Art. 2 Cst. — But

#Doctrine

#1. Genèse

N. 1 L'art. 2 Cst. s'inscrit dans la continuité des articles de but des Constitutions fédérales de 1848 et de 1874, mais les remanie fondamentalement sur le plan du contenu. Le rapport explicatif sur l'avant-projet de 1995 décrit la fonction de l'article de but explicitement comme une aide à l'interprétation de l'ensemble de la Constitution, sans fonder de compétences (Rapport explicatif AP 1995, p. 30 s.). L'art. 2 AP 1995 regroupait les deux buts fédéraux classiques — l'indépendance à l'extérieur et la tranquillité et l'ordre à l'intérieur — sous la notion d'« indépendance et sécurité du pays », et ajoutait la protection de l'environnement ainsi que l'engagement en faveur d'un ordre international pacifique comme nouveaux éléments.

N. 2 Le message du Conseil fédéral du 20 novembre 1996 qualifie l'art. 2 de disposition conférant à l'État constitué « un but substantiel comme base de son existence » et remplissant une « fonction d'orientation pour l'avenir » (FF 1997 I 127). Le Conseil fédéral s'est fondé sur la quadripartition classique du but de l'État : but de liberté, de sécurité, de communauté et de bien-être. Une déclaration formelle de l'État social, à l'instar de nouvelles constitutions cantonales ou de la Loi fondamentale de Bonn, a été délibérément écartée (FF 1997 I 176). Le principe du développement durable a été intégré, suite aux suggestions de la procédure de consultation, de manière générale dans l'article de but, plutôt que répété dans des articles thématiques (FF 1997 I 411). Le Conseil fédéral a expressément précisé que la disposition « ne fonde pas de compétences » (FF 1997 I 127).

N. 3 Les délibérations parlementaires de 1998 ont été marquées par des désaccords sur deux points : l'inclusion du terme « développement durable » et l'ancrage de l'égalité des chances comme but de l'État. Au Conseil national, Walter Steinemann (F, SG) a mis en garde contre une « soumission totale à un système écologique contraignant », et Hans Fehr (V, ZH) a qualifié le « développement durable » de mot à la mode dépourvu de sens. Vreni Hubmann (S, ZH) a au contraire indiqué que la commission avait décidé d'incorporer le développement durable et l'égalité des chances dans l'article. Au Conseil des États, le rapporteur Bruno Frick (C, SZ) a exposé les divergences : la majorité de la commission préférait « durablement » comme adverbe au sens de « encourage durablement », tandis que Pierre Aeby (S, FR) plaidait pour la version du Conseil national. Le conseiller fédéral Arnold Koller a exprimé un scepticisme personnel : « D'autre part, le terme 'durable' est probablement [...] lui aussi un mot à la mode. » Carlo Schmid (C, AI) a critiqué son insertion comme superflue, étant donné que l'al. 4 prévoyait déjà la préservation durable des fondements naturels de la vie. Frick a finalement souligné que « cet article de but n'est pas directement applicable, ce qui en facilite l'adoption par le Conseil des États. » La conférence de conciliation s'est accordée sur la quadripartition actuelle (al. 1–4), avec « développement durable » comme expression autonome à l'al. 2 et l'égalité des chances comme al. 3. Les deux chambres ont adopté le texte lors du vote final du 18 décembre 1998 ; la Cst. est entrée en vigueur le 1er janvier 2000.

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#2. Systématique

N. 4 L'art. 2 Cst. figure au premier chapitre (« Dispositions générales », art. 1–6 Cst.) et constitue le fondement normatif de l'ensemble de l'édifice constitutionnel. La disposition appartient à la catégorie des normes programmatiques : elle formule des buts de l'État, mais ne fonde ni des droits subjectifs ni des compétences fédérales. Elle se distingue ainsi strictement des droits fondamentaux (art. 7–36 Cst.), des buts sociaux (→ art. 41 Cst.) et des normes de compétence proprement dites (art. 42 ss Cst.). En tant qu'article de but, l'art. 2 Cst. remplit avant tout une fonction d'interprétation téléologique : il constitue une ligne directrice pour la concrétisation d'autres dispositions constitutionnelles (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 91 ss).

