1La legislazione sull’entrata, l’uscita, la dimora e il domicilio degli stranieri nonché sulla concessione dell’asilo compete alla Confederazione.
2Gli stranieri che compromettono la sicurezza del Paese possono essere espulsi.
3A prescindere dallo statuto loro riconosciuto in base alla legislazione sugli stranieri, gli stranieri perdono il diritto di dimora in Svizzera e ogni diritto di soggiorno se: a. sono stati condannati con sentenza passata in giudicato per omicidio intenzionale, violenza carnale o un altro grave reato sessuale, per un reato violento quale ad esempio la rapina, per tratta di esseri umani, traffico di stupefacenti o effrazione; o b. hanno percepito abusivamente prestazioni delle assicurazioni sociali o dell’aiuto sociale. Accettato nella votazione popolare del 28 nov. 2010 , in vigore dal 28 nov. 2010 (DF del 18 giu. 2010, DCF del 17 mag. 2011 – RU 2011 1199 ; FF 2008 1649 , 2009 4427 , 2010 3171, 2011 2529 ).
4Il legislatore definisce le fattispecie di cui al capoverso 3. Può aggiungervi altre fattispecie. Accettato nella votazione popolare del 28 nov. 2010 , in vigore dal 28 nov. 2010 (DF del 18 giu. 2010, DCF del 17 mag. 2011 – RU 2011 1199 ; FF 2008 1649 , 2009 4427 , 2010 3171, 2011 2529 ).
5L’autorità competente espelle gli stranieri che perdono il diritto di dimora e ogni diritto di soggiorno secondo i capoversi 3 e 4 e pronuncia nei loro confronti un divieto d’entrata di durata compresa tra 5 e 15 anni. In caso di recidiva, la durata del divieto d’entrata è di 20 anni. Accettato nella votazione popolare del 28 nov. 2010 , in vigore dal 28 nov. 2010 (DF del 18 giu. 2010, DCF del 17 mag. 2011 – RU 2011 1199 ; FF 2008 1649 , 2009 4427 , 2010 3171, 2011 2529 ).
6Chi trasgredisce il divieto d’entrata o entra in Svizzera in modo altrimenti illegale è punibile. Il legislatore emana le relative disposizioni. Accettato nella votazione popolare del 28 nov. 2010 , in vigore dal 28 nov. 2010 (DF del 18 giu. 2010, DCF del 17 mag. 2011 – RU 2011 1199 ; FF 2008 1649 , 2009 4427 , 2010 3171, 2011 2529 ).
Art. 121 Cost. — Legislazione in materia di stranieri e d'asilo
L'articolo 121 Cost. disciplina la competenza della Confederazione per il diritto degli stranieri e dell'asilo. La Confederazione determina da sola chi può entrare in Svizzera, per quanto tempo gli stranieri possono rimanere e quando ricevono asilo.
Le principali disposizioni:
Competenza federale: Solo la Confederazione può emanare leggi su entrata e uscita, dimora e domicilio degli stranieri. Anche il diritto d'asilo spetta alla Confederazione. I Cantoni eseguono queste leggi, ma non possono stabilire regole proprie.
Espulsione di sicurezza: Gli stranieri possono essere espulsi se mettono in pericolo la sicurezza della Svizzera. Ciò riguarda ad esempio persone che sostengono attività terroristiche.
Perdita automatica del diritto di dimora: In caso di reati gravi gli stranieri perdono automaticamente il diritto di rimanere in Svizzera. Questo vale per condanne per reati contro la vita (omicidio, assassinio), violenze carnali, rapina, tratta di esseri umani, traffico di stupefacenti, reati di scasso o truffa nelle assicurazioni sociali. Viene pronunciato un divieto d'entrata da 5 a 15 anni. In caso di reati ripetuti il divieto è di 20 anni.
Esempio: Un cittadino italiano con permesso di domicilio viene condannato a due anni di carcere per traffico di stupefacenti. Secondo la legge deve lasciare la Svizzera e riceve un divieto d'entrata. Solo in casi di rigore particolare il tribunale può astenersene – ad esempio se la persona è nata in Svizzera ed è molto ben integrata.
Punibilità: Chi entra illegalmente in Svizzera nonostante il divieto d'entrata si rende punibile e può essere punito con il carcere fino a un anno.
