Art. 18 Cost. — Libertà di lingua

#Dottrina

#1. Genesi della norma

N. 1 La libertà di lingua non era espressamente sancita nella Costituzione federale del 1874. Il Tribunale federale la riconobbe nel 1965, in BGE 91 I 480, quale diritto di libertà non scritto della Costituzione federale, deducendola dalla dimensione del diritto della personalità insita nella libertà individuale. Questo sviluppo del diritto per via giudiziaria costituì il fondamento immediato della successiva codificazione.

N. 2 L'avamprogetto del 1995 conteneva all'art. 18 AP ancora la libertà di domicilio; la libertà di lingua era concepita separatamente all'art. 15 AP (Rapporto esplicativo AP 1995, pag. 50 seg.). Nel messaggio del 20 novembre 1996, il Consiglio federale si espresse a favore di una formulazione concisa e aperta, senza menzione esplicita del principio della territorialità: la libertà di lingua avrebbe dovuto essere sancita come diritto fondamentale individuale che protegge l'uso della lingua madre (FF 1997 I 155 seg.). Si rinunciò deliberatamente ad ancorare il principio della territorialità nella Costituzione — diversamente da quanto richiesto da vari partecipanti alla procedura di consultazione — poiché questo principio poteva essere introdotto dal legislatore quale possibile limitazione, ma non doveva essere fissato quale principio di diritto costituzionale positivo (FF 1997 I 157; cfr. anche FF 1997 I 537, 563).

N. 3 Il consigliere agli Stati Inderkum (relatore) confermò nel corso delle deliberazioni parlamentari del 1998 il consenso raggiunto: la libertà di lingua era riconosciuta dal 1965 come diritto fondamentale non scritto e garantiva l'uso della lingua madre; la formulazione era stata mantenuta deliberatamente snella e aperta (Boll. Uff. 1998 CS edizione separata). Il testo costituzionale fu adottato da entrambe le Camere nel voto finale del 18 dicembre 1998 ed entrò in vigore con la nuova Costituzione federale il 1° gennaio 2000. La codificazione conferma il diritto non scritto, ma non ne estende espressamente il campo di protezione.

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#2. Collocazione sistematica

N. 4 L'art. 18 Cost. si trova nel secondo capitolo del secondo titolo (Diritti fondamentali, art. 7–36 Cost.) ed è configurato quale classico diritto fondamentale di difesa. Esso tutela la libertà individuale nell'uso della lingua nei confronti delle ingerenze statali. La norma va distinta dalle disposizioni di politica linguistica della Costituzione federale:

• → L'art. 4 Cost. determina le quattro lingue nazionali (tedesco, francese, italiano, romancio) quale garanzia istituzionale.
• ↔ L'art. 70 Cost. disciplina le lingue ufficiali della Confederazione e dei Cantoni, il rapporto tra le comunità linguistiche nonché la promozione delle lingue della maggioranza e delle lingue minoritarie; l'art. 70 Cost. concretizza altresì il principio della territorialità quale possibile limitazione dell'art. 18 Cost.
• → L'art. 36 Cost. contiene i requisiti generali per la restrizione dei diritti fondamentali, applicabili anche all'art. 18 Cost.

N. 5 L'art. 18 Cost. tutela il lato individuale (attivo) dell'uso della lingua, ovvero il diritto delle singole persone di utilizzare nel settore privato una lingua a propria scelta. Il lato passivo — in quale lingua le autorità statali si rivolgono alla popolazione — è disciplinato principalmente dall'art. 70 Cost. e non costituisce oggetto diretto di protezione dell'art. 18 Cost. (BGE 139 I 229 consid. 5.4). Il divieto di discriminazione fondato sulla lingua risulta in modo complementare dall'→ art. 8 cpv. 2 Cost.; una protezione più estesa nel procedimento penale deriva dall'art. 6 n. 3 lett. a ed e CEDU (BGE 143 IV 117 consid. 3.1).

N. 6 Legislazione speciale pertinente: la legge federale del 5 ottobre 2007 sulle lingue nazionali e la comprensione tra le comunità linguistiche (legge sulle lingue, LLC; RS 441.1) concretizza l'art. 70 Cost. e non si fonda direttamente sull'art. 18 Cost. La Carta europea delle lingue regionali o minoritarie (RS 0.441.2) contiene disposizioni in larga misura programmatiche e si rivolge principalmente al legislatore (BGE 139 I 229 consid. 6).

