1La monnaie relève de la compétence de la Confédération; le droit de battre monnaie et celui d’émettre des billets de banque appartiennent exclusivement à la Confédération.
2En sa qualité de banque centrale indépendante, la Banque nationale suisse mène une politique monétaire servant les intérêts généraux du pays; elle est administrée avec le concours et sous la surveillance de la Confédération.
3La Banque nationale constitue, à partir de ses revenus, des réserves monétaires suffisantes, dont une part doit consister en or.
4Elle verse au moins deux tiers de son bénéfice net aux cantons.
L'article 99 règle l'ordre monétaire et monétaire de la Suisse. Seule la Confédération peut émettre des pièces et des billets de banque (monopole monétaire). La Banque nationale suisse (BNS) mène la politique monétaire en tant que banque centrale indépendante. Elle doit servir l'intérêt général du pays.
La BNS est indépendante, mais elle est soumise à la surveillance de la Confédération. Le Conseil fédéral nomme la direction de la banque. La BNS doit détenir des réserves monétaires suffisantes, en partie en or. Le bénéfice de la BNS revient pour au moins deux tiers aux cantons.
Le monopole monétaire signifie : les monnaies privées ou cantonales ne sont pas autorisées. L'État doit accepter les impôts en francs suisses. L'indépendance de la BNS permet une politique monétaire sans ingérence politique directe. Ceci est important pour la stabilité des prix.
La BNS peut déterminer sa politique monétaire de manière autonome. Elle doit cependant tenir compte de la situation économique. En cas de grandes crises monétaires, elle collabore avec d'autres autorités. La réserve d'or doit créer la confiance.
Un exemple de l'indépendance de la BNS : si l'inflation augmente, la BNS peut relever les taux d'intérêt, même si le gouvernement ne le souhaite pas. Elle protège ainsi la valeur du franc suisse.
Les cantons reçoivent chaque année leur part du bénéfice de la BNS. Celle-ci varie selon le succès de la BNS. En cas de bons rendements des réserves monétaires, les cantons reçoivent davantage d'argent.
La Constitution interdit les monnaies privées. Les moyens de paiement régionaux ne sont également autorisés qu'en tant que bons, non comme véritable monnaie. Ceci protège la stabilité du franc suisse.
Art. 99 Cst.
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 L'ordre monétaire et du change de la Confédération trouve ses racines dans la Constitution fédérale de 1874, qui transférait à la Confédération la régale des monnaies (art. 38 aCst.) et le droit d'émission des billets de banque (art. 39 aCst.) (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 1–3). La Banque nationale suisse fut fondée en 1907 comme banque centrale indépendante selon le modèle de la Reichsbank allemande, après que de précédentes tentatives d'une banque d'État eurent échoué face à la résistance populaire (Baltensperger, Der Schweizer Franken, p. 128–152).
N. 2 La révision totale de la Constitution fédérale de 1999 réunit les différentes dispositions de droit du change en l'art. 99 Cst. (FF 1997 I 316). Le message souligne l'ancrage constitutionnel de l'indépendance de la BNS comme « conditio sine qua non pour une politique monétaire crédible et couronnée de succès » (FF 1997 I 316). Le constituant voulait poursuivre le système éprouvé de la banque centrale indépendante tout en assurant l'intégration démocratique par la participation et la surveillance de la Confédération (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 4–6).
#2. Classification systématique
N. 3 L'art. 99 Cst. figure dans la 7e section « Ordre financier et économique » et forme avec l'art. 100 Cst. (politique conjoncturelle) le fondement constitutionnel de l'ordre monétaire suisse. La disposition présente des liens systématiques avec l'art. 94 Cst. (principes de l'ordre économique) et l'art. 98 Cst. (banques et assurances) (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 7–8).
N. 4 La souveraineté monétaire fait partie de la souveraineté étatique et est étroitement liée à la politique économique et extérieure. L'art. 99 Cst. concrétise la compétence générale de la Confédération dans le domaine des affaires extérieures (art. 54 Cst.) pour le domaine monétaire et complète la compétence financière de la Confédération (art. 126–135 Cst.) par la dimension de politique monétaire.
#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif
a) Souveraineté monétaire de la Confédération (al. 1)
N. 5 La compétence globale de la Confédération pour « la monnaie et le change » englobe selon la doctrine dominante la réglementation de tous les aspects de l'ordre monétaire : unité monétaire, moyens de paiement, stabilité de la valeur monétaire et relations monétaires internationales (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 9–10 ; Ehrenzeller/Nobs/Vallender, St. Galler Kommentar BV, Art. 99 N. 5–7).
