1La Confederazione emana prescrizioni sulla protezione dell’uomo e del suo ambiente naturale da effetti nocivi o molesti.
2Si adopera per impedire tali effetti. I costi delle misure di prevenzione e rimozione sono a carico di chi li ha causati.
3L’esecuzione delle prescrizioni compete ai Cantoni, per quanto la legge non la riservi alla Confederazione.
L'articolo 74 Cost. attribuisce alla Confederazione il compito di proteggere le persone e l'ambiente dai danni ambientali. La Confederazione deve emanare leggi che impediscono gli effetti dannosi o molesti. I Cantoni applicano queste leggi.
L'articolo si basa su due principi importanti: primo, i danni ambientali devono essere impediti prima che si verifichino (principio di precauzione). Secondo, coloro che causano danni ambientali devono sopportarne i costi.
Gli effetti dannosi mettono in pericolo la salute o il benessere in modo considerevole. Gli effetti molesti disturbano il benessere senza essere pericolosi per la salute. La legge sulla protezione dell'ambiente (LPAmb) concretizza questi concetti.
Il principio di precauzione significa: lo Stato deve agire già in caso di possibili pericoli. Non aspetta che i danni si siano verificati (Marti, Vorsorgeprinzip, pag. 156). Il Tribunale federale lo ha confermato durante la crisi BSE: «La Confederazione deve prendere tutte le misure che secondo lo stato della scienza e dell'esperienza sono indicate» (BGE 132 II 305).
Esempio: una fabbrica vuole costruire un nuovo impianto. Già nella pianificazione deve integrare tutte le misure di protezione dell'ambiente tecnicamente possibili ed economicamente sostenibili. Questo vale anche quando i valori limite sarebbero rispettati (Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, pag. 67).
Il principio di causalità assicura l'equità dei costi: chi inquina l'ambiente paga per la protezione e la pulizia. Questo avviene attraverso tasse (come la tassa sulla CO₂), tasse o norme di responsabilità. Gli spostamenti di costi ingiustificati sono vietati, come ha deciso il Tribunale federale per le tasse sui rifiuti (BGE 129 I 290).
La ripartizione delle competenze è chiara: la Confederazione stabilisce le regole, i Cantoni le applicano. I Cantoni possono emanare prescrizioni ambientali più severe, ma mai più deboli.
#1. Storia della genesi
N. 1 Lo sviluppo del diritto ambientale svizzero avvenne in tre fasi. Fino al 1970 ca. non esisteva un diritto ambientale coerente, ma solo regolamentazioni puntuali in vari atti normativi. La protezione si limitava a misure difensive di diritto di polizia contro pericoli concreti per l'ordine pubblico e la sicurezza.
N. 2 Con l'introduzione dell'articolo sulla protezione dell'ambiente (art. 24septies aCV) nella votazione popolare del 6 giugno 1971, la Confederazione ottenne per la prima volta una competenza legislativa globale nel settore ambientale. Il progetto venne accettato con il 92,7% di voti favorevoli — uno dei tassi di approvazione più alti nella storia delle votazioni federali (FF 1970 I 781; FF 1971 II 1433).
N. 3 La revisione totale della Costituzione federale del 1999 trasferì l'articolo sulla protezione dell'ambiente sostanzialmente immutato nell'art. 74 Cost. La novità centrale consistette nell'ancoraggio esplicito del principio di causalità nel capoverso 2 frase 2 (FF 1997 I 252). Con ciò un principio fondamentale già ancorato nella LPAmb (art. 2 LPAmb) ottenne per la prima volta rango costituzionale.
#2. Collocazione sistematica
N. 4 L'art. 74 Cost. si trova sistematicamente nella sezione 4 del capitolo 3 («Ambiente e pianificazione del territorio») e forma insieme agli art. 73-80 Cost. il fondamento costituzionale del diritto ambientale svizzero. La disposizione è strettamente collegata con → art. 73 Cost. (sostenibilità), → art. 76 Cost. (acque), → art. 77 Cost. (foreste) e → art. 78 Cost. (protezione della natura e del paesaggio).
N. 5 Nel rapporto con i diritti fondamentali l'art. 74 Cost. funge da disposizione di restrizione. Le misure di protezione dell'ambiente possono giustificare interventi nella garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), nella libertà economica (art. 27 Cost.) o nella libertà di ricerca (art. 20 Cost.), come mostrano la giurisprudenza sui divieti di riscaldamenti elettrici (DTF 149 I 49) e sugli esperimenti sugli animali (DTF 135 II 384).
