1Der Bund fördert die Eingliederung Invalider durch die Ausrichtung von Geld- und Sachleistungen. Zu diesem Zweck kann er Mittel der Invalidenversicherung verwenden.
2Die Kantone fördern die Eingliederung Invalider, insbesondere durch Beiträge an den Bau und den Betrieb von Institutionen, die dem Wohnen und dem Arbeiten dienen.
3Das Gesetz legt die Ziele der Eingliederung und die Grundsätze und Kriterien fest.
Art. 112b — Intégration des invalides
#Aperçu
L'art. 112b Cst. règle qui peut et doit soutenir les personnes handicapées lors de leur réinsertion dans la vie professionnelle et la société. La disposition répartit cette tâche entre la Confédération et les cantons.
La Confédération peut encourager les mesures d'intégration, mais elle n'y est pas tenue. Elle peut édicter des lois, allouer des fonds ou coordonner. Les cantons en revanche doivent soutenir les personnes handicapées dans leur intégration. Ils ont une obligation d'agir, mais peuvent décider eux-mêmes quelles mesures prendre.
Le terme « invalides » comprend toutes les personnes avec des atteintes corporelles, intellectuelles ou psychiques durables. Cette notion est plus large que celle de l'assurance-invalidité (AI), qui ne considère que les restrictions liées à l'activité lucrative.
L'intégration signifie la participation active à la vie sociale. Cela comprend des mesures professionnelles comme les reconversions ou les adaptations du poste de travail, mais aussi l'intégration sociale comme le logement assisté ou les offres de loisirs.
La Constitution ne confère à personne un droit direct à certaines aides. Des droits concrets ne naissent que par des lois comme la loi sur l'assurance-invalidité (LAI) ou les lois cantonales sur les handicapés.
Exemple : Une femme devient paraplégique après un accident. La Confédération finance par l'AI une reconversion professionnelle vers la comptabilité. Le canton doit en plus assurer des possibilités de logement accessible aux fauteuils roulants et des offres de loisirs. Les deux niveaux collaborent, mais le canton porte la responsabilité principale.
La Confédération coordonne au moyen de la loi fédérale sur les institutions destinées à promouvoir l'intégration (LIPI). Celle-ci règle quels établissements pour handicapés la Confédération soutient financièrement et quelles exigences de qualité s'appliquent.
Art. 112b Cst. — Encouragement de l'intégration des invalides
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 L'art. 112b Cst. n'était pas ancré dans la Constitution fédérale originelle de 1999 ; il a été mis en vigueur au 1er janvier 2008 par la loi fédérale du 6 octobre 2006 portant création et modification de lois fédérales dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (loi fédérale NFA ; RO 2007 5779). Son insertion dans la Constitution s'est inscrite dans le cadre de la réforme NFA, dont l'objectif central était une répartition plus claire des tâches entre la Confédération et les cantons (Message du Conseil fédéral sur la législation d'exécution de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons [Message NFA], FF 2005 5641, 5811).
N. 2 Avant l'entrée en vigueur de l'art. 112b Cst., le financement des institutions pour personnes invalides relevait principalement de la Confédération : l'Office fédéral des assurances sociales (OFAS) accordait, en application de l'art. 73 LAI (aLAI), des subventions à la construction et à l'exploitation de foyers, d'ateliers et de centres de jour. La NFA a supprimé cette prestation collective de l'assurance-invalidité et transféré aux cantons la compétence relative à l'exploitation des institutions (Message NFA, FF 2005 5641, 5811 s.). L'art. 73 aLAI a simultanément été abrogé par le ch. II 25 de la loi fédérale NFA (RO 2007 5817). Depuis lors, la compétence primaire pour le financement des établissements résidentiels et des structures de travail pour personnes invalides appartient aux cantons (→ N. 7).
N. 3 En tant que droit d'exécution de l'art. 112b Cst., le législateur fédéral a adopté la loi fédérale du 6 octobre 2006 sur les institutions destinées à promouvoir l'intégration des personnes invalides (LIPPI ; RS 831.26). Elle vise à garantir l'accès des personnes invalides à une institution appropriée (art. 1 LIPPI). Le Message NFA (FF 2005 5641, 5815 ss.) précise que l'art. 112b al. 3 Cst. ne réserve au législateur fédéral que la compétence de définir les objectifs, les principes et les critères, et non une réglementation détaillée de l'exploitation des institutions.
#2. Classification systématique
N. 4 L'art. 112b Cst. est une norme de compétence dans le domaine social. Il appartient au sixième chapitre du septième titre de la Cst. (assurances sociales, art. 111–117 Cst.) et s'inscrit dans le contexte immédiat de l'art. 111 Cst. (prévoyance vieillesse, survivants et invalidité) et de l'art. 112 Cst. (assurance-vieillesse et survivants). L'article se divise en trois alinéas : l'al. 1 énonce la compétence fédérale d'encouragement au moyen de prestations individuelles et en nature ; l'al. 2 prescrit l'obligation cantonale d'encouragement par des contributions aux institutions ; l'al. 3 réserve au législateur fédéral la définition des objectifs, des principes et des critères.