Queste regole severe sono sorte dopo l'accettazione della cosiddetta "iniziativa per l'espulsione" nel 2010. L'attuazione deve però rispettare i diritti umani, in particolare la protezione della famiglia e il divieto di inviare persone verso torture o trattamenti inumani.
Art. 121 Cost. — Legislazione in materia di stranieri e di asilo
N. 1 L'art. 121 Cost. unisce diverse linee di sviluppo storico del diritto svizzero della migrazione. La versione originale (cpv. 1 e 2) risale alla revisione totale della Costituzione federale del 1999 e riprendeva sostanzialmente i precedenti art. 69ter e 70 aCost. (FF 1997 I 1, 370). L'ampia competenza federale in materia di diritto degli stranieri esiste dal 1925, quella in materia di asilo dal 1979.
N. 2 I capoversi 3–6 sono stati introdotti nella Costituzione il 28 novembre 2010 dall'iniziativa popolare «per l'espulsione degli stranieri che commettono reati (Iniziativa per l'espulsione)». L'iniziativa è stata accettata con il 52,9% dei voti e da 17,5 cantoni, benché il Consiglio federale e il Parlamento l'avessero raccomandata per il rigetto senza controprogetto (FF 2009 4673). Il Consiglio federale aveva espresso nel suo messaggio notevoli riserve riguardo alla compatibilità con gli obblighi di diritto internazionale (FF 2009 4673, 4683 segg.).
N. 3 L'attuazione dell'iniziativa per l'espulsione è avvenuta mediante la revisione del Codice penale con l'introduzione degli art. 66a–66d CP nonché delle corrispondenti modifiche della Legge sugli stranieri e la loro integrazione (LStrI), in vigore dal 1° ottobre 2016 (RU 2016 2329). Questa attuazione è stata a sua volta influenzata dall'accettazione della cosiddetta «iniziativa di attuazione» del 28 febbraio 2016, che tuttavia è stata respinta con il 58,9%.
N. 4 L'art. 121 Cost. si trova nel 2° capitolo «Competenze» del 3° titolo «Confederazione, Cantoni e Comuni» e disciplina l'ordine delle competenze federali nel diritto della migrazione e dell'asilo. La norma è sistematicamente strettamente collegata con → l'art. 5 Cost. (principio dello Stato di diritto), → l'art. 36 Cost. (restrizioni dei diritti fondamentali) e → l'art. 49 Cost. (primato del diritto federale).
N. 5 Per la posizione giuridica fondamentale di straniere e stranieri sono rilevanti in particolare → l'art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica), → l'art. 13 Cost. (protezione della sfera privata) e → l'art. 25 Cost. (protezione dall'espulsione). Le norme della CEDU, segnatamente l'art. 8 CEDU (diritto al rispetto della vita privata e familiare) e l'art. 3 CEDU (divieto di trattamenti inumani), costituiscono secondo → l'art. 190 Cost. diritto determinante e limitano l'applicazione dell'art. 121 Cost.
N. 6 Nel rapporto con l'Accordo sulla libera circolazione delle persone (ALC) con l'UE sorge un campo di tensione. Secondo Achermann, BSK BV, Art. 121 N. 27, l'ampia competenza federale consente di disciplinare in linea di principio tutte le questioni concernenti lo status e la posizione degli stranieri, mentre altri autori sottolineano che la Confederazione non può disciplinare l'integrazione senza cooperazione con i Cantoni (Achermann, BSK BV, Art. 121 N. 27).
#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto normativo
a) Competenza legislativa (cpv. 1)
N. 7 La competenza federale secondo il cpv. 1 è ampia e si estende a entrata e uscita, dimora, domicilio nonché concessione dell'asilo. Secondo DTF 127 II 49 si tratta di una competenza federale esclusiva, che include anche misure di politica del mercato del lavoro. La dottrina dominante riconosce questa competenza ampia (Achermann, BSK BV, Art. 121 N. 33), mentre voci critiche mettono in discussione l'estensione ai settori della politica del mercato del lavoro (Achermann, BSK BV, Art. 121 N. 33).