N. 5 Les quatre alinéas de l'art. 2 Cst. sont en lien étroit avec de nombreuses dispositions particulières de la Cst. : l'al. 1 (protection de la liberté, indépendance, sécurité) correspond à ↔ art. 7–36 Cst. (droits fondamentaux), → art. 54 ss Cst. (affaires étrangères) et → art. 58 ss Cst. (armée). L'al. 2 (bien-être, développement durable, cohésion, diversité culturelle) se reflète dans → art. 73 Cst. (développement durable), → art. 104 Cst. (agriculture) et → art. 70 Cst. (langues). L'al. 3 (égalité des chances) est lié à ↔ art. 8 Cst. (égalité devant la loi) et → art. 41 Cst. (buts sociaux). L'al. 4 (fondements naturels de la vie, ordre international) correspond à → art. 73 s. Cst. (environnement) et → art. 54 Cst. (affaires étrangères). Le rapport avec → art. 5 Cst. (principe de l'État de droit) est constitutif : l'art. 2 fixe les buts, l'art. 5 les moyens.

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#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme

N. 6 Al. 1 — But de liberté et de sécurité : La Confédération « protège la liberté et les droits du peuple » — renvoi aux libertés subjectives telles qu'elles sont concrétisées par les droits fondamentaux (art. 7–36 Cst.) — et « assure l'indépendance et la sécurité du pays ». La notion de « sécurité » englobe à la fois la sécurité intérieure (policière) et la sécurité extérieure (militaire) (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 298). L'« indépendance » désigne la souveraineté étatique dans les relations avec les autres États, et non principalement une obligation de neutralité — celle-ci n'est pas ancrée dans la Cst. mais a un caractère coutumier. L'al. 1 ne constitue pas une base de compétence pour des lois fédérales ; il décrit le telos que les compétences thématiques respectives ont pour mission de réaliser.

N. 7 Al. 2 — But de bien-être, de développement durable et de cohésion : Les quatre objectifs de cet alinéa — bien-être commun, développement durable, cohésion interne, diversité culturelle — sont de rang égal et se complètent mutuellement (FF 1997 I 126 ; Rapport explicatif AP 1995, p. 30). Le « développement durable » (nachhaltige Entwicklung / sviluppo sostenibile) est conçu comme une tâche transversale : → art. 73 Cst. concrétise le principe pour le domaine de la nature et du paysage. Le Tribunal fédéral a déduit dans ATF 133 I 206 consid. 7.4 de l'art. 2 al. 2 Cst. l'idée de l'État social et la responsabilité sociale de la collectivité, inhérente à la notion de capacité économique à l'art. 127 al. 2 Cst. La « diversité culturelle » joue notamment un rôle d'interprétation pour les questions relatives à la langue, à l'autonomie cantonale et à la protection des minorités culturelles (→ art. 70 Cst.).

N. 8 Al. 3 — Égalité des chances : La formulation « l'égalité des chances la plus grande possible » révèle que le constituant a voulu non pas une obligation absolue, mais une disposition de but. Le conseiller fédéral Koller a mis en garde contre des interprétations abusives : « Si l'on interprète la notion d'égalité des chances en ce sens que l'État devrait systématiquement compenser ces inégalités de départ, l'État se surchargerait clairement. » Le Tribunal fédéral s'est fondé sur l'art. 2 al. 3 Cst. dans ATF 133 I 206 consid. 7.4 pour conclure que l'État, en raison du but d'égalité des chances, ne peut « créer par ses actes des inégalités de chances [...] ni aggraver des inégalités déjà existantes ». L'al. 3 ne fonde aucun droit directement actionnable ; il constitue une aide à l'interprétation des garanties d'égalité (↔ art. 8 Cst.) et des buts sociaux (→ art. 41 Cst.).

N. 9 Al. 4 — But de protection de l'environnement et d'ordre international : La « préservation durable des fondements naturels de la vie » reflète le principe du développement durable dans sa dimension écologique. Le message souligne que cette inclusion est « aujourd'hui reconnue comme indispensable » (FF 1997 I 127). L'engagement en faveur d'« un ordre international juste et pacifique » va au-delà de l'obligation de neutralité et comprend des efforts actifs en faveur de la paix, des droits de l'homme et du droit international — il est l'expression d'un « enchevêtrement croissant et d'une responsabilité commune » (FF 1997 I 127). Les deux objectifs de l'al. 4 sont concrétisés par → art. 54 Cst. (affaires étrangères), → art. 73 Cst. (développement durable) et → art. 74 ss Cst. (environnement).