N. 6 La ripartizione delle competenze segue lo schema consolidato: la Confederazione emana le prescrizioni (cpv. 1), i Cantoni le eseguono (cpv. 3). Questa ripartizione dei compiti corrisponde al federalismo di esecuzione generale secondo → art. 46 cpv. 1 Cost., dove la legge può riservare alla Confederazione competenze di esecuzione.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 7 L'ambito di protezione comprende «l'uomo e il suo ambiente naturale» (cpv. 1). Questa formulazione antropocentrica non significa che l'ambiente sia protetto solo strumentalmente. Piuttosto la dottrina dominante riconosce un valore intrinseco della natura (Griffel, Grundprinzipien, S. 45; Wagner Pfeifer, Umweltrecht I, S. 28). L'uomo fa parte dell'ambiente e dipende da ecosistemi intatti.
N. 8 L'«ambiente naturale» comprende tutte le basi vitali naturali: aria, acqua, suolo, flora, fauna nonché le loro interazioni. Non sono contemplati aspetti ambientali culturali o sociali, benché la delimitazione nel caso singolo possa essere difficile (Rausch/Marti/Griffel, Umweltrecht, S. 12).
N. 9 Gli «effetti dannosi o molesti» sono tutti i mutamenti fisici, chimici o biologici dell'ambiente che possono compromettere esseri umani, animali, piante o le loro biocenosi. I concetti corrispondono a quelli nell'art. 1 cpv. 1 LPAmb. Sono dannosi gli effetti che mettono considerevolmente in pericolo la salute o il benessere; sono molesti quelli che disturbano il benessere senza essere nocivi per la salute (DTF 126 II 522 consid. 39).
N. 10 Il principio di precauzione (cpv. 2 frase 1) richiede misure preventive già in caso di minacce potenziali. È sufficiente la possibilità di effetti dannosi secondo lo stato della scienza e dell'esperienza (Marti, Vorsorgeprinzip, S. 156; Jungo, Le principe de précaution, S. 89). Il Tribunale federale ha precisato ciò nella DTF 132 II 305 per la crisi BSE: lo Stato deve adottare tutte le misure di protezione indicate secondo le conoscenze attuali.
N. 11 Il principio di causalità (cpv. 2 frase 2) è il principio fondamentale economico del diritto ambientale. Chi causa inquinamenti ambientali sopporta i costi della loro prevenzione ed eliminazione (Adler, Verursacherprinzip und Haftpflicht, S. 34). Ciò comprende tanto misure preventive quanto risanamenti successivi.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 12 L'art. 74 cpv. 1 Cost. contiene un mandato legislativo imperativo alla Confederazione. Questa è obbligata ad emanare prescrizioni e non può limitarsi a una legislazione quadro. La competenza confederale è globale e concorrente — il diritto cantonale rimane ammissibile purché preveda disposizioni di protezione più severe.
N. 13 Dal principio di precauzione deriva un obbligo di limitazione delle emissioni alla fonte, indipendentemente dall'inquinamento ambientale esistente. Nel quadro della precauzione le emissioni devono essere limitate nella misura in cui ciò sia tecnicamente e operativamente possibile nonché economicamente sopportabile (DTF 126 II 522 consid. 40).
N. 14 Il principio di causalità fonda un obbligo di sopportazione dei costi per i danni ambientali. Questo si manifesta in vari strumenti: tasse d'incentivazione (TTPCP, tassa sul CO₂), tasse conformi al principio di causalità (tasse sui rifiuti), regole di responsabilità. L'applicazione deve avvenire in modo differenziato — un addebito forfettario dei costi è inammissibile, come mostra la DTF 138 II 111 sulla problematica del littering.
N. 15 Il federalismo di esecuzione (cpv. 3) significa che i Cantoni sono responsabili dell'attuazione delle prescrizioni ambientali di diritto federale. Dispongono di un considerevole margine di manovra nell'organizzazione, ma non nel livello di protezione materiale.
#5. Punti controversi
N. 16 Concezione ambientale antropocentrica vs ecocentrica: Mentre Griffel (Grundprinzipien, S. 45) e Wagner Pfeifer (Umweltrecht I, S. 28) sostengono una protezione autonoma della natura, un'opinione minoritaria sottolinea il carattere puramente strumentale della protezione dell'ambiente per i bisogni umani. La prassi segue un approccio mediatore.
N. 17 Portata del principio di precauzione: È controverso a partire da quale grado di incertezza sono richieste misure precauzionali. Marti (Vorsorgeprinzip, S. 189) richiede un intervento già in caso di rischi remoti, mentre Rausch/Marti/Griffel (Umweltrecht, S. 67) si basano su una probabilità sufficiente. Il Tribunale federale richiede indizi scientificamente fondati (DTF 132 II 305).
N. 18 Addebito dei costi nel principio di causalità: È controversa l'imputazione in caso di più responsabili o di fonti diffuse. Adler (Verursacherprinzip und Haftpflicht, S. 78) propende per una responsabilità solidale con regresso interno, la prassi differenzia secondo i contributi causali (DTF 129 I 290, DTF 138 II 111).
