1Die Stimmberechtigten stimmen gleichzeitig über die Initiative und den Gegenentwurf ab.
2Sie können beiden Vorlagen zustimmen. In der Stichfrage können sie angeben, welcher Vorlage sie den Vorrang geben, falls beide angenommen werden.
3Erzielt bei angenommenen Verfassungsänderungen in der Stichfrage die eine Vorlage mehr Volks- und die andere mehr Standesstimmen, so tritt die Vorlage in Kraft, bei welcher der prozentuale Anteil der Volksstimmen und der prozentuale Anteil der Standesstimmen in der Stichfrage die grössere Summe ergeben.
Art. 139b Cost.
#Base legale
Costituzione federale (RS 101): https://www.fedlex.admin.ch/eli/cc/1999/404/it#art_139b
#Panoramica
L'art. 139b Cost. disciplina la procedura in caso di votazione contemporanea su un'iniziativa popolare e un controprogetto diretto (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139b N. 6). La disposizione concerne tutti gli aventi diritto di voto svizzeri nelle votazioni federali su modifiche costituzionali.
Votazione contemporanea: Quando l'Assemblea federale contrappone un controprogetto diretto a un'iniziativa popolare, entrambi i progetti sono sottoposti a votazione nella stessa domenica di votazione. Ciò garantisce trasparenza ed evita ritardi tattici (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139b N. 7).
Doppio sì possibile: Gli aventi diritto di voto possono approvare sia l'iniziativa sia il controprogetto. Questo sistema permette un'espressione differenziata dell'opinione - ad esempio quando qualcuno sostiene delle riforme, ma ritiene il controprogetto migliore dell'iniziativa (Kley, ZBl 2011, 2, 15).
La domanda eventuale decide: Se gli aventi diritto di voto accettano entrambi i progetti, decide la domanda eventuale. Il progetto che ottiene più voti popolari entra in vigore. La maggioranza dei Cantoni non ha alcun ruolo nella domanda eventuale (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139b N. 8-11).
Storia della genesi: L'attuale disciplina nacque dopo dibattiti controversi tra il 1979 e il 1987. Originariamente il Consiglio federale voleva una diversa regola di collisione: in caso di doppia accettazione doveva prevalere il progetto che, sommati insieme, otteneva più voti popolari e cantonali. L'Assemblea federale decise però che in tal caso nessun progetto dovesse entrare in vigore (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139b N. 2-4).
Esempio pratico: Nella votazione del 9 febbraio 2003 sulla legge sull'asilo, gli Svizzeri approvarono sia l'iniziativa popolare «contro gli abusi in materia d'asilo» sia il controprogetto dell'Assemblea federale. Nella domanda eventuale vinse il controprogetto con più voti popolari ed entrò in vigore.
La disciplina rafforza la democrazia evitando situazioni di costrizione per gli aventi diritto di voto favorevoli alle riforme e facendo valere la volontà popolare in modo differenziato.
Art. 139b Cost. — Procedura in caso di iniziativa e controprogetto
#Dottrina
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 139b Cost. codifica a livello costituzionale la procedura di votazione in caso di sottoposizione simultanea al voto popolare di un'iniziativa popolare formulata per la revisione parziale della Costituzione federale e di un controprogetto diretto dell'Assemblea federale. La disposizione è entrata in vigore il 27 settembre 2009, dopo essere stata accettata nella votazione popolare dello stesso giorno (DF del 19 dicembre 2008, RU 2009 6409; FF 2008 2891, 2907; FF 2009 13 e 8719).
N. 2 La procedura odierna ha sostituito un precedente «procedimento di votazione eventuale». Sino alla revisione legislativa del 1987, in caso di votazione simultanea su iniziativa e controprogetto, gli aventi diritto di voto erano tenuti a indicare sulla scheda di voto a quale progetto intendevano dare la precedenza qualora entrambi venissero accettati; non era possibile esprimere un doppio sì a entrambi i progetti. La base legale di tale precedente procedura era contenuta nell'art. 27 della legge federale del 23 marzo 1962 sui rapporti tra i Consigli (LRC, RS 171.11 a.F.; cfr. GAAC 53.37 [1988]). Il sistema era considerato insoddisfacente sotto il profilo democratico, poiché costringeva gli aventi diritto di voto a scegliere tra i due progetti senza poter approvare incondizionatamente nessuno dei due (mozione Muheim, BU 1983 N 506; iniziativa parlamentare Spoerry, BU 1985 N 2128).