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#3. Elementi della fattispecie / contenuto della norma

3.1 Campo di protezione

N. 7 L'art. 18 Cost. garantisce il diritto di usare una lingua a propria scelta, in particolare la lingua madre (BGE 139 I 229 consid. 5.4; BGE 136 I 149 consid. 4.1; BGE 122 I 236 consid. 2b; BGE 121 I 196 consid. 2a). È tutelata sia la scelta della lingua madre in senso stretto sia — secondo una parte della dottrina — qualsiasi lingua che una persona intenda utilizzare (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, pag. 292; Malinverni, Kommentar BV, n. 5 seg.; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, n. 485).

N. 8 Il campo di protezione si estende a tutte e quattro le lingue nazionali e, al di là di esse, all'uso privato della lingua. Per le lingue nazionali si aggiunge una protezione istituzionale supplementare tramite l'→ art. 4 Cost. Per il romancio, l'art. 18 Cost. protegge sia gli idiomi sia il rumantsch grischun quali varianti del romancio (BGE 139 I 229 consid. 5.4, con rinvio a Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, pag. 294). La comunicazione puramente privata tra privati rientra nel nucleo del campo di protezione: in linea di principio lo Stato non deve interferire nella scelta della lingua che le persone fisiche intendono parlare tra loro (BGE 139 I 229 consid. 5.4).

N. 9 Lato attivo e lato passivo. A partire da BGE 139 I 229 consid. 5.4, il Tribunale federale distingue sistematicamente tra il lato attivo (la libertà delle singole persone di scegliere quale lingua usare nel settore privato e in quale lingua comunicare tra loro) e il lato passivo (la questione di in quale lingua le autorità statali si rivolgono alla popolazione). Solo il lato attivo costituisce oggetto diretto di protezione dell'art. 18 Cost.; il lato passivo appartiene all'art. 70 Cost.

3.2 Restrizioni

N. 10 L'art. 18 Cost. non è assoluto (BGE 143 IV 117 consid. 2.1; BGE 139 I 229 consid. 5.5). Le restrizioni sono soggette ai requisiti generali dell'→ art. 36 Cost.: base legale, interesse pubblico e proporzionalità. Il nucleo essenziale (art. 36 cpv. 4 Cost.) non può essere intaccato.

N. 11 Principio della territorialità. Il motivo di restrizione più importante è il principio della territorialità, che trova il proprio fondamento costituzionale nell'→ art. 70 cpv. 2 Cost. Esso permette ai Cantoni di adottare misure volte a preservare i confini tradizionali dei territori linguistici e la loro omogeneità, anche se ciò limita la libertà dei singoli; tali misure devono tuttavia essere proporzionate (BGE 121 I 196 consid. 2a; BGE 122 I 236 consid. 2c). Il principio della territorialità non è un diritto individuale di rango costituzionale, bensì una limitazione della libertà di lingua resa possibile dall'→ art. 70 cpv. 2 Cost. (BGE 122 I 236 consid. 2c).

N. 12 Principio della lingua ufficiale nel rapporto con le autorità. Nel rapporto con le autorità, la libertà di lingua è limitata dal principio della lingua ufficiale: fatto salvo disposizioni particolari (ad es. art. 5 n. 2 e art. 6 n. 3 lett. a CEDU), non esiste in linea di principio un diritto a comunicare con le autorità in una lingua diversa dalla lingua ufficiale (BGE 143 IV 117 consid. 2.1; BGE 139 I 229 consid. 5.5; BGE 136 I 149 consid. 4.3; BGE 122 I 236 consid. 2c).

N. 13 Lingua d'insegnamento. La determinazione statale della lingua d'insegnamento non pregiudica la libertà di lingua attiva dei singoli (la loro libertà di parlare tra loro una determinata lingua). La determinazione della lingua d'insegnamento appartiene al lato passivo della libertà di lingua ed è compito della Confederazione, dei Cantoni e dei Comuni (BGE 139 I 229 consid. 5.4, 5.6). Non esiste un diritto fondamentale all'insegnamento in una qualsiasi lingua madre; tuttavia, nelle regioni tradizionalmente plurilingui o bilingui, dall'art. 18 Cost. in combinato disposto con l'→ art. 70 cpv. 2 Cost. può derivare un diritto all'insegnamento in una delle lingue tradizionalmente parlate nel luogo, sempreché ciò non rappresenti un onere sproporzionato per l'ente pubblico (BGE 122 I 236 consid. 2d; BGE 139 I 229 consid. 5.6).