N. 5 L'art. 112b Cst. ne fonde pas de droits subjectifs individuels à l'égard de l'État (→ N. 17). Il s'agit d'une disposition constitutionnelle du type « compétence partagée » (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1046) : la Confédération et les cantons sont tous deux compétents, mais pour des domaines partiels distincts. La disposition est étroitement liée à → l'art. 8 al. 2 et 4 Cst. (interdiction de la discrimination, égalité des personnes handicapées), → l'art. 12 Cst. (droit à l'aide dans des situations de détresse) ainsi qu'à → l'art. 41 Cst. (buts sociaux), qui formulent l'intégration des personnes invalides comme objectif social. Le test de proportionnalité de → l'art. 36 al. 3 Cst. n'est pas applicable à l'art. 112b Cst., cette norme n'ayant pas d'effet protecteur de droits fondamentaux à l'égard des actes étatiques.
N. 6 Vis-à-vis de la CEDH, il n'existe pas de droit parallèle direct ; l'art. 8 CEDH (droit au respect de la vie privée et familiale) et l'art. 14 CEDH (interdiction de la discrimination) constituent toutefois des instruments d'interprétation pertinents lorsque des mesures cantonales d'exécution influent sur le droit à un hébergement adéquat (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 5e éd. 2019, p. 762 ss.). La Convention des Nations Unies relative aux droits des personnes handicapées (CDPH ; RS 0.109), ratifiée par la Suisse le 15 avril 2014, oblige la Suisse à prendre des aménagements raisonnables et à garantir la participation sociale (art. 19 CDPH) ; elle doit être prise en compte dans l'interprétation de l'art. 112b al. 3 Cst. et de la LIPPI, mais ne fonde pas en elle-même des droits individuels directement applicables en droit interne (Müller/Schefer, op. cit., p. 763).
#3. Éléments constitutifs / contenu de la norme
N. 7 Alinéa 1 : compétence fédérale. La Confédération encourage l'intégration des invalides au moyen de prestations en espèces et en nature. Il s'agit de prestations à destination de personnes individuelles (rentes, indemnités journalières, allocations pour impotent, moyens auxiliaires), et non plus de contributions collectives aux institutions. Le mot « peut » à la 2e phrase — « À cet effet, elle peut faire appel aux ressources de l'assurance-invalidité » — confère à la Confédération une marge d'appréciation, sans rendre obligatoire le recours aux moyens de l'AI. Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 3192, qualifient cet aspect d'habilitation organisationnelle sans obligation d'agir de la Confédération au niveau constitutionnel.
N. 8 Alinéa 2 : obligation cantonale. Les cantons « encouragent » l'intégration des invalides, notamment par des contributions à la construction et à l'exploitation d'institutions leur permettant d'habiter et de travailler. Le terme « notamment » indique que ces exemples ne sont pas exhaustifs ; les cantons peuvent également choisir d'autres formes d'encouragement, telles que des contributions directes aux personnes concernées (financement à la personne) au lieu de subventions aux institutions (financement à l'objet). Le Message NFA (FF 2005 5641, 5817 s.) admet expressément les deux systèmes. L'obligation constitutionnelle des cantons est juridiquement contraignante ; la LIPPI la concrétise à l'art. 2 (obligation d'offre) et à l'art. 7 (participation aux coûts).
N. 9 La notion d'« invalide » à l'art. 112b Cst. doit être comprise au sens du droit des assurances sociales : il s'agit de personnes dont la capacité de gain ou d'accomplissement des activités habituelles est durablement atteinte en raison d'une atteinte à la santé physique, mentale ou psychique (cf. art. 8 al. 1 LPGA ; RS 830.1). Cette notion est plus large que la définition de l'invalidité déterminante pour le droit à la rente AI et comprend également les personnes en situation de handicap qui n'ont pas droit à une rente.
N. 10 Alinéa 3 : compétence législative fédérale. La Confédération est habilitée à fixer par la loi les objectifs de l'intégration ainsi que les principes et critères y relatifs. Cette compétence est limitée : elle ne s'étend pas à l'organisation du système institutionnel cantonal, mais porte uniquement sur des paramètres généraux supérieurs (Message NFA, FF 2005 5641, 5814 s.). La LIPPI met en œuvre cette compétence : art. 1 LIPPI (but), art. 2 LIPPI (obligation d'offre), art. 4 s. LIPPI (conditions de reconnaissance), art. 7 LIPPI (participation aux coûts) et art. 10 LIPPI (obligation cantonale d'établir un concept).
#4. Effets juridiques
N. 11 Au niveau fédéral, la Confédération est tenue d'encourager l'intégration des invalides au moyen de prestations individuelles et en nature. Cela se fait principalement par le biais de la LAI (RS 831.20) : les mesures d'intégration (art. 8 ss. LAI), les rentes (art. 28 ss. LAI) et les moyens auxiliaires (art. 21 LAI) en sont les instruments centraux. La compétence antérieure de la Confédération pour l'octroi de contributions collectives à la construction et à l'exploitation (art. 73 aLAI) a disparu avec la NFA au 1er janvier 2008 ; les relations de contribution en cours pour l'exercice comptable 2005 ont encore pu être liquidées selon l'ancien droit (arrêt du TAF C-715/2007 du 20 février 2008 consid. 1.2 et 2).
