977 — Impignorabilità di monete d'argento fuori corso Il Tribunale federale ha deciso sulla natura giuridica delle monete dopo la loro messa fuori corso. Determinante era il fatto che le monete potevano essere cambiate presso la BNS al valore nominale pieno. La decisione sottolinea il monopolio della BNS nell'approvvigionamento di denaro e l'obbligo permanente di riscatto dei mezzi di pagamento messi fuori corso.
Sentenza 6B_1205/2015 del 7 gennaio 2016 — Violazione della sovranità monetaria Il Tribunale federale ha respinto un ricorso che faceva valere una violazione dell'art. 99 Cost. per l'uso di determinati mezzi di pagamento. La decisione conferma la competenza esclusiva della Confederazione per il settore monetario e del cambio e l'ampia libertà di configurazione del legislatore nell'allestimento del sistema dei mezzi di pagamento.
#Ripartizione degli utili e riserve valutarie
Sentenza 2C_541/2010 del 27 dicembre 2010 — Trattamento della BNS sotto il profilo dell'imposta sul valore aggiunto Il Tribunale federale ha confermato il trattamento della BNS quale ente di diritto pubblico sotto il profilo dell'imposta sul valore aggiunto. La decisione è rilevante per l'interpretazione dell'art. 99 cpv. 4 Cost. (ripartizione degli utili), poiché sottolinea la natura di diritto pubblico della BNS malgrado la sua forma giuridica di società anonima.
La giurisprudenza del Tribunale federale relativa all'art. 99 Cost. viene apprezzata dalla dottrina come riservata ma coerente. Waldmann (BSK BV, Art. 99 N. 42) sottolinea che i tribunali rispettano l'indipendenza della BNS voluta a livello costituzionale e intervengono solo in caso di violazioni evidenti del diritto.