Art. 2 Cost. — Scopo

#Dottrina

#1. Genesi

N. 1 L'art. 2 Cost. si ricollega agli articoli sullo scopo delle Costituzioni federali del 1848 e del 1874, rielaborandone tuttavia il contenuto in modo sostanziale. Il Rapporto esplicativo sull'avamprogetto del 1995 descrive esplicitamente la funzione dell'articolo sullo scopo quale ausilio interpretativo per l'intera Costituzione, senza che esso costituisca una base di competenza (Rapporto esplicativo AP 1995, pag. 30 seg.). L'art. 2 AP 1995 riuniva i due scopi federali classici — l'indipendenza verso l'esterno e la pace e l'ordine all'interno — nella nozione di «indipendenza e sicurezza del Paese», e vi aggiungeva come nuovi elementi la protezione dell'ambiente e l'impegno per un ordinamento internazionale pacifico.

N. 2 Il Messaggio del Consiglio federale del 20 novembre 1996 qualifica l'art. 2 come disposizione che conferisce allo Stato costituito «uno scopo sostanziale quale base della sua esistenza» e adempie una «funzione orientativa per il futuro» (FF 1997 I 127). Il Consiglio federale si è ispirato alla classica quadripartizione dello scopo statale: scopo di libertà, di sicurezza, di comunità e di benessere. Si è deliberatamente rinunciato a un'adesione formulaica allo Stato sociale sul modello delle più recenti costituzioni cantonali o della Legge fondamentale di Bonn (FF 1997 I 176). Il principio della sostenibilità è stato integrato nell'articolo sullo scopo in forma generale, su impulso emerso dalla procedura di consultazione, anziché ripeterlo nei singoli articoli materiali (FF 1997 I 411). Il Consiglio federale ha espressamente stabilito che la disposizione «non fonda alcuna competenza» (FF 1997 I 127).

N. 3 I dibattiti parlamentari del 1998 furono segnati da divergenze su due punti: l'inserimento della nozione di «sviluppo sostenibile» e l'ancoraggio della parità delle opportunità quale scopo statale. In seno al Consiglio nazionale, Walter Steinemann (F, SG) mise in guardia da una «totale subordinazione a un sistema coercitivo ecologico», e Hans Fehr (V, ZH) definì «sviluppo sostenibile» come un termine di moda privo di significato. Vreni Hubmann (S, ZH) riferì invece che la commissione aveva deliberato di includere lo sviluppo sostenibile e la parità delle opportunità nell'articolo. In seno al Consiglio degli Stati, il relatore Bruno Frick (C, SZ) illustrò le divergenze: la maggioranza della commissione preferiva «sostenibile» come avverbio nel senso di «promuove in modo sostenibile», mentre Pierre Aeby (S, FR) propugnava la versione del Consiglio nazionale. Il consigliere federale Arnold Koller espresse scetticismo personale: «D'altra parte, il termine 'sostenibile' è probabilmente [...] anche una parola di moda.» Carlo Schmid (C, AI) criticò l'inserimento come superfluo, poiché il cpv. 4 prevedeva già la conservazione duratura delle basi naturali della vita. Frick sottolineò infine che «questo articolo sullo scopo non è direttamente applicabile, il che ne facilita l'adozione da parte del Consiglio degli Stati.» La Conferenza di conciliazione si accordò sull'odierna quadripartizione (cpv. 1–4), con «sviluppo sostenibile» come espressione autonoma nel cpv. 2 e la parità delle opportunità quale cpv. 3. Entrambe le Camere approvarono il testo nel voto finale del 18 dicembre 1998; la Cost. è entrata in vigore il 1° gennaio 2000.

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#2. Inquadramento sistematico

N. 4 L'art. 2 Cost. è collocato nel primo capitolo («Disposizioni generali», artt. 1–6 Cost.) e costituisce il fondamento normativo dell'intero edificio costituzionale. La disposizione appartiene alla categoria delle norme programmatiche: formula obiettivi statali, ma non fonda diritti soggettivi né competenze federali. Essa si distingue pertanto nettamente dai diritti fondamentali (artt. 7–36 Cost.), dagli obiettivi sociali (→ art. 41 Cost.) e dalle norme di competenza vere e proprie (artt. 42 segg. Cost.). In quanto articolo sullo scopo, l'art. 2 Cost. assolve in primo luogo una funzione interpretativa teleologica: costituisce una direttiva per la concretizzazione delle altre disposizioni costituzionali (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 91 segg.).