N. 3 Il «doppio sì» con domanda decisiva è stato introdotto a livello federale nel 1987 dapprima sul piano legislativo, mediante una modifica della LRC sulla base dell'iniziativa parlamentare Spoerry (83.226, BU 1987 N 580). Da allora, gli aventi diritto di voto hanno potuto esprimere il proprio consenso sia all'iniziativa sia al controprogetto e indicare nella domanda decisiva la loro preferenza per il caso di doppia accettazione.
N. 4 Con la revisione totale della Costituzione federale del 1999 i principali strumenti di democrazia diretta sono stati elevati al rango costituzionale, ma non il doppio sì. Nel quadro della riforma dei diritti popolari del 2009, la procedura praticata sin dal 1987 sul piano legislativo è stata infine ancorata nell'art. 139b Cost. Il Consiglio federale ha motivato questo ancoraggio costituzionale con la necessità di sancire in modo duraturo e trasparente la procedura di formazione della volontà democratica in materia di iniziativa popolare e controprogetto diretto (FF 2008 2891, 2907 segg.).
N. 5 L'Assemblea federale ha ripreso il progetto del Consiglio federale sostanzialmente invariato. Al centro delle deliberazioni parlamentari si trovava la regola di collisione per il caso di maggioranze divergenti nella domanda decisiva. Il cpv. 3 fornisce la risposta di diritto costituzionale: in questo caso eccezionale entra in vigore il progetto per il quale la differenza tra la quota dei voti nella domanda decisiva, calcolata separatamente per il popolo e per i Cantoni, risulta maggiore a favore di tale progetto (FF 2008 2907).
N. 6 Nota sulla numerazione delle disposizioni: il precedente art. 139a Cost. (iniziativa popolare generica) è stato abrogato dal decreto federale del 27 settembre 2009, contemporaneamente all'introduzione dell'art. 139b Cost. (RU 2009 6409). L'art. 139a Cost. non è mai entrato in vigore; l'art. 139b Cost. porta pertanto un numero che richiama il predecessore abrogato, senza tuttavia continuarne il contenuto.
#2. Collocazione sistematica
N. 7 L'art. 139b Cost. è una norma procedurale (norma di organizzazione) del diritto popolare federale. Si trova in connessione sistematica con:
- ↔ Art. 139 Cost. (iniziativa popolare per la revisione parziale; disciplina il trattamento da parte dell'Assemblea federale e la possibilità del controprogetto diretto)
- → Art. 139a Cost. (abrogato; disciplinava l'iniziativa popolare generica, che non è mai entrata in vigore)
- → Art. 140 Cost. (referendum obbligatorio; si applica a ogni progetto che vince la votazione decisiva)
- ↔ Art. 34 Cost. (garanzia dei diritti politici; in particolare tutela della libera formazione della volontà e dell'esercizio non falsificato dei diritti civici)
- → Art. 195 Cost. (entrata in vigore delle modifiche costituzionali accettate)
N. 8 Sul piano legislativo, la procedura è concretizzata dalla legge federale sui diritti politici (LDP, RS 161.1), in particolare dagli art. 73 LDP (ritiro dell'iniziativa), art. 75 LDP (votazione popolare) e dagli art. 75b–77a LDP (procedura di votazione e voto decisivo). L'art. 139b Cost. è una norma di organizzazione priva di contenuto soggettivo diretto; essa fiancheggia tuttavia il diritto soggettivo alla libera formazione della volontà e all'esercizio non falsificato dei diritti civici di cui all'art. 34 cpv. 2 Cost. (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139b N. 6 segg.).
N. 9 A livello cantonale vigono norme analoghe nelle costituzioni cantonali e nelle leggi sui diritti popolari. Il Tribunale federale ne ha riconosciuto l'ammissibilità anche in assenza di un'esplicita base legale (DTF 91 I 189 consid. 2; DTF 104 Ia 240 consid. 3b). I principi sanciti nell'art. 139b Cost. si applicano, tramite l'art. 34 cpv. 2 Cost., anche a livello cantonale (DTF 150 I 17 consid. 4.2).
#3. Contenuto della norma
3.1 Votazione simultanea (cpv. 1)
N. 10 Il cpv. 1 statuisce l'obbligo di sottoporre simultaneamente al voto l'iniziativa e il controprogetto diretto. Entrambi i progetti sono presentati agli aventi diritto di voto nella stessa domenica di votazione. La simultaneità è volta a garantire che tutti gli aventi diritto di voto possano esprimere le proprie preferenze con piena consapevolezza di entrambe le alternative. Una votazione anticipata riguardante solo il controprogetto sarebbe incompatibile con l'art. 34 cpv. 2 Cost., in quanto svantaggerebbe strutturalmente l'iniziativa (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139b N. 7; DTF 113 Ia 46 consid. 5a; DTF 150 I 17 consid. 4.4.3). Il Tribunale federale ha stabilito, nel contesto cantonale, che in determinate circostanze può sussistere persino un obbligo costituzionale di contrapporre all'iniziativa popolare un progetto alternativo materiale come controprogetto formale (→ N. 20–21 infra).
