Art. 18 Cst. — Liberté de la langue

#Doctrine

#1. Genèse

N. 1 La liberté de la langue n'était pas expressément ancrée dans la Constitution fédérale de 1874. Le Tribunal fédéral l'a reconnue en 1965, dans BGE 91 I 480, comme droit de liberté non écrit de la Constitution fédérale, en la déduisant de la dimension liée aux droits de la personnalité de la liberté individuelle. Cette évolution jurisprudentielle du droit a constitué le fondement immédiat de la codification ultérieure.

N. 2 L'avant-projet de 1995 prévoyait encore la liberté d'établissement à l'art. 18 AP ; la liberté de la langue était conçue séparément à l'art. 15 AP (Rapport explicatif AP 1995, p. 50 s.). Dans le message du 20 novembre 1996, le Conseil fédéral a plaidé pour une formulation concise et ouverte, sans mention expresse du principe de territorialité : la liberté de la langue devait être ancrée comme droit fondamental individuel protégeant l'usage de la langue maternelle (FF 1997 I 161 s.). L'ancrage du principe de territorialité dans la Constitution a été délibérément écarté — contrairement à ce que demandaient plusieurs participants à la consultation —, au motif que ce principe pouvait être introduit par le législateur comme restriction éventuelle, sans devoir être consacré comme principe de droit constitutionnel positif (FF 1997 I 163 ; cf. aussi FF 1997 I 563, 592).

N. 3 Le conseiller aux États Inderkum (rapporteur) a confirmé lors des délibérations parlementaires de 1998 le consensus : la liberté de la langue était reconnue depuis 1965 comme droit fondamental non écrit et garantit l'usage de la langue maternelle ; la formulation a été délibérément gardée concise et ouverte (BO 1998 CE tiré à part). Le texte constitutionnel a été adopté en vote final le 18 décembre 1998 par les deux Chambres et est entré en vigueur avec la nouvelle Constitution fédérale le 1er janvier 2000. La codification confirme le droit non écrit sans en étendre expressément le champ de protection.

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#2. Systématique

N. 4 L'art. 18 Cst. figure au deuxième chapitre du deuxième titre (Droits fondamentaux, art. 7–36 Cst.) et est conçu comme un droit fondamental classique de défense. Il protège la liberté individuelle d'usage de la langue contre les ingérences de l'État. Cette norme doit être distinguée des dispositions de politique linguistique de la Constitution fédérale :

• → L'art. 4 Cst. désigne les quatre langues nationales (allemand, français, italien, romanche) en tant que garantie institutionnelle.
• ↔ L'art. 70 Cst. règle les langues officielles de la Confédération et des cantons, les rapports entre les communautés linguistiques ainsi que l'encouragement des langues majoritaires et des langues minoritaires ; l'art. 70 Cst. concrétise également le principe de territorialité en tant que restriction possible de l'art. 18 Cst.
• → L'art. 36 Cst. contient les conditions générales de restriction des droits fondamentaux, qui s'appliquent également à l'art. 18 Cst.

N. 5 L'art. 18 Cst. protège le versant individuel (actif) de l'usage de la langue, c'est-à-dire le droit des particuliers d'utiliser, dans la sphère privée, une langue de leur choix. Le versant passif — la langue dans laquelle les autorités étatiques s'adressent à la population — est régi principalement par l'art. 70 Cst. et ne constitue pas l'objet direct de protection de l'art. 18 Cst. (BGE 139 I 229 consid. 5.4). L'interdiction de la discrimination en raison de la langue découle en complément de → l'art. 8 al. 2 Cst. ; une protection plus étendue dans la procédure pénale résulte de l'art. 6 ch. 3 let. a et e CEDH (BGE 143 IV 117 consid. 3.1).

N. 6 Législation spéciale applicable : la loi fédérale du 5 octobre 2007 sur les langues nationales et la compréhension entre les communautés linguistiques (loi sur les langues, LLC ; RS 441.1) concrétise l'art. 70 Cst. et ne se fonde pas directement sur l'art. 18 Cst. La Charte européenne des langues régionales ou minoritaires (RS 0.441.2) contient des dispositions en grande partie programmatiques et s'adresse principalement au législateur (BGE 139 I 229 consid. 6).