N. 8 La competenza in materia di asilo è secondo il messaggio concernente la Costituzione federale una competenza federale esclusiva (FF 1997 I 1, 370), benché questa classificazione sia controversa in dottrina (Achermann, BSK BV, Art. 121 N. 42). Il concetto di «asilo» comprende la concessione temporanea di protezione per persone perseguitate nello Stato di origine o la cui vita e incolumità fisica sono in pericolo.
b) Espulsione per motivi di sicurezza (cpv. 2)
N. 9 L'«espulsione politica» secondo il cpv. 2 consente l'allontanamento di straniere e stranieri in caso di messa in pericolo della sicurezza del Paese. Secondo DTF 129 II 193 ciò include anche attività idonee a mettere in pericolo le relazioni della Svizzera con Stati terzi. La misura è soggetta al principio di proporzionalità e ai limiti dell'art. 8 CEDU.
c) Perdita del diritto di dimora (cpv. 3–6)
N. 10 Il catalogo dei reati nel cpv. 3 comporta la perdita automatica del diritto di dimora «indipendentemente dallo status di diritto degli stranieri». Secondo DTF 139 I 16 queste disposizioni tuttavia non sono direttamente applicabili, ma necessitano di attuazione da parte del legislatore. L'attuazione è avvenuta mediante l'art. 66a CP con una clausola dei casi di rigore, che secondo DTF 144 IV 332 consente un esame di proporzionalità.
N. 11 L'abuso sociale secondo il cpv. 3 lett. b comprende la riscossione abusiva di prestazioni di assicurazioni sociali o di assistenza sociale. La concretizzazione mediante l'art. 66a cpv. 1 lett. h CP richiede una condanna passata in giudicato per truffa ai sensi dell'art. 146 CP in relazione a prestazioni sociali.
N. 12 La conseguenza giuridica primaria del cpv. 1 è l'ampia competenza normativa della Confederazione. I Cantoni non dispongono di proprie competenze legislative nel settore della migrazione e dell'asilo, ma sono competenti per l'esecuzione (art. 46 Cost.).
N. 13 In caso di realizzazione delle fattispecie secondo il cpv. 3 interviene la perdita del diritto di dimora. L'attuazione negli art. 66a–66d CP prevede un'espulsione dal territorio obbligatoria, che secondo DTF 146 IV 172 deve essere registrata anche nel Sistema d'informazione di Schengen (SIS). La durata del divieto d'entrata ammonta secondo il cpv. 5 in linea di principio a 5–15 anni, in caso di recidiva a 20 anni.
N. 14 L'entrata illegale nonostante il divieto d'entrata è punibile secondo il cpv. 6. L'attuazione è avvenuta mediante l'art. 115 cpv. 1 lett. a e l'art. 119 cpv. 1 LStrI, che prevedono una pena detentiva fino a un anno o una pena pecuniaria.
N. 15 Un punto controverso centrale concerne la portata della competenza di integrazione della Confederazione. Achermann sostiene la posizione che la competenza federale sia ampia e consenta di disciplinare tutte le questioni concernenti lo status e la posizione degli stranieri (Achermann, BSK BV, Art. 121 N. 27). Al contrario, altri autori sottolineano che la Confederazione non può aggirare le competenze dei Cantoni in materia di formazione, sociale e altri settori senza cooperazione con i Cantoni (Achermann, BSK BV, Art. 121 N. 27).
N. 16 È discusso in modo controverso il rapporto tra l'art. 121 cpv. 3–6 Cost. e l'Accordo sulla libera circolazione delle persone. Jaag/Priuli argomentano che l'iniziativa per l'espulsione sia incompatibile con l'ALC (Jusletter dell'8.11.2010). Weber invece vede varianti di attuazione che consentono una compatibilità (AJP 2012, 1436). Il Tribunale federale ha sviluppato in DTF 145 IV 55 un «esame specifico» per i cittadini UE.
N. 17 L'interpretazione del principio di non-refoulement nel contesto dell'iniziativa per l'espulsione è controversa. Il Consiglio federale ha sostenuto la posizione che l'iniziativa potesse essere interpretata in modo da rispettare il principio di non-refoulement, ma ha messo in guardia da notevoli collisioni con i principi dello Stato di diritto (Achermann, BSK BV, Art. 121 N. 54).