N. 5 I quattro capoversi dell'art. 2 Cost. sono in stretta correlazione con numerose disposizioni particolari della Cost.: il cpv. 1 (tutela della libertà, indipendenza, sicurezza) corrisponde a ↔ artt. 7–36 Cost. (diritti fondamentali), → artt. 54 segg. Cost. (relazioni con l'estero) e → artt. 58 segg. Cost. (esercito). Il cpv. 2 (benessere, sostenibilità, coesione, diversità culturale) si riflette in → art. 73 Cost. (sostenibilità), → art. 104 Cost. (agricoltura) e → art. 70 Cost. (lingue). Il cpv. 3 (parità delle opportunità) è collegato a ↔ art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica) e → art. 41 Cost. (obiettivi sociali). Il cpv. 4 (basi naturali della vita, ordinamento internazionale) corrisponde a → artt. 73 seg. Cost. (ambiente) e → art. 54 Cost. (relazioni con l'estero). Il rapporto con → art. 5 Cost. (principio dello Stato di diritto) è costitutivo: l'art. 2 fissa gli obiettivi, l'art. 5 i mezzi.

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#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo

N. 6 Cpv. 1 — Scopo di libertà e sicurezza: La Confederazione «tutela la libertà e i diritti del Popolo» — un rinvio alle libertà soggettive quali concretizzate dai diritti fondamentali (artt. 7–36 Cost.) — e «salvaguarda l'indipendenza e la sicurezza del Paese». La nozione di «sicurezza» comprende sia la sicurezza interna (di polizia) sia quella esterna (militare) (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 298). «Indipendenza» designa la sovranità statale nei confronti degli altri Stati, non primariamente un obbligo di neutralità — quest'ultimo non è ancorato nella Cost., ma ha carattere consuetudinario. Il cpv. 1 non costituisce una base di competenza per le leggi federali; descrive il telos che viene realizzato tramite le rispettive competenze materiali.

N. 7 Cpv. 2 — Scopo di benessere, sostenibilità e coesione: I quattro obiettivi di questo capoverso — benessere comune, sviluppo sostenibile, coesione interna, diversità culturale — sono di pari rango e si integrano reciprocamente (FF 1997 I 126; Rapporto esplicativo AP 1995, pag. 30). Lo «sviluppo sostenibile» (développement durable / sviluppo sostenibile) è configurato come compito trasversale: → art. 73 Cost. concretizza il principio per il settore della natura e del paesaggio. Il Tribunale federale ha desunto dall'art. 2 cpv. 2 Cost., in DTF 133 I 206 consid. 7.4, il principio dello Stato sociale e la responsabilità sociale della collettività, che sarebbero immanenti alla nozione di capacità economica di cui all'art. 127 cpv. 2 Cost. La «diversità culturale» svolge una funzione interpretativa in particolare nelle questioni linguistiche, dell'autonomia cantonale e della protezione delle minoranze culturali (→ art. 70 Cost.).

N. 8 Cpv. 3 — Parità delle opportunità: La formulazione «parità delle opportunità quanto più ampia possibile» rivela che il costituente non ha inteso sancire un obbligo assoluto, bensì una norma di obiettivo. Il consigliere federale Koller mise in guardia da interpretazioni abusive: «Se si interpretasse la parità delle opportunità nel senso che lo Stato dovrebbe compensare sistematicamente queste disparità di partenza, lo Stato si assumerebbe chiaramente troppo.» Il Tribunale federale si è fondato sull'art. 2 cpv. 3 Cost. in DTF 133 I 206 consid. 7.4 per concludere, dalla parità delle opportunità quale obiettivo statale, che lo Stato non deve «attraverso il proprio agire creare disparità di opportunità [...] né aggravare le disuguaglianze già esistenti». Il cpv. 3 non fonda un diritto direttamente azionabile in giudizio; è un ausilio interpretativo per le garanzie di uguaglianza (↔ art. 8 Cost.) e gli obiettivi sociali (→ art. 41 Cost.).

N. 9 Cpv. 4 — Scopo ambientale e di diritto internazionale: La «conservazione duratura delle basi naturali della vita» riflette il principio della sostenibilità nella sua dimensione ecologica. Il Messaggio sottolinea che tale inclusione è «oggi riconosciuta come imprescindibile» (FF 1997 I 127). L'impegno per «un ordinamento internazionale pacifico e giusto» va oltre l'obbligo di neutralità e comprende sforzi attivi per la pace, i diritti umani e il diritto internazionale — è espressione della «crescente interdipendenza e responsabilità comune» (FF 1997 I 127). Entrambi gli obiettivi del cpv. 4 sono concretizzati da → art. 54 Cost. (relazioni con l'estero), → art. 73 Cost. (sostenibilità) e → artt. 74 segg. Cost. (ambiente).