#6. Indicazioni pratiche
N. 19 Nella prassi autorizzativa il principio di precauzione deve essere osservato anche in caso di rispetto dei valori limite. Le emissioni devono essere minimizzate indipendentemente dal precarico (art. 11 cpv. 2 LPAmb). Ciò vale specialmente per nuove tecnologie con potenziale di pericolo poco chiaro.
N. 20 Il calcolo dei costi secondo il principio di causalità richiede un accurato esame della causalità. Sistemi di tasse forfettarie sono ammissibili solo se rispecchiano l'effettiva utilizzazione. Il collegamento di tasse sui rifiuti al consumo d'acqua è contrario al diritto federale (DTF 129 I 290).
N. 21 Nell'esecuzione cantonale sussiste un bisogno di coordinamento tra vari servizi specializzati (ambiente, costruzioni, sanità). I Cantoni possono emanare prescrizioni più severe, ma devono rispettare gli standard minimi di diritto federale e non possono adottare regolamentazioni contraddittorie.
N. 22 Questioni di tutela giuridica: Il diritto di ricorso delle organizzazioni ambientaliste (art. 55 LPAmb) consente il controllo giuridico oggettivo. I privati sono legittimati al ricorso in caso di superamento dei valori limite d'immissione, anche senza prova di un'affezione particolare.
#Principio di precauzione e responsabilità dello Stato
BGE 132 II 305 dell'11 aprile 2006
Il principio di precauzione nella crisi della BSE: la Confederazione è responsabile per misure di protezione insufficienti.
Sentenza fondamentale sul principio di precauzione come concretizzazione dell'art. 74 cpv. 2 Cost.
«L'art. 9 LFE concretizza implicitamente il principio di precauzione (principio preventivo), che comporta la responsabilità della Confederazione qualora essa non adotti tutte le misure che, secondo lo stato della scienza e dell'esperienza, appaiano indicate per impedire l'insorgere e l'estensione dell'epizoozia in questione.»
BGE 129 I 290 del 7 luglio 2003
Principio di causalità nello smaltimento dei rifiuti: collegamento contrario al diritto federale al consumo d'acqua.
Conferma dell'ancoraggio costituzionale del principio di causalità nell'art. 74 cpv. 2 Cost.
«Una normativa comunale secondo la quale per lo smaltimento dei rifiuti urbani viene prelevata (oltre a una tassa base) una tassa variabile dipendente dal consumo di acqua dolce, è contraria al diritto federale a causa della violazione del principio di causalità (art. 32a LPAmb).»
BGE 138 II 111 del 21 febbraio 2012
Finanziamento della lotta al littering: il principio di causalità impedisce la ripartizione forfettaria delle tasse.
Precisazione dell'applicazione del principio di causalità in caso di danni ambientali causati in modo diffuso.
«È contrario al diritto federale considerare i proprietari di edifici generalmente come responsabili di questi rifiuti e finanziarne lo smaltimento tramite la tassa base sui rifiuti dovuta da tutti i proprietari di edifici. I costi menzionati possono tuttavia essere imposti proporzionalmente alle aziende secondo criteri oggettivamente sostenibili mediante tassa causale, se si può plausibilmente dimostrare che queste aziende contribuiscono in modo particolare alla produzione dei rifiuti eliminati nello spazio pubblico.»
#Protezione dalle immissioni e lotta contro il rumore
BGE 126 II 522 del 26 settembre 2000
Aeroporto di Zurigo: sentenza completa su igiene dell'aria e protezione dal rumore per grandi progetti.
Sentenza pioneristca per l'applicazione dell'art. 74 Cost. a progetti infrastrutturali complessi.
«Indipendentemente dall'inquinamento ambientale esistente, le emissioni devono essere limitate nel quadro della prevenzione nella misura in cui ciò sia tecnicamente e operativamente possibile ed economicamente sopportabile. Le limitazioni delle emissioni devono essere inasprite quando è stabilito o prevedibile che gli effetti divengano dannosi o molesti.»
BGE 146 II 17 del 4 settembre 2019
Regolamento sui fuochi d'artificio della città di Wil: ponderazione tra tradizione e protezione dalle immissioni.
Applicazione moderna della ponderazione degli interessi in caso di immissioni sonore e atmosferiche.
«L'accensione di fuochi d'artificio e petardi causa considerevoli immissioni sonore e atmosferiche con grande potenziale di disturbo per persone e animali. Il regolamento impugnato prevede quindi un obbligo di autorizzazione per i fuochi d'artificio e un divieto di principio per i petardi, tuttavia con eccezioni per la Festa nazionale, la notte di San Silvestro e (solo per i petardi) la settimana di carnevale.»