N. 18 Nell'applicazione dell'art. 121 Cost. bisogna sempre osservare la gerarchia delle fonti del diritto. Gli obblighi di diritto internazionale, in particolare la CEDU e il principio di non-refoulement, prevalgono secondo → l'art. 190 Cost. La prassi della Corte EDU, come in P.J. et R.J. c. Suisse (2024), richiede una ponderazione minuziosa degli interessi.
N. 19 La clausola dei casi di rigore nell'art. 66a cpv. 2 CP non è da intendere come disposizione eccezionale, ma come componente integrante dell'attuazione conforme alla Costituzione. Secondo DTF 146 IV 105 l'esame deve essere effettuato in base ai criteri di integrazione usuali, senza prescrizioni rigide sull'età.
N. 20 Per la pratica è rilevante la distinzione tra misure di diritto degli stranieri (revoca, mancato rinnovo) e espulsioni dal territorio penali. Entrambi gli strumenti possono essere applicati parallelamente, ma sono soggetti a procedure e presupposti diversi. Il coordinamento avviene tramite gli art. 62 segg. LStrI da un lato e gli art. 66a segg. CP dall'altro.
Art. 121 Cost. — Legislazione in materia di stranieri e asilo
#Ordine delle competenze federali e applicabilità diretta
DTF 127 II 49 (2001)
Ordine delle competenze federali nel diritto degli stranieri secondo la nuova Costituzione federale.
Decisione fondamentale sulla competenza legislativa globale della Confederazione e sulle competenze delle autorità federali nella procedura di approvazione.
«Secondo l'art. 121 cpv. 1 Cost. (precedentemente art. 69ter cpv. 1 aCost.) la Confederazione ha la competenza legislativa (globale) nel campo del diritto degli stranieri.»
DTF 139 I 16 (2012)
Iniziativa per l'espulsione: Applicabilità diretta delle disposizioni costituzionali.
Decisione di principio sulla questione dell'applicazione immediata dell'art. 121 cpv. 3–6 Cost. dopo l'accettazione dell'iniziativa per l'espulsione del 28 novembre 2010.
«I cpv. 3-6 dell'art. 121 introdotti nella Costituzione federale con l'iniziativa per l'espulsione del 28 novembre 2010 non sono direttamente applicabili in base a un'interpretazione conforme alla concordanza pratica e per mancanza di determinatezza sufficiente, ma necessitano di attuazione da parte del legislatore; essi non hanno prevalenza sui diritti fondamentali o sulle garanzie della CEDU.»
DTF 129 II 193 (2003)
Divieto d'entrata per motivi di tutela degli interessi del Paese.
Decisione innovativa sui divieti d'entrata contro stranieri domiciliati secondo l'art. 121 cpv. 2 Cost. per pericolo della sicurezza nazionale.
«Il divieto d'entrata emanato per motivi di tutela degli interessi del Paese (art. 184 cpv. 3 Cost.) contro lo straniero domiciliato in Svizzera, che è stato attivo in o per organizzazioni le cui attività sono idonee a destabilizzare ulteriormente la situazione nel Kosovo e nelle regioni limitrofe e quindi a compromettere le relazioni della Svizzera con Stati terzi, resiste al vaglio dell'art. 8 CEDU.»
DTF 139 I 145 (2013)
Esame della proporzionalità in caso di motivi di revoca.
Decisione di principio sui criteri determinanti per la ponderazione tra interessi pubblici di allontanamento e interessi privati a rimanere in Svizzera.
«Conferma di principio della cosiddetta prassi "Reneja", secondo la quale a uno straniero dopo solo un breve soggiorno e in caso di condanna a una pena detentiva di due anni o più di regola non deve più essere rilasciato alcun titolo di soggiorno, anche quando alla coniuge svizzera non sia ragionevolmente esigibile l'espatrio.»
DTF 139 I 31 (2012)
Traffico di stupefacenti come motivo di revoca.
Decisione significativa sulla revoca di un permesso di domicilio in caso di reati qualificati in materia di stupefacenti considerando l'art. 121 cpv. 3 Cost.
«Con la condanna a una pena detentiva di 24 mesi (con la condizionale) è dato il motivo di revoca dell'art. 62 lett. b (in combinato disposto con l'art. 63 cpv. 1 lett. a) LStr [...]. La misura deve - come ogni azione statale - essere proporzionata (cfr. art. 5 cpv. 2 Cost.; art. 96 LStr).»