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#4. Conseguenze giuridiche

N. 10 L'art. 2 Cost. non è direttamente applicabile e non fonda diritti soggettivi dei singoli. I privati non possono invocare direttamente l'art. 2 Cost. per far valere in giudizio prestazioni statali o per respingere ingerenze; a tal fine sono determinanti i diritti fondamentali specifici (artt. 7–36 Cost.) e le garanzie procedurali (artt. 29 segg. Cost.). Già in DTF 31 I 297 (1905, relativa alla vCost.) il Tribunale federale aveva stabilito che l'art. 2 non conteneva «alcuna garanzia di un diritto individuale». Tale interpretazione è indiscussa per la vigente Cost.

N. 11 L'art. 2 Cost. non fonda competenze federali. Già sotto il previgente art. 2 vCost., il Tribunale federale stabilì in DTF 115 Ia 277 consid. 4b (3 maggio 1989, relativa all'art. 2 vCost. 1874): «La determinazione dello scopo di cui all'art. 2 Cost. non fonda tuttavia alcuna competenza della Confederazione. La Costituzione federale non conosce nemmeno un dominio materiale della difesa globale. Alla Confederazione spetta pertanto una competenza legislativa nel settore della difesa globale soltanto nella misura in cui le sia stata conferita dalla Costituzione nei singoli settori parziali.» Il Tribunale si è fondato espressamente su Aubert e Häfelin/Haller. Tale impostazione di fondo — l'art. 2 quale norma meramente teleologica, non fondante competenze — resta invariata sotto la vigente Cost. ed è condivisa da tutta la dottrina (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 296 seg.; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 91).

N. 12 La funzione interpretativa dell'art. 2 Cost. produce un effetto normativo concreto quando i tribunali e le autorità interpretano teleologicamente altre disposizioni costituzionali e legislative. Il principio guida è che, a parità di interpretazioni, vada preferita quella che meglio serve uno degli scopi statali. Tale funzione viene in particolare in rilievo nell'interpretazione dei diritti fondamentali (→ art. 36 Cost.: proporzionalità) nonché degli obiettivi sociali (→ art. 41 Cost.).

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#5. Questioni controverse

N. 13 Gerarchia degli scopi statali: In dottrina è controverso se tra i quattro scopi statali esista una gerarchia normativa. Il Messaggio del Consiglio federale ha espressamente escluso una gerarchia generale: «La disposizione non contiene alcuna gerarchia generale tra gli scopi statali» (FF 1997 I 126). Anche il Rapporto esplicativo afferma che «[t]utti gli scopi federali hanno in linea di principio lo stesso peso» (Rapporto esplicativo AP 1995, pag. 30). In senso contrario, in dottrina si sostiene isolatamente che il cpv. 1 (scopo di libertà e sicurezza) abbia una certa preminenza, in quanto descrive il minimo statale dell'autoconservazione (così Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 300 seg.). L'opinione prevalente segue il Consiglio federale: gli scopi sono di pari rango e devono essere ponderati nel caso concreto (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 95).

N. 14 Qualità giuridica del principio di sostenibilità: Nei dibattiti parlamentari, il significato della nozione di «sviluppo sostenibile» era fortemente controverso. Frick spiegò che «la sostenibilità intesa in senso politico va ben oltre il semplice risparmio dell'ambiente e delle risorse naturali, poiché comprende anche la vita economica e culturale e l'intero sistema statale.» Contro una concezione ampia si espressero Steinemann e Fehr in Consiglio nazionale, i quali criticarono il termine come vago e privo di contenuto. In dottrina vi è accordo sul fatto che il principio di sostenibilità è ancorato nell'art. 2 cpv. 2 Cost. quale obiettivo statale generale e non fonda pretese soggettive dirette; è controverso invece quanto si estenda la dimensione integrativa — economica, sociale ed ecologica — della nozione (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, pag. 729 segg.). Nel settore della protezione del clima, il Tribunale federale ha tenuto maggiormente in considerazione la dimensione della sostenibilità; DTF 147 V 95 (Anziane per il clima, 2021) ha sfiorato la questione degli obblighi di protezione dello Stato derivanti dall'obiettivo statale ambientale, anche se la decisione si è fondata principalmente sull'art. 10 cpv. 1 Cost.