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#4. Conseguenze giuridiche

N. 14 L'art. 18 Cost. fonda un diritto soggettivo di difesa contro le ingerenze statali nell'uso privato della lingua. L'ingerenza deve soddisfare i requisiti dell'art. 36 Cost. Un diritto a prestazioni — segnatamente un diritto all'insegnamento statale o al rapporto con le autorità in una lingua qualsiasi — non può essere desunto direttamente dall'art. 18 Cost. (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, n. 1779; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, pag. 293 seg.).

N. 15 Applicabilità diretta. L'art. 18 Cost. è direttamente applicabile quale diritto di difesa. Gli atti statali che incidono sull'uso privato della lingua (ad es. divieto di usare una lingua in scuole private, limitazione sproporzionata della lingua di procedura) possono essere impugnati con ricorso di diritto pubblico o, secondo il nuovo diritto, con ricorso in materia di diritto pubblico.

N. 16 Effetto orizzontale. Un effetto diretto di terzo dell'art. 18 Cost. nei confronti di privati non è riconosciuto. Nel settore del diritto privato, il diritto fondamentale dispiega al più un effetto indiretto attraverso l'interpretazione di concetti giuridici indeterminati (→ art. 35 cpv. 3 Cost.).

N. 17 Conseguenze procedurali. Nel procedimento penale, la sola determinazione di una lingua di procedura diversa dalla lingua madre dell'imputato non è sufficiente a violare l'art. 18 Cost.; occorre tener conto delle circostanze concrete, in particolare della proporzionalità e delle garanzie di un equo processo (art. 6 CEDU, → art. 29 Cost., → art. 32 Cost.) (BGE 121 I 196 consid. 5; BGE 143 IV 117 consid. 3.1). Per evitare un formalismo eccessivo, se una parte deposita tempestivamente un atto in una lingua diversa dalla lingua di procedura, l'autorità deve concedere un termine supplementare per la traduzione, nella misura in cui non traduca o accetti essa stessa il documento (BGE 143 IV 117 consid. 2.1).

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#5. Questioni controverse

N. 18 Estensione del campo di protezione. È controverso se l'art. 18 Cost. tuteli soltanto la lingua madre o qualsiasi lingua liberamente scelta. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, pag. 292) e Malinverni (Kommentar BV, n. 5 seg.) sostengono un campo di protezione ampio che include qualsiasi lingua liberamente scelta. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, n. 485) propendono per una portata ristretta limitata alla lingua madre. Il Tribunale federale non ha risolto definitivamente la questione, ma fa regolarmente riferimento alla lingua madre (BGE 139 I 229 consid. 5.4; BGE 121 I 196 consid. 2a).

N. 19 Principio della territorialità: limitazione o principio costituzionale. Il messaggio ha espressamente deciso di non ancorare il principio della territorialità nella Costituzione (FF 1997 I 157). Nondimeno, in dottrina e giurisprudenza è controverso se esso costituisca soltanto una limitazione legislativa ammissibile oppure se debba scaturire quale principio costituzionale immanente dall'art. 70 cpv. 2 Cost. Morand (Liberté de la langue et principe de territorialité, ZSR 112/1993 I, pag. 11 ss., 31) e Rossinelli (La question linguistique en Suisse, ZSR 108/1989 I, pag. 163 ss., 169) sottolineano piuttosto la libertà di lingua come diritto individuale e si pronunciano a favore di un'applicazione restrittiva del principio della territorialità, che potrebbe servire alla pace linguistica attraverso la promozione del multilinguismo. Per contro, Marti-Rolli (La liberté de la langue en droit suisse, 1978, pag. 41) e Viletta (Grundlagen des Sprachenrechts, 1978, pag. 342) deducono dal principio della territorialità un obbligo di assimilazione nell'uso pubblico della lingua per i nuovi arrivati. Il Tribunale federale adotta una posizione intermedia: il principio della territorialità non è un diritto individuale, ma abilita i Cantoni a restrizioni proporzionate (BGE 122 I 236 consid. 2c; BGE 121 I 196 consid. 2b).

N. 20 Tutela delle lingue degli immigrati. Rimane aperta la questione se l'art. 18 Cost. protegga anche l'uso di lingue non nazionali nel settore pubblico. Mentre Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, pag. 296 ss.) e Borghi (La liberté de la langue et ses limites, in: Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, pag. 613 ss.) mettono in discussione l'applicazione rigida del principio della territorialità nei confronti delle lingue degli immigrati, il Tribunale federale ha stabilito in BGE 138 I 123 consid. 7 che misure proporzionate a salvaguardia della lingua d'insegnamento sono ammissibili anche nei confronti di lingue non nazionali, senza tuttavia risolvere esaustivamente la questione.