DTF 144 IV 332 (2018)
Clausola di rigore nell'espulsione obbligatoria dal Paese.
Sentenza di principio sull'applicazione della clausola di rigore secondo l'art. 66a cpv. 2 CP per stranieri nati o cresciuti in Svizzera.
«Il tribunale deve rispettare i principi costituzionali nell'esercizio del potere discrezionale conferitogli dall'art. 66a cpv. 2 CP. Se sono adempiute le condizioni della clausola di rigore, il principio di proporzionalità ancorato nell'art. 5 cpv. 2 Cost. esige di rinunciare all'espulsione dal Paese.»
DTF 145 IV 455 (2019)
Stato di salute come motivo di rigore.
Decisione importante sulla considerazione dello stato di salute nell'esame della clausola di rigore.
«L'espulsione dalla Svizzera può costituire per l'interessato, riguardo al suo stato di salute o alle possibilità di trattamento nel Paese d'origine, un grave caso di rigore personale secondo l'art. 66a cpv. 2 CP o essere sproporzionata ai sensi dell'art. 8 n. 2 CEDU.»
DTF 146 IV 105 (2019)
Esame del caso di rigore in caso di integrazione.
Precisazione dell'esame del caso di rigore in base ai criteri d'integrazione usuali.
«Se sussista un caso di rigore non si determina né in base a prescrizioni rigide sull'età, né una determinata durata di presenza porta automaticamente ad ammettere un caso di rigore. L'esame del caso di rigore va effettuato in ogni caso in base ai criteri d'integrazione usuali.»
DTF 146 IV 172 (2020)
Segnalazione di espulsioni dal Paese nel SIS.
Decisione di principio di diritto procedurale sulla segnalazione di divieti d'entrata nel Sistema d'informazione Schengen.
«La segnalazione dell'espulsione dal Paese nel SIS non soggiace - come anche l'espulsione dal Paese stessa - al principio d'accusa. Se il tribunale pronuncia un'espulsione dal Paese, deve decidere in caso di cittadini di Stati terzi indipendentemente da una corrispondente richiesta del ministero pubblico obbligatoriamente anche se l'espulsione dal Paese debba essere segnalata nel SIS.»
Corte EDU P.J. et R.J. c. Svizzera (2024)
Insufficiente ponderazione degli interessi nell'espulsione dal Paese.
Decisione attuale della Corte EDU sull'insufficiente esame di proporzionalità da parte dei tribunali svizzeri nell'espulsione dal Paese per traffico di stupefacenti.
«Selon la Cour, les juridictions nationales n'ont pas minutieusement mis en balance les intérêts privés et publics en présence. Elles ont axé leur analyse sur la nature et la gravité de l'infraction, sans accorder le poids nécessaire à d'autres éléments du dossier.»
Corte EDU M.M. c. Svizzera (2020)
Espulsione obbligatoria dal Paese senza automatismo.
Decisione della Corte EDU sull'applicazione conforme alla Convenzione dell'art. 66a CP.
«L'art. 66a CP, concrétisation du résultat d'une votation populaire, n'introduit pas, malgré son intitulé "expulsion obligatoire", un automatisme d'expulsion des étrangers condamnés pour des infractions, sans contrôle judiciaire de la proportionnalité de la mesure.»
Sentenza 6B_627/2018 (2019)
Reati di catalogo e pene minime.
Precisazione sull'applicazione dell'art. 66a CP per reati di catalogo senza pena minima.
DTF 145 IV 55 (2018)
Diritto di libera circolazione UE ed espulsione dal Paese.
Decisione significativa sul rapporto tra l'Accordo sulla libera circolazione e l'espulsione penale dal Paese.
DTF 143 II 113 (2016)
Durata massima della carcerazione amministrativa.
Decisione importante sul computo di precedenti periodi di carcerazione nel calcolo della durata massima.
«Ai fini del calcolo della durata massima complessivamente ammissibile di carcerazione amministrativa, i periodi di carcerazione in caso di incarcerazione multipla nel quadro di una sola e medesima procedura d'espulsione devono essere sommati.»