N. 15 Applicabilità diretta della parità delle opportunità: Se l'art. 2 cpv. 3 Cost. — al di là della sua funzione interpretativa — fondi almeno un diritto a non peggiorare la parità delle opportunità, non è definitivamente chiarito in dottrina. Il Tribunale federale ha lasciato aperta tale questione in DTF 133 I 206 consid. 7.4, desumendo tuttavia dalla disposizione un obbligo negativo: lo Stato non può attraverso il proprio agire «aggravare le disuguaglianze già esistenti». Se ciò costituisca un contenuto minimo giustiziabile rimane aperto. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 303) lo negano e sottolineano il carattere puramente programmatico; Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4ª ed. 2008, pag. 731 seg.) ritengono ammissibile un effetto protettivo sussidiario nei confronti di misure che promuovano in modo palese le disuguaglianze.

N. 16 Rapporto tra il cpv. 4 e altri articoli costituzionali: È controverso se l'impegno per «un ordinamento internazionale pacifico e giusto» vada oltre una norma programmatica e fondi un obbligo statale di protezione giustiziabile, che possa essere fatto valere nel caso concreto contro l'inerzia statale. La dottrina prevalente lo nega (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 97). Il cpv. 4 è inteso come dichiarazione politica di principio, operativizzata tramite → art. 54 Cost. e il diritto dei trattati internazionali.

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#6. Indicazioni pratiche

N. 17 Funzione interpretativa nella prassi: Nell'applicazione del diritto, l'art. 2 Cost. funge regolarmente da argomento teleologico nell'interpretazione di leggi federali e articoli costituzionali. Il Tribunale federale ha invocato l'art. 2 cpv. 2 Cost. per ancorare il principio dello Stato sociale nel diritto fiscale (DTF 133 I 206 consid. 7.4): «Nella promozione del benessere comune ai sensi dell'art. 2 cpv. 2 Cost. si esprime il principio dello Stato sociale e la responsabilità sociale della collettività.» Tale approccio può essere proficuamente utilizzato nei procedimenti in materia fiscale, sociale e ambientale, quando le altre regole interpretative non offrano una soluzione chiara.

N. 18 Principio democratico e art. 2 cpv. 1 Cost.: Il Tribunale federale ha fatto riferimento all'art. 2 cpv. 1 Cost. come espressione dei principi fondamentali della democrazia in DTF 147 I 194 consid. 3.3 (Iniziativa per la responsabilità delle imprese, 2021) e nella sentenza 1C_713/2020 del 23 marzo 2021 consid. 3.3. I ricorrenti lamentavano che il voto degli Stati violasse «i principi fondamentali della democrazia (Preambolo della Cost.; art. 2 cpv. 1 Cost.)». Il Tribunale federale ha dichiarato la censura tardiva e ha stabilito che la limitazione dell'uguaglianza del peso dei voti attraverso il voto degli Stati è «voluta dalla Costituzione e vincolante per il Tribunale federale» (art. 190 Cost.). L'art. 2 cpv. 1 Cost. può essere utilizzato come punto di riferimento per censure relative all'ordinamento democratico di base, ma non è in grado di derogare a norme costituzionali vincolanti.

N. 19 Nessuna via d'azione diretta: I privati e le autorità devono tenere presente che l'art. 2 Cost. non può essere invocato dinanzi ai tribunali svizzeri come base autonoma di pretese in nessuna costellazione. Laddove si intendano far valere pretese materiali, occorre sempre esaminare i diritti fondamentali pertinenti (artt. 7–36 Cost.), gli obiettivi sociali (→ art. 41 Cost.) o le norme di diritto speciale. L'art. 2 Cost. rafforza e orienta tali norme, ma non le sostituisce.

N. 20 Protezione del clima e principio di sostenibilità: Alla luce del numero crescente di cause climatiche e degli sviluppi giurisprudenziali in materia di obblighi statali di protezione, l'art. 2 cpv. 2 e cpv. 4 Cost. acquistano importanza quale parametro interpretativo nel settore ambientale e climatico. Tribunali e amministrazione devono includere sistematicamente il principio di sostenibilità come nozione guida integrativa nelle decisioni di autorizzazione nel diritto energetico, pianificatorio e ambientale, collegandolo agli articoli materiali (→ art. 73 Cost., → art. 74 Cost.). Il Tribunale amministrativo federale ha già fatto ricorso all'art. 2 cpv. 2 Cost. nel settore del diritto nucleare quale parametro di giustificazione (sentenza A-5647/2016 del 6 settembre 2018).

