1Der Bund fördert die Eingliederung Invalider durch die Ausrichtung von Geld- und Sachleistungen. Zu diesem Zweck kann er Mittel der Invalidenversicherung verwenden.
2Die Kantone fördern die Eingliederung Invalider, insbesondere durch Beiträge an den Bau und den Betrieb von Institutionen, die dem Wohnen und dem Arbeiten dienen.
3Das Gesetz legt die Ziele der Eingliederung und die Grundsätze und Kriterien fest.
Art. 112b — Integrazione degli invalidi
#Panoramica
L'art. 112b Cost. disciplina chi può e deve sostenere le persone con disabilità nel reinserimento nella vita lavorativa e nella società. La disposizione ripartisce questo compito tra Confederazione e Cantoni.
La Confederazione può promuovere misure d'integrazione, ma non è tenuta a farlo. Può emanare leggi, stanziare fondi o coordinare. I Cantoni invece devono sostenere le persone con disabilità nell'integrazione. Hanno un obbligo di agire, ma possono decidere autonomamente quali misure adottare.
Il termine «invalidi» comprende tutte le persone con menomazioni durature fisiche, mentali o psichiche. Questo è più ampio dell'assicurazione invalidità (AI), che considera soltanto le limitazioni relative all'attività lucrativa.
Integrazione significa partecipazione attiva alla vita sociale. Ciò include misure professionali come la riqualificazione o l'adattamento del posto di lavoro, ma anche l'integrazione sociale come l'abitazione assistita o le offerte per il tempo libero.
La Costituzione non conferisce a nessuno un diritto diretto a determinati aiuti. Pretese concrete nascono soltanto attraverso leggi come la Legge federale sull'assicurazione per l'invalidità (LAI) o le leggi cantonali sui disabili.
Esempio: Una donna diventa paraplegica dopo un incidente. La Confederazione finanzia tramite l'AI una riqualificazione professionale come contabile. Il Cantone deve inoltre provvedere a possibilità abitative accessibili in sedia a rotelle e a offerte per il tempo libero. Entrambi i livelli collaborano, ma il Cantone porta la responsabilità principale.
La Confederazione coordina attraverso la Legge federale sulle istituzioni destinate a promuovere l'integrazione degli invalidi (LIPPI). Questa disciplina quali istituzioni per disabili la Confederazione sostiene finanziariamente e quali requisiti di qualità si applicano.
Art. 112b Cost. — Promozione dell'integrazione degli invalidi
#Dottrina
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 112b Cost. non era contenuto nella versione originale della Costituzione federale del 1999, ma è entrato in vigore il 1° gennaio 2008 in forza della legge federale del 6 ottobre 2006 sulla creazione e la modifica di atti normativi ai fini della nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (legge mantello NPC; RU 2007 5779). L'inclusione nella Costituzione è avvenuta nel quadro della riforma NPC, il cui obiettivo centrale era una più chiara ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni (Messaggio del Consiglio federale sulla legislazione d'esecuzione della nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni [Messaggio NPC], FF 2005 5349, 5510).
N. 2 Prima dell'entrata in vigore dell'art. 112b Cost., il finanziamento delle istituzioni per persone invalide era principalmente di competenza federale: l'Ufficio federale delle assicurazioni sociali (UFAS) accordava, sulla base dell'art. 73 LAI (nella versione previgente), contributi alle costruzioni e all'esercizio di case, laboratori e centri diurni. Con la NPC, questa prestazione collettiva dell'assicurazione invalidità è stata soppressa e la responsabilità per la gestione delle istituzioni è stata trasferita ai Cantoni (Messaggio NPC, FF 2005 5349, 5510 seg.). L'art. 73 LAI nella versione previgente è stato contestualmente abrogato dal n. II 25 della legge mantello NPC (RU 2007 5817). Da quel momento i Cantoni detengono la competenza primaria per il finanziamento delle istituzioni residenziali e lavorative per persone invalide (→ N. 7).