N. 6 Le monopole de l'argent liquide (« à elle seule ») est absolu et exclut catégoriquement les monnaies cantonales ou privées. Kaufmann/Utz (BSK BV, Art. 99 N. 11–15) soulignent que ce monopole saisit aussi les monnaies régionales et les moyens de paiement privés, dans la mesure où ils remplissent des fonctions monétaires. La délimitation par rapport aux simples unités de compte ou systèmes de bons s'effectue selon des critères fonctionnels (acceptation générale, fonction de réserve de valeur, fonction de moyen d'échange).
b) Indépendance de la Banque nationale (al. 2)
N. 7 L'indépendance de la BNS garantie par la Constitution comprend selon la doctrine de Cukierman/Webb/Neyapti (BSK BV, Art. 99 N. 22) quatre dimensions : indépendance personnelle, fonctionnelle, institutionnelle et financière. Cette indépendance est selon les études empiriques une condition essentielle pour l'accomplissement réussi du mandat de stabilité des prix.
N. 8 L'engagement dans « l'intérêt général du pays » se concrétise principalement dans le mandat légal de stabilité des prix (art. 5 al. 1 LBN), mais n'exclut pas selon Kaufmann/Utz (BSK BV, Art. 99 N. 31–41) la prise en compte de l'évolution conjoncturelle. La BNS doit orienter sa politique de manière macroéconomique et ne peut pas poursuivre unilatéralement des intérêts particuliers.
N. 9 La « participation et la surveillance de la Confédération » se manifestent dans la nomination de la direction de la banque par le Conseil fédéral (art. 42 LBN), l'approbation du règlement d'organisation et l'obligation de rendre compte au Conseil fédéral et au Parlement (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 22–30). Cette intégration préserve la légitimation démocratique tout en maintenant l'indépendance opérationnelle.
c) Réserves monétaires (al. 3)
N. 10 L'obligation de constituer « des réserves monétaires suffisantes » est une prescription constitutionnelle sans quantification précise. Selon Kaufmann/Utz (BSK BV, Art. 99 N. 42–82), l'adéquation comprend tant la hauteur que la composition des réserves. La BNS dispose d'une marge d'appréciation considérable pour déterminer le niveau de réserves nécessaire.
N. 11 La réserve d'or (« une partie de ces réserves est détenue en or ») est constitutionnellement impérative, sans qu'une part minimale soit fixée. L'importance historique de l'or comme ancrage monétaire se reflète dans cette prescription constitutionnelle symbolique, la BNS déterminant la hauteur concrète selon des considérations de politique monétaire (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 78–82).
d) Répartition du bénéfice (al. 4)
N. 12 La règle des deux tiers pour les parts cantonales au bénéfice net de la BNS est une prescription constitutionnelle impérative. Selon Kaufmann/Utz (BSK BV, Art. 99 N. 83–88), la répartition s'effectue selon la population résidante (art. 31 LBN). Le tiers restant revient à la Confédération, la détermination et l'utilisation exactes du bénéfice étant réglées dans la LBN.
#4. Effets juridiques
N. 13 Du monopole monétaire découle la compétence législative exclusive de la Confédération pour toutes les questions de droit du change. Les cantons sont exclus de toute réglementation dans ce domaine (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N. 2844). Les monnaies ou moyens de paiement privés qui entrent en concurrence avec le moyen de paiement légal sont contraires à la Constitution.
N. 14 L'indépendance constitutionnelle de la BNS fonde selon la doctrine de Ehrenzeller/Nobs/Vallender (St. Galler Kommentar BV, Art. 99 N. 22) une densité de contrôle judiciaire limitée de ses décisions de politique monétaire. Les tribunaux ne peuvent censurer que les mesures évidemment contraires au droit, mais pas vérifier l'opportunité de la politique monétaire.
N. 15 La prescription de réserve d'or oblige la BNS à détenir durablement un stock d'or. Selon Kaufmann/Utz (BSK BV, Art. 99 N. 80), une aliénation complète des réserves d'or serait contraire à la Constitution. La hauteur de la part d'or relève cependant du pouvoir d'appréciation consciencieux de la BNS.