N. 21 Rapporto con l'art. 70 Cost. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, n. 489 ss.) e Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, n. 1779 ss.) concordano sul fatto che l'art. 18 Cost. disciplina il diritto individuale di difesa e l'art. 70 Cost. l'ordinamento linguistico istituzionale, ma divergono quanto al peso delle rispettive norme in caso di conflitto. Nella prassi, il Tribunale federale applica l'art. 70 cpv. 2 Cost. quale limitazione dell'art. 18 Cost. senza motivare esplicitamente la delimitazione sistematica (cfr. BGE 139 I 229 consid. 5.1, 5.5).

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#6. Indicazioni pratiche

N. 22 Censura del diritto fondamentale. Chi intende far valere una violazione dell'art. 18 Cost. deve esporre in modo chiaro e dettagliato in che misura venga leso il campo protetto dell'uso privato della lingua (principio di allegazione, art. 106 cpv. 2 LTF). Un richiamo generico alla libertà di lingua non è sufficiente (BGE 139 I 229 consid. 2.2).

N. 23 Rapporto con le autorità e lingua di procedura. Nel rapporto con le autorità non vi è alcun diritto a comunicare in una lingua diversa da quella ufficiale. I diritti delle parti nel procedimento penale sono disciplinati principalmente dall'→ art. 6 n. 3 lett. a ed e CEDU nonché dagli art. 67 seg. CPP (lingua di procedura, diritto alla traduzione). L'art. 18 Cost. non conferisce all'imputato diritti più estesi rispetto a queste garanzie speciali (BGE 143 IV 117 consid. 3.1). Per evitare un formalismo eccessivo, in caso di atti depositati tempestivamente nella lingua di procedura errata occorre concedere un termine per la traduzione (BGE 143 IV 117 consid. 2.1).

N. 24 Lingua d'insegnamento. I genitori non possono desumere dall'art. 18 Cost. un diritto all'insegnamento statale nella loro lingua madre; ciò vale in particolare per gli immigrati (BGE 122 I 236 consid. 2d). Nelle regioni tradizionalmente bilingui può sorgere un diritto all'insegnamento in una delle lingue tradizionalmente parlate in loco, sempreché ciò non rappresenti un onere sproporzionato per l'ente pubblico (BGE 139 I 229 consid. 5.6; BGE 122 I 236 consid. 2d). Regolamentazioni cantonali proporzionate a salvaguardia della lingua d'insegnamento (anche per le scuole private) sono compatibili con l'art. 18 Cost. (BGE 138 I 123 consid. 8.3 seg.).

N. 25 Cantoni bilingui. Nei Cantoni bilingui (Friburgo, Berna, Grigioni, Vallese) sono possibili diritti linguistici cantonali più estesi. L'art. 18 Cost. fissa il limite minimo: anche laddove il diritto cantonale consenta al singolo di rivolgersi alle autorità nella lingua ufficiale di propria scelta (cfr. BGE 136 I 149 consid. 6 seg. sull'art. 17 cpv. 2 Cost./FR), ciò non deve comportare uno spostamento consapevole dei confini linguistici tradizionali (→ art. 70 cpv. 2 Cost.).

N. 26 Lingue minoritarie. L'art. 70 cpv. 2 Cost. vieta lo spostamento consapevole dei confini linguistici tradizionali o la soppressione di gruppi linguistici minoritari autoctoni (BGE 100 Ia 462 consid. 2b; BGE 139 I 229 consid. 5.5). Questa garanzia vale in particolare per il romancio e l'italiano e opera quale obbligo di protezione dello Stato ↔ art. 18 Cost.

#Giurisprudenza

#Principi della libertà linguistica

DTF 139 I 229 del 5 dicembre 2013 — Rumantsch Grischun nella scuola Limiti della libertà linguistica nella determinazione della lingua scolastica. Il Tribunale federale ha precisato la portata dell'art. 18 Cost. in rapporto al principio di territorialità.

«La libertà linguistica (art. 18 Cost.) garantisce il diritto di usare una lingua di propria scelta, in particolare anche la lingua madre [...]. In quanto diritto fondamentale individuale, essa protegge l'uso sia degli idiomi romanci sia del Rumantsch Grischun [...]. In questo ambito privato della libertà linguistica – vale a dire quando si tratta della libertà dei singoli cittadini di scegliere quale lingua utilizzare e in quale lingua comunicare tra loro – lo Stato non deve immischiarsi.»