N. 3 Il legislatore federale ha emanato, quale diritto d'esecuzione dell'art. 112b Cost., la legge federale del 6 ottobre 2006 sulle istituzioni che promuovono l'integrazione degli invalidi (LIPPI; RS 831.26). Essa si prefigge di garantire alle persone invalide l'accesso a un'istituzione appropriata (art. 1 LIPPI). Il Messaggio NPC (FF 2005 5349, 5514 segg.) precisa che il legislatore federale conserva, ai sensi dell'art. 112b cpv. 3 Cost., unicamente la competenza di fissare obiettivi, principi e criteri, ma non di disciplinare in dettaglio la gestione delle istituzioni.
#2. Inquadramento sistematico
N. 4 L'art. 112b Cost. è una norma di competenza in ambito sociale. Appartiene al sesto capitolo del settimo titolo della Cost. (assicurazioni sociali, artt. 111–117 Cost.) e si colloca nel contesto immediato dell'art. 111 Cost. (previdenza per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità) e dell'art. 112 Cost. (assicurazione per la vecchiaia e i superstiti). L'articolo si suddivide in tre capoversi: il cpv. 1 contiene la competenza federale in materia di promozione mediante prestazioni individuali e in natura; il cpv. 2 sancisce l'obbligo cantonale di promozione mediante contributi alle istituzioni; il cpv. 3 riserva al legislatore federale la fissazione di obiettivi, principi e criteri.
N. 5 L'art. 112b Cost. non fonda diritti soggettivi dei singoli nei confronti dello Stato (→ N. 17). Si tratta di una disposizione costituzionale del tipo «competenza ripartita» (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10a ed. 2020, N 1046): Confederazione e Cantoni sono entrambi competenti, ma per settori parziali distinti. La norma è strettamente connessa con → art. 8 cpv. 2 e 4 Cost. (divieto di discriminazione, parità dei diritti delle persone con disabilità), → art. 12 Cost. (diritto all'aiuto in situazioni di bisogno) e → art. 41 Cost. (obiettivi sociali), che formulano l'integrazione delle persone invalide come obiettivo sociale. Il test di proporzionalità ai sensi dell'→ art. 36 cpv. 3 Cost. non è applicabile all'art. 112b Cost., poiché la norma non esplica un effetto protettivo dei diritti fondamentali nei confronti degli interventi dello Stato.
N. 6 In rapporto alla CEDU non esiste un diritto parallelo diretto; l'art. 8 CEDU (diritto al rispetto della vita privata e familiare) e l'art. 14 CEDU (divieto di discriminazione) costituiscono tuttavia utili strumenti interpretativi quando le misure cantonali d'esecuzione incidono sul diritto a un alloggio adeguato (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 5a ed. 2019, p. 762 segg.). La Convenzione delle Nazioni Unite sui diritti delle persone con disabilità (UNCRPD; RS 0.109), ratificata dalla Svizzera il 15 aprile 2014, obbliga la Svizzera ad adottare accomodamenti ragionevoli e a promuovere la partecipazione sociale (art. 19 UNCRPD); deve essere presa in considerazione nell'interpretazione dell'art. 112b cpv. 3 Cost. e della LIPPI, ma non fonda a sua volta diritti individuali direttamente applicabili nell'ordinamento interno (Müller/Schefer, op. cit., p. 763).
#3. Elementi costitutivi / Contenuto normativo
N. 7 Capoverso 1: Competenza federale. La Confederazione promuove l'integrazione degli invalidi mediante prestazioni pecuniarie e in natura. Si tratta di prestazioni a singole persone (rendite, indennità giornaliere, assegni per grandi invalidi, mezzi ausiliari), non più di contributi collettivi alle istituzioni. La parola «può» nella seconda frase — «A tal fine può impiegare le risorse dell'assicurazione invalidità» — conferisce alla Confederazione un margine discrezionale, senza però rendere obbligatorio l'impiego di risorse AI. Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3a ed. 2016, N 3192, qualificano questo aspetto come autorizzazione organizzativa priva di un obbligo d'agire della Confederazione a livello costituzionale.