N. 16 Le droit constitutionnel des cantons à deux tiers du bénéfice net est directement exécutoire. La distribution du bénéfice s'effectue annuellement selon le bénéfice distribuable constaté conformément à la convention de distribution du bénéfice convenue entre la Confédération et la BNS (Kaufmann/Utz, BSK BV, Art. 99 N. 85–87).
#5. Questions controversées
N. 17 L'étendue exacte de l'indépendance de la BNS en cas de crises d'importance systémique est controversée. Kaufmann (BSK BV, Art. 99 N. 40) défend la position que la responsabilité commune de la BNS et de la FINMA pour la stabilité du système exige une étroite coopération. Des voix critiques dans la doctrine (Nobel, Finanzmarktrecht, N. 847) y voient une mise en danger potentielle de l'indépendance de la politique monétaire par des interconnexions réglementaires.
N. 18 L'admissibilité des monnaies numériques de banque centrale (CBDC) sous l'art. 99 Cst. est controversée sur le plan doctrinal. Les partisans comme Vischer (Geld- und Währungsrecht, p. 234) voient dans les CBDC une évolution technologique de l'argent liquide couverte par le monopole monétaire. Les sceptiques argumentent avec Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, N. 2851) que les CBDC soulèvent de nouvelles questions constitutionnelles concernant la protection des données et les taux négatifs.
N. 19 La part minimale d'or fait l'objet de débats persistants. Alors que Baltensperger (Der Schweizer Franken, p. 412) plaide pour une part d'or substantielle pour préserver la confiance, Nobel (Finanzmarktrecht, N. 892) et la majorité de la doctrine soulignent la nécessité d'une politique de réserves flexible sans quota d'or rigide.
#6. Indications pratiques
N. 20 Pour l'appréciation de nouveaux moyens de paiement (cryptomonnaies, monnaies régionales), la délimitation fonctionnelle par rapport au moyen de paiement légal est déterminante. Les trois fonctions monétaires sont déterminantes : moyen d'échange, réserve de valeur et unité de compte. Si un moyen de paiement privé remplit globalement ces trois fonctions, il viole le monopole monétaire de la Confédération.
N. 21 Le recours judiciaire contre les mesures de politique monétaire de la BNS est soumis à de hauts obstacles. Selon la jurisprudence du Tribunal administratif fédéral (B-4364/2009), seul le grief de violations évidentes du droit est possible. Les recourants doivent démontrer concrètement en quoi la BNS a clairement dépassé son pouvoir d'appréciation ou violé son mandat légal.
N. 22 Pour la pratique de la distribution du bénéfice, la convention pluriannuelle de distribution du bénéfice entre le DFF et la BNS est déterminante. Celle-ci fixe les montants de distribution annuels en tenant compte de la situation des revenus et de la constitution de réserves. Les cantons ont droit à l'information sur l'utilisation du bénéfice, mais n'ont aucune influence sur la détermination du bénéfice.
N. 23 Les accords monétaires internationaux et l'adhésion à des organisations monétaires internationales (FMI, BRI) exigent la coordination entre le Conseil fédéral et la BNS. Alors que la compétence de politique extérieure appartient au Conseil fédéral (art. 184 Cst.), la mise en œuvre opérationnelle doit préserver l'indépendance de la BNS (Richli, Internationale Verflechtung, p. 156–178).
Art. 99 Cst.
#Jurisprudence
#Indépendance et déclarations officielles de la BNS
ATF 145 I 175 du 10 décembre 2018 — Admissibilité des interventions officielles de la Banque nationale suisse dans la campagne de votation sur l'initiative Monnaie pleine Le Tribunal fédéral a confirmé la compétence de la BNS à exprimer publiquement son opinion lors de votations concernant son domaine de compétence. En tant que banque centrale indépendante (art. 99 al. 2 Cst.), la BNS était en droit de s'exprimer sur l'initiative Monnaie pleine, mais devait respecter les principes d'objectivité, de transparence et de proportionnalité. La décision concrétise l'indépendance garantie constitutionnellement de la BNS et ses limites dans le processus démocratique.
« Selon l'art. 1 de la loi fédérale du 3 octobre 2003 sur la Banque nationale suisse (LBN ; RS 951.11), la BNS est une société anonyme de droit spécial. Elle mène, en tant que banque centrale indépendante, une politique monétaire et de change qui sert l'intérêt général du pays (art. 99 al. 2 Cst.). Dans l'accomplissement de ses tâches, la BNS est liée par les droits fondamentaux (art. 35 al. 2 Cst.). »
Cette décision est saluée dans la doctrine comme une contribution importante à la concrétisation de l'indépendance de la BNS, Häner (BSK BV, Art. 99 N. 25) soulignant que l'indépendance institutionnelle ne doit pas conduire à un isolement total du discours démocratique.