N. 11 Per «controprogetto diretto» si intende un progetto dell'Assemblea federale a livello costituzionale che riguarda lo stesso oggetto di disciplina dell'iniziativa popolare e ne costituisce una vera alternativa (→ art. 139 cpv. 5 Cost.). Il controprogetto deve toccare la «medesima materia costituzionale»; non deve porre una domanda diversa, bensì proporre unicamente risposte diverse alla stessa domanda (GAAC 53.37 [1988]; DTF 113 Ia 46 consid. 5a; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2a ed. 2023, N 846). Un controprogetto indiretto a livello di legge non rientra nel campo di applicazione dell'art. 139b Cost.
3.2 Doppio sì e domanda decisiva (cpv. 2)
N. 12 Il cpv. 2 prevede che gli aventi diritto di voto possano approvare entrambi i progetti («doppio sì»). Nella domanda decisiva possono inoltre indicare a quale dei due progetti intendono dare la precedenza in caso di accettazione di entrambi. Il doppio sì libera gli aventi diritto di voto da una situazione di costrizione: chi preferisce entrambi i progetti rispetto allo status quo può esprimere pienamente tale preferenza (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139b N. 8; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 369).
N. 13 La domanda decisiva è concepita come domanda eventuale: essa produce effetti soltanto se entrambi i progetti vengono accettati dalla maggioranza dei votanti. Se viene accettato un solo progetto, questo entra in vigore senza che il voto decisivo diventi rilevante. Gli aventi diritto di voto non sono tenuti a rispondere alla domanda decisiva; possono limitarsi ad approvare o respingere i progetti nella votazione principale (Kley, ZBl 2011, 2, 15). Un voto espresso solo nella domanda decisiva ma non nella votazione principale è privo di effetti; le modalità di redazione della scheda di voto sono disciplinate dagli art. 75b–77a LDP e dalla prassi della Cancelleria federale.
3.3 Regola di collisione in caso di maggioranze divergenti (cpv. 3)
N. 14 Il cpv. 3 contiene la regola di collisione per il caso eccezionale in cui entrambi i progetti vengono accettati nella votazione principale, ma nella domanda decisiva ottengono maggioranze divergenti: un progetto ottiene la quota più elevata dei voti del popolo, l'altro la quota più elevata dei voti dei Cantoni nella domanda decisiva. In tal caso entra in vigore il progetto per il quale la differenza tra la quota dei voti del popolo nella domanda decisiva e la quota dei voti dei Cantoni nella domanda decisiva è maggiore. Questa regola è un compromesso tra il principio democratico della maggioranza (maggioranza del popolo) e il principio federale (maggioranza dei Cantoni); mira a impedire che scostamenti marginali legati alla procedura determinino il risultato in modo arbitrario (FF 2008 2907; Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139b N. 9–11).
N. 15 Il testo costituzionale parla espressamente di «quota dei voti» («la part des voix», «la parte dei voti») nella domanda decisiva. È determinante pertanto non il numero assoluto dei voti favorevoli, bensì la rispettiva percentuale dei voti favorevoli nella domanda decisiva per ciascun progetto, calcolata separatamente per il popolo e per i Cantoni. L'art. 77a LDP concretizza la procedura: per ciascuno dei due progetti si calcola la quota dei voti espressi nella domanda decisiva che gli attribuiscono la precedenza — sia presso il popolo (quota su tutte le schede della domanda decisiva validamente compilate) sia presso i Cantoni (quota dei Cantoni nei quali tale progetto prevale nella domanda decisiva). Vince il voto decisivo il progetto per il quale la differenza «quota dei voti del popolo meno quota dei voti dei Cantoni» (in punti percentuali) è maggiore. Questa formula differenziale è difficilmente comprensibile per gli aventi diritto di voto e per le autorità (Kley, ZBl 2011, 2, 17 seg.), motivo per cui necessita di una spiegazione nella prassi.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 16 Se né l'iniziativa né il controprogetto vengono accettati, rimane in vigore lo status quo. L'iniziativa popolare è considerata respinta.