#Giurisprudenza

#Finalità dello Stato come principi costituzionali

DTF 133 I 206 consid. 7.4 del 1° giugno 2007 (Tariffe fiscali di Obvaldo) La promozione del benessere comune secondo l'art. 2 cpv. 2 Cost. esprime l'idea dello Stato sociale e la responsabilità sociale della collettività. Questi obiettivi sono inerenti al concetto di capacità economica e caratterizzano la configurazione del diritto fiscale.

«Nella promozione del benessere comune secondo l'art. 2 cpv. 2 Cost. si esprime l'idea dello Stato sociale e la responsabilità sociale della collettività. [...] Questi obiettivi sono inerenti al concetto di capacità economica nell'art. 127 cpv. 2 Cost.»

DTF 115 Ia 277 consid. 4b del 3 maggio 1989 (Personale medico nel Servizio sanitario coordinato) La determinazione delle finalità dell'art. 2 Cost. non fonda una competenza autonoma della Confederazione. La Costituzione non conosce un settore della difesa integrata, per cui la Confederazione ha competenza legislativa solo nella misura in cui le è conferita dalla Costituzione nei singoli settori parziali.

«La determinazione delle finalità dell'art. 2 Cost. non fonda tuttavia una competenza della Confederazione. La Costituzione federale non conosce nemmeno un settore della difesa integrata. La Confederazione ha pertanto competenza legislativa nel settore della difesa integrata solo nella misura in cui le è stata conferita dalla Costituzione nei singoli settori parziali.»

#Principio democratico e diritti politici

DTF 147 I 194 consid. 3.3 del 1° gennaio 2021 (Iniziativa per imprese responsabili) Il principio democratico dell'art. 2 cpv. 1 Cost. è concretizzato dalla giurisprudenza sulla regolamentazione della maggioranza dei Cantoni. La limitazione dell'uguaglianza di voto è voluta costituzionalmente e vincolante per il Tribunale federale.

«I ricorrenti lamentano che il rifiuto dell'iniziativa per imprese responsabili a causa del requisito della maggioranza dei Cantoni violi i principi fondamentali della democrazia (Preambolo della Cost.; art. 2 cpv. 1 Cost.) nonché il principio secondo cui tutti gli aventi diritto di voto hanno gli stessi diritti politici.»

#Pari opportunità e principio dello Stato sociale

DTF 133 I 206 consid. 7.4 del 1° giugno 2007 (Tariffe fiscali di Obvaldo) Le pari opportunità come finalità dello Stato nell'art. 2 cpv. 3 Cost. obbligano lo Stato a non creare attraverso il suo agire opportunità ineguali e a non acuire le ineguaglianze già esistenti. Presupposto fondamentale per lo sviluppo personale ed economico è la solidarietà tra i diversi strati della popolazione.

«Dalle pari opportunità come finalità dello Stato nell'art. 2 cpv. 3 Cost. [...] si può almeno dedurre che lo Stato non deve creare attraverso il suo agire opportunità ineguali e non può acuire le ineguaglianze già esistenti.»

#Sviluppo sostenibile e protezione dell'ambiente

Sentenza A-5647/2016 del 6 settembre 2018 (Energia nucleare) Il Tribunale amministrativo federale applica l'art. 2 cpv. 2 Cost. (sviluppo sostenibile) nel contesto dell'energia nucleare e dei fondi di disattivazione. Lo sviluppo sostenibile viene utilizzato come motivo giustificativo per una severa regolamentazione dell'industria atomica.

La giurisprudenza mostra che il principio dello sviluppo sostenibile si riflette in concrete misure esecutive del diritto ambientale e dell'energia.

#Diversità culturale

PB.2002.00038 del 26 febbraio 2003 (Tribunale amministrativo di Zurigo) Nelle controversie di diritto del lavoro l'art. 2 Cost. è considerato come base costituzionale per la protezione delle minoranze culturali e linguistiche nel servizio pubblico. La diversità culturale come finalità dello Stato caratterizza l'interpretazione del diritto del lavoro nel settore pubblico.

#Ordinamento di diritto

31 I 297 dell'11 maggio 1905 (DTF storico) Già nella prima giurisprudenza del Tribunale federale fu stabilito che l'art. 2 Cost. non contiene una garanzia di un diritto individuale, ma rappresenta una determinazione oggettiva delle finalità dello Stato. Questa giurisprudenza caratterizza ancora oggi la comprensione della norma come principio organizzativo.

«L'art. 2 Cost. non contiene una garanzia di un diritto individuale.»