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#4. Effets juridiques

N. 10 L'art. 2 Cst. n'est pas directement applicable et ne fonde aucun droit subjectif pour les particuliers. Les individus ne peuvent pas se prévaloir directement de l'art. 2 Cst. pour réclamer des prestations étatiques ou repousser des ingérences ; à cet égard, ce sont les droits fondamentaux spécifiques (art. 7–36 Cst.) et les garanties de procédure (art. 29 ss Cst.) qui font foi. Déjà dans ATF 31 I 297 (1905, relatif à l'aCst.), le Tribunal fédéral avait constaté que l'art. 2 ne contient « aucune garantie d'un droit individuel ». Cette conception est incontestée sous la Cst. en vigueur.

N. 11 L'art. 2 Cst. ne fonde pas de compétences fédérales. Déjà sous l'ancien art. 2 aCst., le Tribunal fédéral avait constaté dans ATF 115 Ia 277 consid. 4b (3 mai 1989, relatif à l'art. 2 aCst. 1874) : « La disposition téléologique de l'art. 2 Cst. ne fonde toutefois aucune compétence de la Confédération. La Constitution fédérale ne connaît pas non plus de domaine de la défense nationale intégrale. La Confédération ne dispose donc d'une compétence législative dans le domaine de la défense nationale intégrale que dans la mesure où elle lui a été conférée par la Constitution pour les différents domaines partiels. » Le Tribunal s'est appuyé à cet égard expressément sur Aubert ainsi que sur Häfelin/Haller. Cette conception fondamentale — l'art. 2 comme norme purement téléologique et ne fondant pas de compétences — demeure inchangée sous la Cst. en vigueur et est partagée par l'ensemble de la doctrine (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 296 s. ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 91).

N. 12 La fonction d'interprétation de l'art. 2 Cst. produit un effet normatif concret lorsque les tribunaux et les autorités interprètent téléologiquement d'autres dispositions constitutionnelles et légales. Le principe directeur est que, à valeur interprétative par ailleurs équivalente, une variante d'interprétation qui sert mieux l'un des buts de l'État doit lui être préférée. Cette fonction s'exerce notamment lors de l'interprétation des droits fondamentaux (→ art. 36 Cst. : proportionnalité) ainsi que des buts sociaux (→ art. 41 Cst.).

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#5. Questions controversées

N. 13 Hiérarchie entre les buts de l'État : La doctrine est divisée sur la question de savoir s'il existe une hiérarchie normative entre les quatre buts de l'État. Le message du Conseil fédéral a explicitement rejeté toute hiérarchie générale : « La disposition ne contient aucune hiérarchie générale entre les buts de l'État » (FF 1997 I 126). Le rapport explicatif précise également que « [t]ous les buts fédéraux ont en principe le même poids » (Rapport explicatif AP 1995, p. 30). Une partie de la doctrine fait néanmoins valoir que l'al. 1 (but de liberté et de sécurité) occupe une certaine position de primauté, parce qu'il décrit le minimum étatique d'autoconservation (ainsi Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 300 s.). L'opinion dominante suit le Conseil fédéral : les buts sont de rang égal et doivent être mis en balance dans le contexte concret (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 95).

N. 14 Portée juridique du principe du développement durable : Lors des débats parlementaires, la signification du terme « développement durable » a été vivement contestée. Frick a déclaré que la « durabilité comprise en termes politiques dépasse de loin le simple ménagement de l'environnement et des ressources naturelles, car elle englobe également la vie économique et culturelle ainsi que l'ensemble du système étatique. » Steinemann et Fehr au Conseil national se sont opposés à une conception large, critiquant le terme comme vague et dénué de sens. La doctrine s'accorde à reconnaître que le principe du développement durable est ancré à l'art. 2 al. 2 Cst. comme but général de l'État et ne fonde pas de prétentions subjectives directes ; ce qui reste litigieux, c'est l'étendue de la dimension intégrative — économique, sociale et écologique — du concept (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 729 ss). Dans le domaine de la protection du climat, le Tribunal fédéral a davantage pris en compte la dimension de durabilité ; ATF 147 V 95 (Klimaseniorinnen, 2021) a abordé la question des obligations de protection de l'État découlant du but environnemental, même si la décision s'appuyait principalement sur l'art. 10 al. 1 Cst.