N. 17 Se viene accettato uno solo dei due progetti — sia perché soltanto esso raggiunge il quorum popolare, sia perché la domanda decisiva si risolve chiaramente a favore di uno dei due (voti del popolo e dei Cantoni concordanti) —, entra in vigore unicamente tale progetto come modifica costituzionale. Il progetto soccombente diventa giuridicamente privo di oggetto; un'iniziativa popolare che perde il voto decisivo è considerata respinta (cfr. art. 75b cpv. 5 LDP).
N. 18 Il progetto accettato diventa parte della Costituzione federale ai sensi dell'art. 195 Cost. Il progetto soccombente non entra in vigore, nemmeno se nella votazione principale ha ottenuto in termini assoluti più voti del progetto vincente.
N. 19 Se gli aventi diritto di voto respingono entrambi i progetti, il quesito dell'iniziativa è definitivamente respinto. L'Assemblea federale rimane libera di trattare l'oggetto di disciplina nell'ambito di una successiva procedura ordinaria.
#5. Questioni controverse
5.1 Legittimità della regola di collisione (cpv. 3)
N. 20 È controversa la legittimità della formula differenziale di cui al cpv. 3 sotto il profilo della teoria democratica. Epiney/Diezig (BSK BV, Art. 139b N. 10) sottolineano che la disposizione crea un adeguato equilibrio tra il principio democratico della maggioranza e gli interessi federali dei Cantoni, impedendo che scostamenti marginali siano da soli determinanti. Per contro, Kley (ZBl 2011, 2, 17) esprime riserve: la formula differenziale sarebbe difficilmente comprensibile per gli aventi diritto di voto e per le autorità e potrebbe influenzare il risultato della votazione in modo non prevedibile per i votanti.
N. 21 Rhinow/Schefer/Uebersax (Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 1831 seg.) vedono nella regola della differenza una soluzione pragmatica, che tuttavia attenua, in un caso speciale, il principio della teoria democratica «una persona, un voto» a favore di una ponderazione federale. Poiché il cpv. 3 disciplina soltanto un caso eccezionale assai improbabile (doppia accettazione più maggioranze divergenti nella domanda decisiva), la problematica sotto il profilo della teoria democratica riveste, nella pratica, un'importanza secondaria.
5.2 Campo di applicazione: solo controprogetti diretti a livello costituzionale
N. 22 L'art. 139b Cost. si applica esclusivamente alle iniziative popolari formulate per la revisione parziale della Costituzione federale con controprogetto diretto a livello costituzionale (→ art. 139 cpv. 5 Cost.). È controverso se la procedura debba applicarsi per analogia a un controprogetto indiretto a livello di legge. La dottrina dominante risponde negativamente: l'art. 139b Cost. è una lex specialis per il caso di due modifiche costituzionali materialmente concorrenti; in presenza di un controprogetto indiretto a livello legislativo manca una parallela votazione costituzionale (Epiney/Diezig, BSK BV, Art. 139b N. 6; Hangartner/Kley/Braun Binder/Glaser, op. cit., N 2073 seg.).
5.3 Simultaneità come precetto costituzionale
N. 23 Nella giurisprudenza più recente è controverso se la simultaneità della votazione in presenza di progetti materialmente concorrenti costituisca non soltanto una norma d'ordine legale, bensì un obbligo costituzionale derivante dall'art. 34 cpv. 2 Cost. Il Tribunale federale ha stabilito nella DTF 150 I 17 consid. 4.4.3, con riferimento al diritto cantonale, che il parlamento cantonale era tenuto, nelle circostanze date, a contrapporre il proprio progetto alternativo materiale all'iniziativa popolare come controprogetto formale. Ciò vale in particolare quando l'elaborazione della deliberazione parlamentare si è protratta a tal punto che un trattamento parallelo sarebbe stato possibile senza oneri temporali aggiuntivi. Albrecht (Gegenvorschläge zu Volksinitiativen, 2003, pag. 169 segg.) e Seferovic (Volksinitiative zwischen Recht und Politik, 2018, N 121 segg.) operano una distinzione: le procedure parlamentari avviate autonomamente prima della presentazione dell'iniziativa non devono in linea di principio essere riqualificate come controprogetto; fa eccezione il caso in cui la procedura si sia protratta a tal punto che un trattamento parallelo sarebbe stato possibile senza perdita di tempo. Il Tribunale federale ha fatto propria questa distinzione nella DTF 150 I 17 consid. 4.4.2. Sebbene elaborati per il diritto cantonale, tali principi sono trasponibili alla procedura federale ai sensi dell'art. 139b Cost., poiché l'art. 34 cpv. 2 Cost. si applica sia a livello federale sia a livello cantonale.