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#3. Éléments constitutifs / Contenu normatif

3.1 Champ de protection

N. 7 L'art. 18 Cst. garantit le droit d'utiliser une langue de son choix, en particulier la langue maternelle (BGE 139 I 229 consid. 5.4 ; BGE 136 I 149 consid. 4.1 ; BGE 122 I 236 consid. 2b ; BGE 121 I 196 consid. 2a). Sont protégés tant le choix de la langue maternelle au sens strict que — selon une partie de la doctrine — toute langue dont une personne souhaite faire usage (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 292 ; Malinverni, Commentaire Cst., ch. 5 s. ; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 485).

N. 8 Le champ de protection s'étend aux quatre langues nationales et au-delà, dans la mesure où il s'agit de l'usage privé de la langue. Pour les langues nationales, une protection institutionnelle supplémentaire est assurée par → l'art. 4 Cst. En ce qui concerne le romanche, l'art. 18 Cst. protège tant les idiomes que le Rumantsch Grischun en tant que variantes du romanche (BGE 139 I 229 consid. 5.4, avec référence à Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 294). La communication purement privée entre particuliers relève du noyau essentiel : l'État n'a en principe pas à intervenir dans la question de la langue que les personnes physiques souhaitent parler entre elles (BGE 139 I 229 consid. 5.4).

N. 9 Versant actif et versant passif. Depuis BGE 139 I 229 consid. 5.4, le Tribunal fédéral distingue systématiquement entre le versant actif (liberté des particuliers de choisir la langue qu'ils utilisent dans la sphère privée et dans laquelle ils souhaitent communiquer entre eux) et le versant passif (la question de la langue dans laquelle les autorités étatiques s'adressent à la population). Seul le versant actif est l'objet direct de protection de l'art. 18 Cst. ; le versant passif relève de l'art. 70 Cst.

3.2 Restrictions

N. 10 L'art. 18 Cst. n'est pas absolu (BGE 143 IV 117 consid. 2.1 ; BGE 139 I 229 consid. 5.5). Les restrictions sont soumises aux conditions générales de → l'art. 36 Cst. : base légale, intérêt public et proportionnalité. Le noyau essentiel (art. 36 al. 4 Cst.) ne peut pas être atteint.

N. 11 Principe de territorialité. Le motif de restriction le plus important est le principe de territorialité, dont le fondement constitutionnel se trouve à → l'art. 70 al. 2 Cst. Il autorise les cantons à prendre des mesures pour maintenir les frontières traditionnelles des régions linguistiques et leur homogénéité, même si cela restreint la liberté des particuliers ; de telles mesures doivent toutefois être proportionnées (BGE 121 I 196 consid. 2a ; BGE 122 I 236 consid. 2c). Le principe de territorialité n'est pas un droit constitutionnel individuel, mais une restriction de la liberté de la langue rendue possible par → l'art. 70 al. 2 Cst. (BGE 122 I 236 consid. 2c).

N. 12 Principe de la langue officielle dans les rapports avec les autorités. Dans les rapports avec les autorités, la liberté de la langue est limitée par le principe de la langue officielle : sous réserve de dispositions particulières (p. ex. art. 5 ch. 2 et art. 6 ch. 3 let. a CEDH), il n'existe en principe aucun droit de communiquer avec les autorités dans une autre langue que la langue officielle (BGE 143 IV 117 consid. 2.1 ; BGE 139 I 229 consid. 5.5 ; BGE 136 I 149 consid. 4.3 ; BGE 122 I 236 consid. 2c).

N. 13 Langue d'enseignement. La fixation étatique de la langue d'enseignement ne porte pas atteinte à la liberté active de la langue des particuliers (leur liberté de parler une certaine langue entre eux). La fixation de la langue d'enseignement appartient au versant passif de la liberté de la langue et est de la compétence de la Confédération, des cantons et des communes (BGE 139 I 229 consid. 5.4, 5.6). Il n'existe pas de droit fondamental à un enseignement dans une langue maternelle quelconque ; dans les régions traditionnellement plurilingues ou bilingues, un droit à un enseignement dans l'une des langues traditionnellement parlées sur place peut cependant découler de l'art. 18 Cst. en relation avec → l'art. 70 al. 2 Cst., pour autant que cela n'impose pas une charge disproportionnée à la collectivité (BGE 122 I 236 consid. 2d ; BGE 139 I 229 consid. 5.6).

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#4. Effets juridiques

N. 14 L'art. 18 Cst. fonde un droit subjectif de défense contre les ingérences de l'État dans l'usage privé de la langue. L'ingérence doit satisfaire aux conditions de l'art. 36 Cst. Un droit à des prestations — notamment un droit à l'enseignement public ou aux rapports avec les autorités dans une langue quelconque — ne peut pas être déduit directement de l'art. 18 Cst. (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 1779 ; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 293 s.).