N. 8 Capoverso 2: Obbligo cantonale. I Cantoni «promuovono» l'integrazione degli invalidi, in particolare mediante contributi alla costruzione e alla gestione di istituzioni adibite all'abitazione e al lavoro. La parola «in particolare» indica che questi esempi non sono esaustivi; i Cantoni possono adottare anche altre forme di sostegno, ad esempio contributi diretti agli interessati (finanziamento orientato al soggetto) in luogo di sussidi alle istituzioni (finanziamento orientato all'oggetto). Il Messaggio NPC (FF 2005 5349, 5517 seg.) ammette espressamente entrambi i sistemi. L'obbligo costituzionale dei Cantoni è giuridicamente vincolante; la LIPPI lo concretizza all'art. 2 (obbligo di offerta) e all'art. 7 (partecipazione ai costi).
N. 9 La nozione di «invalido» nell'art. 112b Cost. va intesa nel senso del diritto delle assicurazioni sociali: si tratta di persone la cui capacità lavorativa o la cui abilità di svolgere le consuete attività è durevolmente compromessa da un danno alla salute fisico, mentale o psichico (cfr. art. 8 cpv. 1 LPGA; RS 830.1). La nozione è più ampia della definizione di invalidità determinante per il diritto a una rendita AI e include anche persone con disabilità che non hanno diritto a una rendita.
N. 10 Capoverso 3: Competenza legislativa federale. La Confederazione è abilitata a fissare per legge gli obiettivi dell'integrazione nonché i principi e i criteri. Questa competenza è limitata: non si estende alla configurazione del sistema istituzionale cantonale, ma soltanto alla fissazione di parametri di ordine superiore (Messaggio NPC, FF 2005 5349, 5514). La LIPPI attua questa competenza: art. 1 LIPPI (scopo), art. 2 LIPPI (obbligo di offerta), art. 4 seg. LIPPI (presupposti per il riconoscimento), art. 7 LIPPI (partecipazione ai costi) e art. 10 LIPPI (obbligo dei Cantoni di presentare un concetto).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 11 A livello federale la Confederazione è tenuta a promuovere l'integrazione degli invalidi mediante prestazioni individuali e in natura. Ciò avviene principalmente tramite la LAI (RS 831.20): i provvedimenti d'integrazione (art. 8 segg. LAI), le rendite (art. 28 segg. LAI) e i mezzi ausiliari (art. 21 LAI) sono gli strumenti centrali. La previgente competenza federale di versare contributi collettivi alle costruzioni e all'esercizio delle istituzioni (art. 73 LAI nella versione previgente) è venuta meno con la NPC il 1° gennaio 2008; i rapporti contributivi in corso per l'anno contabile 2005 potevano ancora essere regolati in base al vecchio diritto (sentenza del TAF C-715/2007 del 20 febbraio 2008 consid. 1.2 e 2).
N. 12 A livello cantonale, l'obbligo derivante dall'art. 112b cpv. 2 Cost. in combinato disposto con l'art. 2 LIPPI genera un diritto delle persone invalide a un alloggio adeguato nel loro Cantone di domicilio. Il diritto spetta alla persona interessata, anche se l'obbligo di garantire l'offerta è rivolto al Cantone (DTF 140 V 499 consid. 5.3.2). La persona invalida non può tuttavia invocare direttamente l'art. 7 LIPPI per esigere prestazioni complementari più elevate (sentenza TF 9C_623/2016 del 21 marzo 2017 consid. 2.2.2). I Cantoni non possono finanziare i costi delle istituzioni con fondi dell'assistenza sociale, ma devono farlo mediante sussidi o contributi di sostegno diretti (DTF 140 V 499 consid. 5.1).
N. 13 I Cantoni possono scegliere tra finanziamento orientato all'oggetto e finanziamento orientato al soggetto. Nel finanziamento orientato all'oggetto il Cantone versa contributi alle istituzioni (contratti di prestazione); nel finanziamento orientato al soggetto i contributi individuali vengono versati direttamente alla persona invalida. Il diritto federale non prescrive ai Cantoni il sistema da adottare (Messaggio NPC, FF 2005 5349, 5517 seg.; sentenza TCA BE 100.2020.275/2021.63U del 10 maggio 2023 consid. 3.2). Entrambi i modelli sono compatibili con l'art. 112b cpv. 2 Cost., purché siano soddisfatti i requisiti minimi della LIPPI.
