#1. Storia della genesi
N. 1 L'attuale disposizione dell'art. 51 Cost. risale all'art. 6 della Costituzione federale del 1874, che a sua volta riuniva l'art. 6 e l'art. 85 n. 7 della Costituzione federale del 1848. Il Messaggio sulla revisione totale della Costituzione federale del 20 novembre 1996 (FF 1997 I 1) stabiliva che la garanzia delle costituzioni cantonali rappresenta un elemento centrale dello Stato federale svizzero. La disposizione assicura da un lato l'autonomia costituzionale cantonale, dall'altro garantisce la conformità al diritto federale.
N. 2 Durante la revisione totale del 1999 si rinunciò consapevolmente a una precisazione del concetto di «costituzione democratica». Il costituente non voleva ostacolare l'evoluzione dinamica della concezione di democrazia attraverso una definizione rigida. La formulazione «se non contraddicono al diritto federale» sostituì la precedente espressione «purché non contengano nulla che sia contrario alle disposizioni della Costituzione federale», per chiarire che tutto l'ordinamento giuridico federale costituisce il parametro di riferimento (FF 1997 I 252).
#2. Inquadramento sistematico
N. 3 L'art. 51 Cost. si trova nel secondo titolo su Confederazione, Cantoni e Comuni. La disposizione deve essere letta in combinazione con i principi del federalismo: → art. 3 Cost. (Cantoni come sovrani nell'ambito della Costituzione federale), → art. 47 Cost. (salvaguardia dell'indipendenza cantonale), → art. 49 Cost. (primato del diritto federale) e → art. 52 Cost. (ordine costituzionale).
N. 4 La garanzia secondo l'art. 51 cpv. 2 Cost. è concretizzata dall'→ art. 172 cpv. 2 Cost., che autorizza l'Assemblea federale a concedere la garanzia. La procedura si basa sull'→ art. 189 cpv. 1 lett. e Cost. per il controllo del Tribunale federale. La disposizione è strettamente collegata ai diritti politici (→ art. 34 Cost.) e all'uguaglianza giuridica (→ art. 8 Cost.).
#3. Elementi della fattispecie
N. 5 Costituzione cantonale: Il concetto comprende la costituzione formale come ordinamento fondamentale del Cantone. In dottrina è definita come raccolta di norme giuridicamente suprema che ordina il sistema politico, garantisce i diritti fondamentali e stabilisce i compiti statali. La costituzione cantonale deve distinguersi formalmente da altri atti cantonali.
N. 6 Costituzione democratica: Il requisito della costituzione democratica richiede secondo il Consiglio federale almeno un parlamento eletto e il rispetto del principio della separazione dei poteri. La dottrina dominante concretizza ciò attraverso quattro elementi: elezioni periodiche, suffragio universale e uguale, principio maggioritario e opposizione garantita.
N. 7 Consenso del popolo: La votazione costituzionale obbligatoria costituisce il nucleo della legittimazione democratica. DTF 121 I 138 consid. 5 riconobbe anche la Landsgemeinde come forma ammissibile nonostante le debolezze sistemiche. Il consenso deve avvenire in una procedura libera e corretta.
N. 8 Possibilità di revisione: La costituzione deve essere rivedibile quando la maggioranza degli aventi diritto di voto lo richiede. Ciò comprende sia revisioni parziali che totali. I termini di blocco sono secondo Kölz (Die Zulässigkeit von Sperrfristen für kantonale Volksinitiativen, ZBl 2001, 169) ammissibili solo se sono proporzionati.
N. 9 Contraddizione al diritto federale: La costituzione cantonale non può contraddire non solo alla Costituzione federale, ma a tutto il diritto federale. Ciò comprende leggi federali, ordinanze e trattati di diritto internazionale (→ art. 190 Cost.). DTF 130 I 1 consid. 2 confermò questo parametro di controllo comprensivo.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 10 Garanzia: La garanzia da parte dell'Assemblea federale ha effetto costitutivo. Senza garanzia una costituzione cantonale non può entrare in vigore. La garanzia avviene mediante decreto federale e può essere collegata a condizioni (Hotz, Probleme bei der eidgenössischen Gewährleistung kantonaler Verfassungen, ZBl 1982, 193).