N. 15 Applicabilité directe. L'art. 18 Cst. est directement applicable en tant que droit de défense. Les actes étatiques qui portent atteinte à l'usage privé de la langue (p. ex. interdiction d'utiliser une langue dans les écoles privées, restriction disproportionnée de la langue de procédure) peuvent être attaqués par la voie du recours de droit public ou, selon le nouveau droit, par le recours en matière de droit public.

N. 16 Effet horizontal. Un effet direct de l'art. 18 Cst. à l'égard des particuliers n'est pas reconnu. Dans le domaine du droit privé, le droit fondamental déploie tout au plus un effet indirect par le biais de l'interprétation des clauses générales (→ art. 35 al. 3 Cst.).

N. 17 Conséquences sur le plan procédural. Dans la procédure pénale, la fixation d'une langue de procédure différente de la langue maternelle du prévenu ne suffit pas, à elle seule, à violer l'art. 18 Cst. ; il convient de tenir compte des circonstances concrètes, notamment de la proportionnalité et des garanties d'un procès équitable (art. 6 CEDH, → art. 29 Cst., → art. 32 Cst.) (BGE 121 I 196 consid. 5 ; BGE 143 IV 117 consid. 3.1). Afin d'éviter un formalisme excessif, une autorité doit, lorsqu'un acte est déposé en temps utile dans une autre langue que la langue de procédure, impartir un délai supplémentaire pour la traduction, pour autant qu'elle ne le traduise ou ne l'accepte pas elle-même (BGE 143 IV 117 consid. 2.1).

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#5. Questions controversées

N. 18 Étendue du champ de protection. La question de savoir si l'art. 18 Cst. protège uniquement la langue maternelle ou toute langue librement choisie est controversée. Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 292) et Malinverni (Commentaire Cst., ch. 5 s.) défendent un large champ de protection englobant toute langue librement choisie. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 485) penchent pour un champ de protection étroit limité à la langue maternelle. Le Tribunal fédéral n'a pas tranché définitivement cette question, mais se réfère régulièrement à la langue maternelle (BGE 139 I 229 consid. 5.4 ; BGE 121 I 196 consid. 2a).

N. 19 Principe de territorialité : restriction ou principe constitutionnel. Le message a expressément décidé de ne pas ancrer le principe de territorialité dans la Constitution (FF 1997 I 163). Néanmoins, la doctrine et la jurisprudence s'interrogent sur la question de savoir s'il constitue uniquement une restriction législative admissible ou s'il doit découler de l'art. 70 al. 2 Cst. en tant que principe constitutionnel immanent. Morand (Liberté de la langue et principe de territorialité, RDS 112/1993 I, p. 11 ss, 31) et Rossinelli (La question linguistique en Suisse, RDS 108/1989 I, p. 163 ss, 169) mettent l'accent sur la liberté individuelle de la langue et plaident pour une application restrictive du principe de territorialité, lequel pourrait servir la paix linguistique en favorisant le plurilinguisme. En revanche, Marti-Rolli (La liberté de la langue en droit suisse, 1978, p. 41) et Viletta (Grundlagen des Sprachenrechts, 1978, p. 342) déduisent du principe de territorialité l'obligation d'assimilation dans l'usage public de la langue pour les personnes immigrées. Le Tribunal fédéral adopte une position médiane : le principe de territorialité n'est pas un droit individuel, mais autorise les cantons à imposer des restrictions proportionnées (BGE 122 I 236 consid. 2c ; BGE 121 I 196 consid. 2b).

N. 20 Protection des langues des immigrés. La question de savoir si l'art. 18 Cst. protège également l'usage de langues non nationales dans la sphère publique demeure ouverte. Alors que Müller/Schefer (Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 296 ss) et Borghi (La liberté de la langue et ses limites, in : Verfassungsrecht der Schweiz, 2001, p. 613 ss) remettent en question l'application rigide du principe de territorialité à l'égard des langues des immigrés, le Tribunal fédéral a relevé dans BGE 138 I 123 consid. 7 que des mesures proportionnées visant à garantir la langue d'enseignement sont admissibles même à l'égard de langues non nationales, sans trancher exhaustivement cette question.