N. 15 Applicabilité directe de l'égalité des chances : La question de savoir si l'art. 2 al. 3 Cst. — au-delà de sa fonction d'interprétation — fonde au moins un droit à la non-dégradation de l'égalité des chances n'est pas définitivement tranchée en doctrine. Le Tribunal fédéral a laissé cette question ouverte dans ATF 133 I 206 consid. 7.4, tout en déduisant néanmoins de la disposition une obligation négative : l'État ne peut pas, par ses actes, « aggraver des inégalités de toute façon déjà existantes ». La question de savoir si cela représente un contenu minimal justiciable reste ouverte. Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 303) répondent par la négative et soulignent le caractère purement programmatique ; Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 731 s.) considèrent qu'un effet protecteur subsidiaire à l'égard de mesures favorisant de manière flagrante les inégalités est défendable.

N. 16 Rapport de l'al. 4 avec d'autres articles constitutionnels : Il est litigieux de savoir si l'engagement en faveur d'« un ordre international juste et pacifique » va au-delà d'une norme programmatique et fonde une obligation de protection étatique justiciable pouvant être invoquée dans des cas particuliers contre l'inaction étatique. La doctrine dominante répond par la négative (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 97). L'al. 4 est compris comme une déclaration politique opérationnalisée par → art. 54 Cst. et le droit des traités internationaux.

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#6. Indications pratiques

N. 17 Fonction d'interprétation dans la pratique : Dans l'application du droit, l'art. 2 Cst. sert régulièrement d'argument téléologique lors de l'interprétation des lois fédérales et des articles constitutionnels. Le Tribunal fédéral a invoqué l'art. 2 al. 2 Cst. pour ancrer l'idée de l'État social en droit fiscal (ATF 133 I 206 consid. 7.4) : « La promotion du bien-être commun au sens de l'art. 2 al. 2 Cst. exprime l'idée de l'État social et la responsabilité sociale de la collectivité. » Cette approche peut être utilisée de manière productive dans les procédures de droit fiscal, social et environnemental lorsque les autres règles d'interprétation n'offrent pas de solution claire.

N. 18 Principe démocratique et art. 2 al. 1 Cst. : Le Tribunal fédéral a relevé dans ATF 147 I 194 consid. 3.3 (initiative sur la responsabilité des entreprises, 2021) et dans l'arrêt 1C_713/2020 du 23 mars 2021 consid. 3.3 que l'art. 2 al. 1 Cst. est l'expression des principes fondamentaux de la démocratie. Les recourants reprochaient que la majorité des cantons violait « les principes fondamentaux de la démocratie (préambule de la Cst. ; art. 2 al. 1 Cst.) ». Le Tribunal fédéral a jugé le grief tardif et a constaté que la limitation de l'égalité de la valeur du suffrage par la majorité des cantons était « voulue par la Constitution et contraignante pour le Tribunal fédéral » (art. 190 Cst.). L'art. 2 al. 1 Cst. peut être invoqué comme point de référence pour des griefs relatifs à l'ordre démocratique fondamental, mais ne saurait déroger à des normes constitutionnelles contraignantes.

N. 19 Absence de voie d'action directe : Les justiciables et les autorités doivent tenir compte du fait que l'art. 2 Cst. ne peut en aucun cas être invoqué comme fondement autonome d'une prétention devant les tribunaux suisses. Lorsque des prétentions matérielles sont invoquées, ce sont toujours les droits fondamentaux pertinents (art. 7–36 Cst.), les buts sociaux (→ art. 41 Cst.) ou les normes de droit spécial qui doivent être examinés. L'art. 2 Cst. renforce et oriente ces normes, mais ne les remplace pas.

N. 20 Protection du climat et principe du développement durable : Face au nombre croissant de recours climatiques et à l'évolution de la jurisprudence en matière d'obligations de protection de l'État, l'art. 2 al. 2 et al. 4 Cst. gagne en importance comme critère d'interprétation dans le domaine de l'environnement et du climat. Les tribunaux et l'administration devraient intégrer systématiquement le principe du développement durable comme notion directrice intégratrice dans les décisions d'autorisation relevant du droit de l'énergie, de l'aménagement du territoire et de l'environnement, et le relier aux articles thématiques (→ art. 73 Cst., → art. 74 Cst.). Le Tribunal administratif fédéral a déjà invoqué l'art. 2 al. 2 Cst. dans le domaine du droit nucléaire comme critère de justification (arrêt A-5647/2016 du 6 septembre 2018).