N. 11 Controllo del Tribunale federale: Il Tribunale federale può controllare le disposizioni costituzionali cantonali garantite nel caso di applicazione, se il diritto federale si è sviluppato ulteriormente dopo la garanzia. DTF 140 I 394 consid. 9 stabilì questa considerazione dinamica per l'uguaglianza del diritto di voto. Il controllo avviene tuttavia solo in casi concreti di applicazione, non in astratto.
N. 12 Gerarchia delle norme: La costituzione cantonale gode di primato intracantonale rispetto a leggi e ordinanze. DTF 143 I 272 consid. 2.3 sottolineò: «Nella struttura normativa del Cantone spetta allora alla costituzione il primato normativo.» Questo primato deve essere rispettato anche nell'applicazione del diritto cantonale.
#5. Questioni controverse
N. 13 Parlamenti bicamerali: La dottrina dominante ritiene i parlamenti cantonali bicamerali inammissibili, poiché contrastano con l'idea di uguaglianza. Una parte della dottrina sostiene al contrario che un sistema bicamerale con motivi oggettivi come la protezione di minoranze linguistiche può ben essere democratico. La prassi non conosce parlamenti cantonali bicamerali.
N. 14 Maggioranze qualificate: Un altro punto controverso riguarda i requisiti di maggioranze qualificate. La dottrina dominante le respinge come antidemocratiche. Una parte della dottrina argomenta in modo più differenziato: le maggioranze qualificate dovrebbero essere ammissibili con giustificazione oggettiva, ad esempio per la protezione di minoranze nazionali. Il Tribunale federale non ha ancora deciso questa questione.
N. 15 Sistemi elettorali maggioritari: L'ammissibilità di procedure elettorali puramente maggioritarie per i parlamenti cantonali è controversa. Hangartner (Die Wahl kantonaler Parlamente nach dem Majorzsystem, ZBl 2005, 217) le ritiene contrarie al diritto federale. DTF 145 I 259 consid. 5 lasciò alla fine aperta la questione, ma sottolineò i severi requisiti per la ripartizione dei circondari elettorali nei sistemi maggioritari.
#6. Indicazioni pratiche
N. 16 Revisioni costituzionali: Per le revisioni totali è necessario cercare presto il contatto con l'Ufficio federale di giustizia. L'esame preventivo informale può evitare successivi problemi di garanzia. Anche le revisioni parziali necessitano della garanzia, ma la procedura è semplificata (Bundi Caldelari/Rathgeb, ZGRG 2004, 92).
N. 17 Riforme del diritto elettorale: Le riforme del sistema elettorale cantonale devono osservare la giurisprudenza in evoluzione del Tribunale federale sull'uguaglianza del diritto di voto. DTF 143 I 92 consid. 3 richiede nei sistemi misti un'uguaglianza del valore del successo tra circondari elettorali. I sistemi puramente maggioritari sono sottoposti a requisiti elevati.
N. 18 Organizzazione comunale: La garanzia comprende anche disposizioni sull'organizzazione comunale. DTF 131 I 91 consid. 3 accettò fusioni forzate, ma richiede procedure conformi allo Stato di diritto. L'autonomia comunale (→ art. 50 Cost.) deve essere rispettata come limite.
N. 19 Garanzia dinamica: La garanzia una volta concessa non vale in modo assoluto. In caso di modifiche sostanziali del diritto federale o dell'interpretazione costituzionale può rendersi necessario un adeguamento. DTF 139 I 195 consid. 3 mostra che disposizioni costituzionali contrarie al diritto federale non possono essere perpetuate.
N. 20 Questioni procedurali: Contro il diniego della garanzia è aperta la via al Tribunale federale (→ art. 82 lett. b LTF). Il ricorso si basa sull'→ art. 189 cpv. 1 lett. e Cost. Nell'applicazione di norme garantite il Tribunale federale esamina la compatibilità con il diritto di rango superiore (Cereghetti, Die Überprüfung der Kantonsverfassungen, 1956, 45 segg.).