DTF 122 I 236 del 15 luglio 1996 — Libertà linguistica e frequenza scolastica Rapporto tra libertà linguistica individuale e organizzazione scolastica statale. Orientativo per la delimitazione tra diritti individuali e prestazionali in ambito linguistico.

«La libertà linguistica non obbliga i collettivi pubblici a offrire un insegnamento scolastico nella lingua delle minoranze linguistiche di recente immigrazione [...]. Se tuttavia un altro comune è volontariamente disposto ad accogliere il bambino in una scuola francofona e i genitori si assumono le conseguenze finanziarie che ne derivano, costituisce una limitazione sproporzionata della libertà linguistica esigere la frequenza di una scuola germanofona.»

DTF 121 I 196 del 1995 — Lingua processuale nel diritto penale Giurisprudenza fondamentale sulla libertà linguistica e il principio di territorialità nei procedimenti giudiziari. Definisce i limiti del diritto all'uso della lingua madre davanti al tribunale.

«Secondo dottrina e giurisprudenza, la libertà linguistica, vale a dire la facoltà di usare la lingua madre, appartiene ai diritti di libertà non scritti della Costituzione federale. Nella misura in cui la lingua madre è al contempo una lingua nazionale della Confederazione, il suo uso è inoltre protetto dalla garanzia istituzionale sancita nell'art. 116 cpv. 1 Cost.»

#Limiti della libertà linguistica

DTF 143 IV 117 del 13 aprile 2017 — Lingua processuale e traduzione Giurisprudenza attuale sulla validità non assoluta della libertà linguistica nei rapporti con le autorità. Concretizza i doveri delle autorità in caso di istanze in lingua straniera.

«La libertà linguistica secondo l'art. 18 Cost. non vale in modo assoluto. In linea di principio non sussiste alcun diritto di comunicare con le autorità in una lingua diversa da quella processuale (art. 67 CPP). Per evitare un formalismo eccessivo, l'autorità penale deve, nel caso di un'istanza presentata entro il termine ma non redatta nella lingua processuale, concedere un termine supplementare per la traduzione, sempre che non si accontenti del documento o non lo faccia tradurre essa stessa.»

DTF 136 I 149 del 22 ottobre 2009 — Lingua ufficiale e processuale Libertà linguistica nel procedimento amministrativo del Cantone bilingue di Friburgo. Conferma la limitazione della libertà linguistica attraverso il principio di territorialità.

«La libertà linguistica è limitata dal principio di territorialità: il singolo non ha il diritto di comunicare con le autorità in una lingua qualsiasi, ma deve – fatte salve pretese particolari – utilizzare la rispettiva lingua ufficiale.»

#Lingue minoritarie e principio di territorialità

DTF 100 Ia 462 del 1974 — Protezione fondamentale delle minoranze Giurisprudenza fondamentale iniziale sulla protezione delle minoranze linguistiche. Fonda il principio di territorialità come strumento di protezione delle lingue minoritarie.

«Il principio di territorialità [...] vieta anche lo spostamento consapevole di confini linguistici tradizionali o l'oppressione di gruppi di minoranze linguistiche tradizionali [...]. Questi principi valgono in particolare per la protezione delle minoranze linguistiche tradizionali come l'italiano e il romancio.»

#Lingua scolastica e sistema educativo

DTF 125 I 347 del 9 settembre 1999 — Neutralità confessionale della scuola Libertà linguistica nel contesto del sistema scolastico confessionalmente neutro. Mostra la ponderazione tra diversi diritti fondamentali in ambito educativo.

«Nelle regioni bi- o plurilingui, dalla libertà linguistica può derivare un diritto ad essere istruiti in una delle diverse lingue tradizionali, purché ciò non conduca a un onere sproporzionato per il collettivo pubblico.»

#Sviluppi recenti

Sentenza 1B_70/2009 del 7 aprile 2009 — Libertà linguistica nel procedimento penale Precisazione dei diritti di traduzione nel procedimento penale. Concretizza l'equilibrio tra libertà linguistica ed economia processuale.

Sentenza 2C_806/2012 del 12 luglio 2013 — Rumantsch Grischun come lingua scolastica Conferma la flessibilità nell'organizzazione dell'istruzione in lingua romancia. Mostra i limiti dei diritti linguistici individuali nel sistema educativo pubblico.

Sentenza 1C_40/2015 del 18 settembre 2015 — Diritti linguistici nell'amministrazione Applicazione attuale della libertà linguistica nel procedimento amministrativo. Conferma la gestione restrittiva dei diritti di traduzione al di fuori delle lingue ufficiali.