BGE 141 II 483 del 14 ottobre 2015
Risanamento delle strade nazionali: definizione della «modifica sostanziale» nella protezione dal rumore.
Importante delimitazione tra impianti nuovi, esistenti e modificati nella LPAmb.
«La LPAmb distingue tra impianti nuovi (art. 25 LPAmb), impianti esistenti che necessitano di risanamento (art. 16 segg. e 20 LPAmb) e impianti modificati (art. 18 LPAmb), con diverse conseguenze giuridiche per la protezione fonica passiva.»
BGE 136 II 263 del 29 marzo 2010
Indennizzo per rumore aereo: presupposti per inquinamento acustico eccessivo.
Precisazione dei diritti di indennizzo in caso di pregiudizi di diritto della protezione dell'ambiente.
«L'inquinamento acustico eccessivo dovuto al traffico aereo giustifica diritti di indennizzo quando era imprevedibile e non vengono rispettate le esigenze di protezione dal rumore.»
#Diritto dell'energia e protezione del clima
BGE 149 I 49 del 23 marzo 2023
Divieto di riscaldamenti elettrici: garanzia della proprietà e protezione dell'ambiente.
Giurisprudenza più recente sul campo di tensione tra protezione del clima e diritti di proprietà.
«L'obbligo di rimozione di tali impianti collegato al divieto di riscaldamenti elettrici e la minaccia di sanzione che vi si collega nel Canton Zurigo limitano la proprietà dei detentori di sistemi di riscaldamento corrispondenti. La normativa legale costituisce una base sufficiente per l'intervento nella garanzia della proprietà, si fonda su un sufficiente interesse pubblico ed è proporzionata.»
BGE 149 I 291 del 3 maggio 2023
Iniziativa energetica comunale di Hochdorf: energie rinnovabili e garanzia dello stato di fatto.
Giurisprudenza più recente su misure comunali di protezione del clima.
«L'iniziativa "Hochdorf riscalda rinnovabile - dal 2030 a maggior ragione" contiene un obiettivo vincolante e mira a una decisione di principio. La compatibilità con le leggi cantonali sull'energia e la garanzia dello stato di fatto del diritto edilizio deve essere esaminata caso per caso.»
BGE 143 II 87 del 17 ottobre 2016
Commercio di emissioni di CO₂: assegnazione gratuita di diritti di emissione.
Importante decisione sull'attuazione pratica della Legge sul CO₂.
«Il sistema di commercio delle emissioni di CO₂ concretizza il principio di causalità attraverso strumenti basati sul mercato. L'assegnazione gratuita di diritti di emissione deve orientarsi all'efficienza dei gas serra della produzione.»
#Protezione delle acque e energia idraulica
BGE 145 II 140 del 29 marzo 2019
Centrale idroelettrica con diritto acquisito: risanamento dei deflussi residui per vecchie concessioni.
Campo di tensione tra diritti acquisiti e moderna protezione delle acque.
«Nel rinnovamento e risanamento di una centrale idroelettrica esistente occorre esaminare se il diritto d'acqua acquisito si oppone a un risanamento integrale dei deflussi residui. Le concessioni per utilizzazioni speciali senza limitazione temporale non godono di protezione illimitata dello stato di fatto.»
#Protezione degli animali e sperimentazione animale
BGE 135 II 384 del 7 ottobre 2009
Sperimentazione animale con primati: ponderazione tra ricerca e protezione degli animali.
Applicazione dell'art. 74 Cost. nell'ambito della protezione degli animali e della libertà di ricerca.
«Nel giudicare una domanda per sperimentazioni animali con primati non umani occorre effettuare una ponderazione completa tra l'interesse della ricerca e la protezione degli animali. La commissione cantonale per la sperimentazione animale dispone di un potere discrezionale tecnico.»
#Tasse sui trasporti e incentivazione ambientale
BGE 136 II 337 del 19 aprile 2010
Tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni: internalizzazione dei costi esterni.
Applicazione esemplare delle tasse d'incentivazione di diritto ambientale.
«La riscossione della tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP) basata sulla tariffa maggiorata concretizza il principio di causalità nel settore dei trasporti e internalizza i costi ambientali esterni del traffico pesante.»
#Esame dell'impatto sull'ambiente
BGE 134 II 97 dell'11 marzo 2008
Pista da sci in bandita di caccia: ponderazione degli interessi nelle aree di protezione della natura.
Applicazione dell'EIA per progetti in aree sensibili.
«Per progetti fuori zona edificabile in una bandita di caccia occorre effettuare una ponderazione completa degli interessi tra i diversi obiettivi di protezione e gli interessi economici. Gli obiettivi di protezione della bandita di caccia devono essere adeguatamente considerati.»