N. 14 L'entità della partecipazione cantonale ai costi di assistenza deve essere conforme al principio di proporzionalità: i costi per l'ente pubblico e il beneficio per la persona invalida devono trovarsi in un rapporto ragionevole (DTF 140 V 499 consid. 5.3.1, con rinvio al Messaggio NPC, FF 2005 5349, 5515). La limitazione del contributo cantonale a un importo massimo è in linea di principio ammissibile; risulta tuttavia sproporzionata se il disavanzo residuo costringe di fatto la persona a cambiare istituzione, mentre il Cantone ha nel contempo riconosciuto tale cambiamento come non ragionevolmente esigibile (sentenza TCA BE 100.2020.275/2021.63U del 10 maggio 2023 consid. 5.7).
N. 15 Il diritto d'esecuzione (LIPPI) obbliga inoltre i Cantoni a presentare al Consiglio federale un concetto per la promozione dell'integrazione (art. 10 LIPPI). Tale concetto non è un documento azionabile sul piano del diritto individuale, ma uno strumento di governo del sistema cantonale di fornitura delle prestazioni.
#5. Questioni controverse
N. 16 Natura giuridica dell'obbligo cantonale (cpv. 2). È controverso se l'art. 112b cpv. 2 Cost. fondi un obbligo azionabile del Cantone nei confronti dei singoli o soltanto un dovere di politica statale. Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 3192, propendono per una qualificazione puramente organizzativa. Il Tribunale federale ha tuttavia chiarito nella DTF 140 V 499 consid. 5.3.2 che il diritto a un alloggio adeguato «spetta alla persona invalida», il che lascia intravedere una dimensione di diritto individuale. Tale diritto è però ancorato nella LIPPI — e non nella Costituzione stessa — ed è quindi configurato a livello di legge; è in questo senso più debole di un diritto fondamentale classico, poiché il suo contenuto è plasmato dalla legislazione cantonale d'esecuzione.
N. 17 Assenza di diritti soggettivi fondati sull'art. 112b Cost. In dottrina è riconosciuto che l'art. 112b Cost. non costituisce diritti soggettivi immediati per i singoli; questi possono derivare soltanto dalla LIPPI o dal diritto cantonale (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 1046; Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 3192). Sotto questo profilo l'art. 112b Cost. si distingue dai veri diritti fondamentali come l'art. 29 cpv. 1 Cost. o l'art. 12 Cost. Un effetto diretto limitato deriva però dal mandato legislativo sancito nell'art. 112b cpv. 3 Cost., che obbliga la Confederazione a un'attuazione normativa ed è più suscettibile di sindacato giurisdizionale di un mero obiettivo statale ai sensi dell'art. 41 Cost. (cfr. N. 5 sul rapporto con l'art. 41 Cost.).
N. 18 Distinzione tra prestazioni individuali e prestazioni istituzionali. Prima della NPC era controverso se gli aiuti finanziari ai sensi dell'art. 73 LAI nella versione previgente dovessero essere qualificati come indennizzi o come aiuti finanziari nel senso della legge sui sussidi (LSu; RS 616.1). Il Tribunale federale ha stabilito nella DTF 130 V 177 consid. 5.2 che si tratta di aiuti finanziari (e non di indennizzi), poiché le istituzioni beneficiarie svolgevano la loro attività liberamente. Sebbene questa giurisprudenza sia calibrata sul vecchio diritto, rimane in linea di principio rilevante per la comprensione del diritto in materia di sussidi applicabile oggi a livello cantonale. Dopo la NPC la questione della qualificazione si ripropone a livello cantonale quando i Cantoni stipulano contratti di prestazione con istituzioni riconosciute; in tale contesto la sentenza del TAF B-191/2013 dell'8 gennaio 2015 consid. 3 (sussidi) ha precisato i principi relativi ai contributi alle costruzioni per istituti socioterapeutici.