#Jurisprudence

#Buts de l'État comme principes constitutionnels

ATF 133 I 206 consid. 7.4 du 1er juin 2007 (Tarifs fiscaux obwaldiens) La promotion du bien-être commun selon l'art. 2 al. 2 Cst. exprime l'idée de l'État social et la responsabilité sociale de la collectivité. Ces objectifs sont inhérents à la notion de capacité économique et influencent l'aménagement du droit fiscal.

« La promotion du bien-être commun selon l'art. 2 al. 2 Cst. exprime l'idée de l'État social et la responsabilité sociale de la collectivité. [...] Ces objectifs sont inhérents à la notion de capacité économique de l'art. 127 al. 2 Cst. »

ATF 115 Ia 277 consid. 4b du 3 mai 1989 (Personnel médical dans le service sanitaire coordonné) La définition du but de l'art. 2 Cst. ne fonde aucune compétence autonome de la Confédération. La Constitution ne connaît pas de domaine de la défense générale, c'est pourquoi la Confédération ne dispose de compétences législatives que dans la mesure où elles lui sont transférées par la Constitution dans les domaines partiels particuliers.

« Cependant, la définition du but de l'art. 2 Cst. ne fonde aucune compétence de la Confédération. La Constitution fédérale ne connaît pas non plus de domaine de la défense générale. La Confédération ne dispose donc de compétences législatives dans le domaine de la défense générale que dans la mesure où elles lui ont été transférées par la Constitution dans les domaines partiels particuliers. »

#Principe démocratique et droits politiques

ATF 147 I 194 consid. 3.3 du 1er janvier 2021 (Initiative pour des entreprises responsables) Le principe démocratique de l'art. 2 al. 1 Cst. est concrétisé par la jurisprudence relative à la règle de la majorité des cantons. La restriction de l'égalité de la force du vote est voulue par le droit constitutionnel et lie le Tribunal fédéral.

« Les recourants reprochent au rejet de l'initiative pour des entreprises responsables en raison de l'exigence de la majorité des cantons de violer les principes fondamentaux de la démocratie (préambule de la Cst. ; art. 2 al. 1 Cst.) ainsi que le principe selon lequel toutes les personnes ayant le droit de vote ont les mêmes droits politiques. »

#Égalité des chances et principe de l'État social

ATF 133 I 206 consid. 7.4 du 1er juin 2007 (Tarifs fiscaux obwaldiens) L'égalité des chances comme but de l'État à l'art. 2 al. 3 Cst. oblige l'État à ne pas créer d'inégalités de chances par son action et à ne pas aggraver les inégalités existantes. La condition fondamentale pour l'épanouissement personnel et économique est la solidarité entre les différentes couches de la population.

« De l'égalité des chances comme but de l'État à l'art. 2 al. 3 Cst. [...] on peut au moins déduire que l'État ne doit pas créer d'inégalités de chances par son action et ne doit pas aggraver les inégalités existantes. »

#Développement durable et protection de l'environnement

Arrêt A-5647/2016 du 6 septembre 2018 (Énergie nucléaire) Le Tribunal administratif fédéral applique l'art. 2 al. 2 Cst. (développement durable) dans le contexte de l'énergie nucléaire et des fonds de désaffectation. Le développement durable est invoqué comme motif de justification pour une réglementation stricte de l'économie atomique.

La jurisprudence montre que le principe du développement durable se reflète dans les mesures concrètes d'exécution du droit de l'environnement et de l'énergie.

#Diversité culturelle

PB.2002.00038 du 26 février 2003 (Tribunal administratif de Zurich) Dans les litiges de droit du travail, l'art. 2 Cst. est pris en compte comme base constitutionnelle pour la protection des minorités culturelles et linguistiques dans la fonction publique. La diversité culturelle comme but de l'État influence l'interprétation du droit du travail dans le secteur public.

#Ordre de l'État de droit

31 I 297 du 11 mai 1905 (ATF historique) Déjà dans la jurisprudence précoce du Tribunal fédéral, il a été établi que l'art. 2 Cst. ne contient aucune garantie d'un droit individuel, mais constitue une définition objective du but de l'État. Cette jurisprudence influence jusqu'à aujourd'hui la compréhension de la norme comme principe d'organisation.

« L'art. 2 Cst. ne contient aucune garantie d'un droit individuel. »