N. 21 Rapport avec l'art. 70 Cst. Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 489 ss) et Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 1779 ss) s'accordent sur le fait que l'art. 18 Cst. règle le droit de défense individuel et l'art. 70 Cst. l'ordre institutionnel des langues, mais divergent quant au poids respectif de chaque norme en cas de conflit. Dans la pratique, le Tribunal fédéral invoque l'art. 70 al. 2 Cst. comme restriction à l'art. 18 Cst. sans toujours motiver explicitement la délimitation systématique (cf. BGE 139 I 229 consid. 5.1, 5.5).

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#6. Indications pratiques

N. 22 Grief tiré d'un droit fondamental. Celui qui entend invoquer une violation de l'art. 18 Cst. doit exposer de manière claire et détaillée en quoi il est porté atteinte au domaine protégé de l'usage privé de la langue (principe d'allégation, art. 106 al. 2 LTF). Une invocation générale de la liberté de la langue ne suffit pas (BGE 139 I 229 consid. 2.2).

N. 23 Rapports avec les autorités et langue de procédure. Dans les rapports avec les autorités, il n'existe aucun droit à communiquer dans une autre langue que la langue officielle. Les droits des parties dans la procédure pénale sont régis principalement par → l'art. 6 ch. 3 let. a et e CEDH ainsi que par les art. 67 ss CPP (langue de procédure, droit à l'interprète). L'art. 18 Cst. ne confère au prévenu aucun droit allant au-delà de ces garanties spéciales (BGE 143 IV 117 consid. 3.1). Pour éviter un formalisme excessif, un délai de traduction doit être imparti lorsqu'un acte est déposé en temps utile dans une langue de procédure incorrecte (BGE 143 IV 117 consid. 2.1).

N. 24 Langue d'enseignement. Les parents ne peuvent pas déduire de l'art. 18 Cst. un droit à l'enseignement public dans leur langue maternelle ; cela vaut en particulier pour les personnes immigrées (BGE 122 I 236 consid. 2d). Dans les régions traditionnellement bilingues, un droit à l'enseignement dans l'une des langues traditionnellement parlées sur place peut être reconnu, pour autant que cela n'impose pas une charge disproportionnée à la collectivité (BGE 139 I 229 consid. 5.6 ; BGE 122 I 236 consid. 2d). Des réglementations cantonales proportionnées visant à garantir la langue d'enseignement (y compris pour les écoles privées) sont compatibles avec l'art. 18 Cst. (BGE 138 I 123 consid. 8.3 s.).

N. 25 Cantons bilingues. Dans les cantons bilingues (Fribourg, Berne, Grisons, Valais), des droits linguistiques cantonaux plus étendus sont possibles. L'art. 18 Cst. fixe le plancher : même lorsque le droit cantonal permet aux particuliers de s'adresser aux autorités dans la langue officielle de leur choix (cf. BGE 136 I 149 consid. 6 s. concernant l'art. 17 al. 2 Cst./FR), cela ne doit pas aboutir à un déplacement délibéré des frontières linguistiques traditionnelles (→ art. 70 al. 2 Cst.).

N. 26 Langues minoritaires. L'art. 70 al. 2 Cst. interdit le déplacement délibéré des frontières linguistiques traditionnelles ou la suppression de groupes de langues minoritaires autochtones (BGE 100 Ia 462 consid. 2b ; BGE 139 I 229 consid. 5.5). Cette garantie s'applique notamment au romanche et à l'italien et opère comme obligation positive de l'État ↔ art. 18 Cst.

#Jurisprudence

#Principes de la liberté de la langue

ATF 139 I 229 du 5 décembre 2013 — Rumantsch Grischun à l'école Limites de la liberté de la langue lors de la détermination de la langue d'enseignement. Le Tribunal fédéral a précisé la portée de l'art. 18 Cst. par rapport au principe de territorialité.

« La liberté de la langue (art. 18 Cst.) garantit le droit d'utiliser une langue de son choix, en particulier la langue maternelle [...]. En tant que droit fondamental individuel, elle protège l'usage tant des idiomes romanches que du rumantsch grischun [...]. Dans ce domaine privé de la liberté de la langue – c'est-à-dire lorsqu'il s'agit de la liberté des citoyennes et citoyens individuels de déterminer quelle langue ils utilisent et dans laquelle ils veulent communiquer entre eux – l'État ne doit pas s'immiscer. »

ATF 122 I 236 du 15 juillet 1996 — Liberté de la langue et fréquentation scolaire Rapport entre liberté individuelle de la langue et organisation scolaire étatique. Décision déterminante pour la délimitation entre droits individuels et droits à des prestations dans le domaine linguistique.