N. 19 Rapporto tra LIPPI e UNCRPD. Se la LIPPI nella sua versione attuale attui in modo sufficiente le prescrizioni dell'art. 19 UNCRPD (diritto alla vita indipendente) è oggetto di discussione nella dottrina più recente. Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 5a ed. 2019, p. 763 seg., segnalano che la struttura di promozione prevalentemente orientata alle istituzioni prevista dalla LIPPI genera tensioni con il principio «Community Living» della UNCRPD, che mira a servizi di assistenza decentrati e di prossimità alla comunità. La questione se l'art. 112b cpv. 3 Cost., quale mandato legislativo, esiga una configurazione più conforme alla UNCRPD non è ancora stata decisa in sede di ultima istanza.
#6. Indicazioni pratiche
N. 20 Diritto transitorio NPC. Per i procedimenti relativi a contributi alle costruzioni e all'esercizio ancora basati sull'art. 73 LAI nella versione previgente (anni contabili fino alla fine del 2007) rimane competente il Tribunale amministrativo federale e si applica il vecchio diritto (sentenza del TAF C-715/2007 del 20 febbraio 2008 consid. 1.2). Per tutti i diritti sorti a partire dal 1° gennaio 2008 sono determinanti le istituzioni cantonali e la LIPPI.
N. 21 Obbligo cantonale di presentare un concetto. Ai sensi dell'art. 10 LIPPI i Cantoni devono presentare al Consiglio federale un concetto per la promozione dell'integrazione. Tale concetto va tenuto in considerazione nell'interpretazione del diritto cantonale d'esecuzione, ma non fonda diritti azionabili in giudizio per i singoli. Nelle controversie relative all'entità dei contributi cantonali è determinante in primo luogo il diritto cantonale in materia di assistenza sociale o di persone con disabilità.
N. 22 Scelta del modello: finanziamento orientato all'oggetto/al soggetto. I Cantoni che passano al finanziamento orientato al soggetto (come il Cantone di Berna a partire dal 2024 con la legge sulle prestazioni ai disabili) devono creare a livello d'esecuzione basi giuridiche sufficientemente determinate. In assenza di tali basi, il finanziamento orientato al soggetto non può essere invocato come fondamento giuridico per approvazioni individuali dei costi (sentenza TCA BE 100.2020.275/2021.63U del 10 maggio 2023 consid. 4.3). La transizione non deve compromettere l'adeguatezza dell'alloggio imposta dalla Costituzione.
N. 23 Proporzionalità della limitazione dei costi. I Cantoni che limitano il contributo ai costi di assistenza mediante importi massimi devono assicurarsi che i costi residui siano effettivamente sostenibili per la persona invalida. Un tetto rigido che, per persone con un bisogno di assistenza straordinariamente elevato, determina un disavanzo di finanziamento non coperto viola il principio di proporzionalità (sentenza TCA BE 100.2020.275/2021.63U del 10 maggio 2023 consid. 5.7; → art. 5 cpv. 2 Cost.).
N. 24 Rinvii ad altre basi rilevanti: ↔ art. 8 cpv. 4 Cost. (parità dei diritti delle persone con disabilità); → art. 12 Cost. (diritto all'aiuto in situazioni di bisogno); → art. 41 Cost. (obiettivi sociali, nessun diritto soggettivo); → art. 5a Cost. (principio di sussidiarietà, determinante per la delimitazione delle competenze tra Confederazione e Cantoni); → art. 190 Cost. (applicabilità delle leggi federali, tra cui la LIPPI).
#Giurisprudenza
#Principi della ripartizione delle competenze
DTF 146 I 83 consid. 2.2 (13.11.2019) Ripartizione federalistica delle competenze nella promozione dell'integrazione nel procedimento di naturalizzazione. La sentenza tratta l'autonomia dei Comuni cittadini nella valutazione dei criteri di integrazione secondo la naturalizzazione ordinaria. La ripartizione federalistica delle competenze nel settore dell'integrazione è espressione del principio di sussidiarietà.