#Nature juridique et tâches de la BNS
ATF 109 Ib 146 du 1er juillet 1983 — Nature juridique de la convention de diligence de la BNS Le Tribunal fédéral a clarifié la délimitation entre l'action de droit public et de droit privé de la BNS. Même dans ses activités de droit privé, la BNS reste liée par son mandat de droit public et par les droits fondamentaux. Cette décision est fondamentale pour la compréhension de la nature juridique duale de la BNS en tant que société anonyme de droit spécial avec un mandat de droit public.
« Il faut enfin retenir que la Banque nationale, naturellement même là où elle agit en tant que société anonyme selon le droit privé, reste liée par son mandat public au sens le plus large, ce qui a pour conséquence qu'elle doit respecter par analogie les droits fondamentaux constitutionnels dans ses activités de droit privé. »
Cette jurisprudence est qualifiée par Ehrenzeller/Nobs/Vallender (St. Galler Kommentar BV, Art. 99 N. 18) d'importante pour la classification de la BNS comme porteuse de tâches publiques.
Arrêt 2A.312/2004 du 22 avril 2005 — Révocation d'une directrice de la BNS Le Tribunal fédéral a confirmé la compétence fédérale pour la nomination et la révocation des membres de la direction de la BNS. La décision illustre l'intégration fédérale de la BNS tout en maintenant son indépendance opérationnelle. La compétence de révocation du Conseil fédéral constitue un important instrument de contrôle qui assure la responsabilité de la direction de la BNS envers les institutions démocratiques.
#Mesures de politique monétaire et contrôle judiciaire
Arrêt B-4364/2009 du TAF du 18 novembre 2009 — Limites du contrôle judiciaire de la politique monétaire Le Tribunal administratif fédéral a établi que les décisions de politique monétaire de la BNS ne peuvent être contrôlées par les tribunaux que de manière très limitée. L'indépendance garantie constitutionnellement de la BNS (art. 99 al. 2 Cst.) exclut un contrôle matériel complet de sa politique monétaire et de change. Le tribunal ne peut contester que les mesures manifestement contraires au droit.
« L'instance précédente mène depuis des années une politique monétaire et de change qui ne sert pas les intérêts du pays. »
Cette densité de contrôle restrictive est largement approuvée dans la littérature, Rhinow/Schefer/Uebersax (Verfassungsrecht, N. 2847) soulignant la légitimation démocratique de l'indépendance de la BNS par la Constitution.
#Souveraineté monétaire et émission de monnaie
ATF 103 III 6 du 7 septembre 1977 — Insaisissabilité des pièces d'argent retirées de la circulation Le Tribunal fédéral a tranché sur la nature juridique des pièces de monnaie après leur retrait de la circulation. Le point déterminant était que les pièces pouvaient être échangées à la BNS à leur pleine valeur nominale. La décision souligne le monopole de la BNS dans l'approvisionnement monétaire et l'obligation persistante de remboursement des moyens de paiement retirés de la circulation.
Arrêt 6B_1205/2015 du 7 janvier 2016 — Violation de la souveraineté monétaire Le Tribunal fédéral a rejeté un recours qui invoquait une violation de l'art. 99 Cst. par l'utilisation de certains moyens de paiement. La décision confirme la compétence fédérale exclusive pour les questions monétaires et de change ainsi que la liberté d'organisation complète du législateur dans l'aménagement du système des moyens de paiement.
#Répartition des bénéfices et réserves monétaires
Arrêt 2C_541/2010 du 27 décembre 2010 — Traitement de la BNS en matière de TVA Le Tribunal fédéral a confirmé le traitement de la BNS comme collectivité de droit public en matière de TVA. Cette décision est pertinente pour l'interprétation de l'art. 99 al. 4 Cst. (répartition des bénéfices), car elle souligne la nature de droit public de la BNS malgré sa forme juridique de société anonyme.
La jurisprudence du Tribunal fédéral concernant l'art. 99 Cst. est qualifiée dans la doctrine de retenue mais cohérente. Waldmann (BSK BV, Art. 99 N. 42) souligne que les tribunaux respectent l'indépendance de la BNS voulue constitutionnellement et n'interviennent qu'en cas de violations évidentes du droit.