« La liberté de la langue n'oblige pas les collectivités publiques à offrir un enseignement scolaire dans la langue de nouvelles minorités linguistiques immigrées [...]. Si toutefois une autre commune est volontairement disposée à accueillir l'enfant dans une école francophone et que les parents supportent les conséquences financières qui en découlent, il constitue une restriction disproportionnée de la liberté de la langue d'exiger la fréquentation d'une école germanophone. »

ATF 121 I 196 de 1995 — Langue de procédure en droit pénal Jurisprudence fondamentale sur la liberté de la langue et le principe de territorialité dans les procédures judiciaires. Définit les limites du droit à l'usage de la langue maternelle devant les tribunaux.

« Selon la doctrine et la jurisprudence, la liberté de la langue, c'est-à-dire la faculté d'utiliser la langue maternelle, fait partie des droits de liberté non écrits de la Constitution fédérale. Dans la mesure où la langue maternelle est simultanément une langue nationale de la Confédération, son usage jouit en outre de la protection de la garantie institutionnelle inscrite à l'art. 116 al. 1 Cst. »

#Limites de la liberté de la langue

ATF 143 IV 117 du 13 avril 2017 — Langue de procédure et traduction Jurisprudence actuelle sur la validité non absolue de la liberté de la langue dans les rapports avec les autorités. Concrétise les obligations des autorités lors d'écritures en langue étrangère.

« La liberté de la langue selon l'art. 18 Cst. ne vaut pas de manière absolue. En principe, il n'existe aucun droit de communiquer avec les autorités dans une autre langue que la langue de procédure (art. 67 CPP). Afin d'éviter un formalisme excessif, l'autorité pénale doit, pour un écrit déposé dans le délai mais qui n'est pas rédigé dans la langue de procédure, accorder un délai supplémentaire pour la traduction, pour autant qu'elle ne se contente pas du document ou qu'elle ne le fasse pas traduire elle-même. »

ATF 136 I 149 du 22 octobre 2009 — Langue officielle et de procédure Liberté de la langue dans la procédure administrative du canton bilingue de Fribourg. Confirme la limitation de la liberté de la langue par le principe de territorialité.

« La liberté de la langue est limitée par le principe de territorialité : l'individu n'a pas le droit de communiquer avec les autorités dans n'importe quelle langue, mais doit – sous réserve de droits particuliers – utiliser la langue officielle respective. »

#Langues minoritaires et principe de territorialité

ATF 100 Ia 462 de 1974 — Protection fondamentale des minorités Jurisprudence fondamentale ancienne sur la protection des minorités linguistiques. Fonde le principe de territorialité comme instrument de protection des langues minoritaires.

« Le principe de territorialité [...] interdit aussi le déplacement conscient de frontières linguistiques traditionnelles ou l'oppression de groupes linguistiques minoritaires traditionnels [...]. Ces principes valent en particulier pour la protection des minorités linguistiques traditionnelles comme l'italien et le romanche. »

#Langue d'enseignement et système éducatif

ATF 125 I 347 du 9 septembre 1999 — Neutralité confessionnelle de l'école Liberté de la langue dans le contexte du système scolaire confessionnellement neutre. Montre la pondération entre différents droits fondamentaux dans le domaine de l'éducation.

« Dans les régions bi- ou plurilingues, un droit découlant de la liberté de la langue pourrait naître d'être enseigné dans l'une des plusieurs langues traditionnelles, pour autant que cela ne conduise pas à une charge disproportionnée de la collectivité publique. »

#Développements récents

Arrêt 1B_70/2009 du 7 avril 2009 — Liberté de la langue dans la procédure pénale Précision des droits à la traduction dans la procédure pénale. Concrétise l'équilibre entre liberté de la langue et économie de procédure.

Arrêt 2C_806/2012 du 12 juillet 2013 — Rumantsch Grischun comme langue d'enseignement Confirme la flexibilité dans l'organisation de l'éducation en langue romanche. Montre les limites des droits linguistiques individuels dans le système d'éducation publique.

Arrêt 1C_40/2015 du 18 septembre 2015 — Droits linguistiques dans l'administration Application actuelle de la liberté de la langue dans la procédure administrative. Confirme la gestion restrictive des droits à la traduction en dehors des langues officielles.