«Le competenze per la legislazione e l'applicazione del diritto nelle naturalizzazioni sono ripartite tra Confederazione, Cantoni e Comuni. Il conferimento della cittadinanza comunale è di competenza dell'organo comunale competente, al quale spetta un ampio potere discrezionale.»
#Principio di sussidiarietà nella politica d'integrazione
DTAF B-7909/2016 consid. 3.1 (14.9.2017) Aiuti finanziari per l'integrazione dei disabili; applicazione del principio di sussidiarietà. La sentenza sulla promozione dell'integrazione delle persone con disabilità concretizza i principi costituzionali della ripartizione delle competenze. I principi valgono analogamente per la promozione dell'integrazione degli stranieri secondo l'art. 112b Cost.
«Il principio di sussidiarietà è sancito nell'art. 5a Cost. e vale per l'attribuzione e l'adempimento dei compiti statali. Esso si basa sull'idea che la Confederazione nello Stato federale non dovrebbe assumere compiti che gli Stati membri possono adempiere altrettanto bene.»
DTAF B-7909/2016 consid. 3.2 (14.9.2017) Intervento federale solo in caso di sovraccarico cantonale. Concretizzazione della competenza sussidiaria della Confederazione nella promozione dell'integrazione.
«La competenza per la promozione di diritto pubblico non è attribuita esclusivamente alla Confederazione dalla Cost. Finché i Cantoni e i Comuni sono oggettivamente in grado di promuovere l'integrazione con le proprie forze, questa promozione non costituisce dunque un compito federale.»
#Applicazione pratica nei procedimenti d'integrazione
DTF 135 I 79 consid. 7.2 (24.10.2008)
Lezioni di nuoto e integrazione di bambini musulmani.
La sentenza sulla libertà religiosa nelle lezioni di nuoto tiene conto degli sforzi costituzionali d'integrazione nella ponderazione degli interessi.
«Nella ponderazione degli interessi vanno considerati in particolare i molteplici sforzi per l'integrazione del gruppo di popolazione musulmana.»
DTF 144 I 266 consid. 2 (8.5.2018) Diritto di dimora e criteri d'integrazione. Applicazione di criteri d'integrazione secondo l'art. 50 LStr; applicazione indiretta dei fondamenti costituzionali.
«Le pretese secondo l'art. 50 cpv. 1 LStr non sono accessibili al partner straniero (ex) concubino. La dimora fondata sul diritto al rispetto della vita privata presuppone criteri speciali d'integrazione.»
#Sviluppi recenti
TA BE 100.2020.275 consid. 3.1 (10.3.2023) Integrazione dei disabili come mandato costituzionale. La sentenza del tribunale amministrativo si riferisce all'entrata in vigore dell'art. 112b cpv. 2 Cost. e alle sue ripercussioni sull'attuazione cantonale.
«Con l'entrata in vigore dell'art. 112b cpv. 2 della Costituzione federale (Cost.; RS 101) il 1° gennaio 2008 è stata ancorata a livello costituzionale la competenza per la promozione dell'integrazione delle persone con disabilità.»
#Collaborazione tra Confederazione e Cantoni
Sentenza TA ZH AN.2024.00001 consid. 2.3 (17.9.2024) Misure sociopolitiche come competenza cantonale. Conferma della competenza primaria cantonale nelle misure d'integrazione sotto riserva di interessi federali superiori.
«L'introduzione di misure sociopolitiche è fondamentalmente da qualificare come competenza cantonale, compatibile con l'ordinamento costituzionale delle competenze.»
#Citazioni dirette mancanti
L'art. 112b Cost. è raramente citato direttamente dai tribunali, poiché si tratta di una norma di competenza che regola primariamente la ripartizione dei compiti tra i livelli statali. La giurisprudenza si riferisce per lo più alle leggi d'esecuzione basate su di esso (LInteg, LDis) e applica indirettamente i principi costituzionali. La scarsa giurisprudenza diretta sull'art. 112b Cost. è tipica delle disposizioni costituzionali di carattere organizzativo, che dispiegano i loro effetti principalmente nella legislazione e nella prassi amministrativa.