#6. Note pratiche
N. 24 La procedura di cui all'art. 139b Cost. è stata applicata più volte a livello federale sin dal 1987. Un esempio rilevante è la votazione del 9 febbraio 2003 sull'iniziativa popolare «contro l'abuso del diritto d'asilo» e sul controprogetto diretto dell'Assemblea federale, nella quale il controprogetto ha prevalso tramite la domanda decisiva. Nonostante questa rilevanza pratica, l'art. 139b Cost. non ha sino ad oggi dato luogo a giurisprudenza del Tribunale federale direttamente inerente al suo contenuto normativo, poiché i risultati delle votazioni federali sono raramente impugnati con successo davanti al Tribunale federale (cfr. art. 80 LDP; DTF 137 II 177 consid. 2 segg.).
N. 25 Per la prassi delle autorità federali, la redazione della scheda di voto è di importanza centrale. La domanda decisiva deve essere formulata in modo chiaro e comprensibile, e il nesso tra la domanda principale e quella eventuale deve essere intellegibile per gli aventi diritto di voto. La formula differenziale di cui al cpv. 3 richiede in particolare una spiegazione accessibile nel messaggio illustrativo della votazione (→ art. 34 cpv. 2 Cost.; art. 11 LDP; Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4a ed. 2008, pag. 633 seg.). Le modalità tecniche della redazione della scheda di voto e dello spoglio sono disciplinate dagli art. 75b–77a LDP e dalla relativa prassi della Cancelleria federale.
N. 26 I professionisti del diritto devono essere avvertiti del rischio di confusione tra l'art. 139b Cost. e il già abrogato art. 139a Cost. (iniziativa popolare generica). L'art. 139a Cost. non è mai entrato in vigore e non ha prodotto alcuna prassi applicativa autonoma. Le controversie relative al ritiro di un'iniziativa popolare federale sono disciplinate dall'art. 73 LDP e devono fondarsi sull'art. 34 cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 139 Cost., e non sull'art. 139b Cost. (cfr. DTF 147 I 206 consid. 3 segg.).
Rinvii incrociati: ↔ Art. 139 Cost. (iniziativa popolare per la revisione parziale; disciplina la possibilità del controprogetto diretto) ↔ Art. 34 Cost. (garanzia dei diritti politici; libertà di voto) → Art. 140 Cost. (referendum obbligatorio; si applica al progetto vincente nel voto decisivo) → Art. 195 Cost. (entrata in vigore delle modifiche costituzionali) → Art. 73, 75b–77a LDP (norme di esecuzione legislative)
Art. 139b Cost.
#Giurisprudenza
L'art. 139b Cost. non è mai entrato in vigore. La disposizione faceva parte della revisione dei diritti popolari del 2002 e avrebbe disciplinato la procedura per l'iniziativa popolare generica (initiative populaire générale). Con il decreto federale del 29 aprile 2008, l'iniziativa popolare generica è stata tuttavia nuovamente abrogata, prima che l'art. 139b Cost. potesse mai essere applicato.
#Storia della nascita e abrogazione
Le basi costituzionali per il ritiro delle iniziative popolari sono oggi disciplinate esclusivamente dall'art. 73 LDP. Il Tribunale federale ha sviluppato la giurisprudenza corrispondente nella DTF 147 I 206:
DTF 147 I 206 del 7 ottobre 2020
Ritiro di un'iniziativa popolare federale dopo l'annullamento di una votazione da parte del Tribunale federale
La giurisprudenza non riguarda l'art. 139b Cost., bensì la disciplina legale secondo l'art. 73 LDP e il suo ancoraggio costituzionale nell'art. 139 Cost.
«Il ritiro di un'iniziativa popolare federale è possibile alle condizioni dell'art. 73 LDP anche dopo l'annullamento di una votazione da parte del Tribunale federale. [...] L'art. 73 cpv. 2 LDP è quindi applicabile secondo il suo tenore letterale anche dopo l'annullamento di una votazione popolare e fino alla nuova fissazione di una data di votazione da parte del Consiglio federale.»
#Situazione giuridica secondo il diritto costituzionale vigente
Poiché l'art. 139b Cost. non è mai entrato in vigore, non esiste giurisprudenza specifica su questa disposizione. Il diritto di ritiro per le iniziative popolari viene oggi gestito esclusivamente tramite l'art. 73 LDP, la cui base costituzionale deriva dall'art. 34 cpv. 1 in combinato disposto con l'art. 139 Cost.
Il significato pratico di questa disposizione mai entrata in vigore si limita al suo ruolo storico-costituzionale come parte della riforma fallita dei diritti popolari del 2002-2008.