N. 12 Au niveau cantonal, l'obligation découlant de l'art. 112b al. 2 Cst. en relation avec l'art. 2 LIPPI confère aux personnes invalides un droit à un hébergement adéquat dans leur canton de domicile. Ce droit appartient à la personne concernée, même si l'obligation de fournir l'offre est adressée au canton (ATF 140 V 499 consid. 5.3.2). Toutefois, la personne invalide ne peut pas se prévaloir directement de l'art. 7 LIPPI pour revendiquer des prestations complémentaires plus élevées (arrêt du TF 9C_623/2016 du 21 mars 2017 consid. 2.2.2). Les cantons ne peuvent pas financer les coûts institutionnels sur des fonds de l'aide sociale, mais doivent y pourvoir au moyen de subventions ou de contributions de soutien directes (ATF 140 V 499 consid. 5.1).
N. 13 Les cantons peuvent choisir entre le financement à l'objet et le financement à la personne. Dans le cadre du financement à l'objet, le canton verse des contributions aux institutions (conventions de prestations) ; dans le cadre du financement à la personne, des contributions individuelles sont versées directement à la personne invalide. Le droit fédéral n'impose pas de système aux cantons (Message NFA, FF 2005 5641, 5817 s. ; arrêt du TA BE 100.2020.275/2021.63U du 10 mai 2023 consid. 3.2). Les deux modèles sont compatibles avec l'art. 112b al. 2 Cst., à condition que les exigences minimales de la LIPPI soient respectées.
N. 14 Le montant de la participation cantonale aux frais de prise en charge doit respecter le principe de proportionnalité : les coûts pour la collectivité publique et l'utilité pour la personne invalide doivent être dans un rapport raisonnable (ATF 140 V 499 consid. 5.3.1, avec renvoi au Message NFA, FF 2005 5641, 5815). La limitation de la contribution cantonale à un montant maximal est en principe admissible ; elle est cependant disproportionnée lorsque le déficit de financement restant contraint de facto la personne invalide à changer d'institution, alors que le canton a simultanément reconnu ce changement comme inexigible (arrêt du TA BE 100.2020.275/2021.63U du 10 mai 2023 consid. 5.7).
N. 15 Le droit d'exécution (LIPPI) oblige en outre les cantons à soumettre au Conseil fédéral un concept d'encouragement de l'intégration (art. 10 LIPPI). Ce concept n'est pas un document susceptible de recours par les particuliers, mais un instrument de pilotage du système cantonal de prise en charge.
#5. Points litigieux
N. 16 Nature juridique de l'obligation cantonale (al. 2). La question de savoir si l'art. 112b al. 2 Cst. fonde une obligation exécutoire du canton à l'égard des particuliers ou seulement un devoir d'ordre politico-institutionnel est controversée. Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 3192, penchent pour une qualification purement organisationnelle du droit étatique. Le Tribunal fédéral a cependant précisé dans l'ATF 140 V 499 consid. 5.3.2 que le droit à un hébergement adéquat « appartient à la personne invalide », ce qui indique une dimension de droit subjectif. Ce droit est toutefois ancré dans la LIPPI — et non dans la Constitution elle-même — et se trouve ainsi aménagé par la loi ; il est en ce sens plus faible qu'un droit fondamental classique, son contenu étant déterminé par la législation cantonale d'exécution.
N. 17 Absence de droits subjectifs fondés sur l'art. 112b Cst. Il est reconnu en doctrine que l'art. 112b Cst. ne constitue pas de droits subjectifs immédiats pour les particuliers ; ceux-ci ne peuvent découler que de la LIPPI ou du droit cantonal (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, op. cit., N 1046 ; Rhinow/Schefer/Uebersax, op. cit., N 3192). En cela, l'art. 112b Cst. se distingue des droits fondamentaux au sens strict tels que l'art. 29 al. 1 Cst. ou l'art. 12 Cst. Un effet direct limité résulte cependant du mandat législatif ancré à l'art. 112b al. 3 Cst., qui oblige la Confédération à une mise en œuvre normative et est plus justiciable qu'un simple but social selon l'art. 41 Cst. (cf. N. 5 sur le rapport avec l'art. 41 Cst.).
N. 18 Distinction entre prestations individuelles et contributions aux institutions. Avant la NFA, la question de savoir si les aides financières fondées sur l'art. 73 aLAI devaient être qualifiées d'indemnités ou d'aides financières au sens de la loi sur les subventions (LSu ; RS 616.1) était controversée. Le Tribunal fédéral a jugé dans l'ATF 130 V 177 consid. 5.2 qu'il s'agissait d'aides financières (et non d'indemnités), les institutions bénéficiaires exerçant leur activité de leur propre initiative. Bien que cette jurisprudence soit fondée sur l'ancien droit, elle demeure en principe pertinente pour comprendre le droit des subventions applicable aujourd'hui au niveau cantonal. Après la NFA, la question de la qualification se repose au niveau cantonal lorsque les cantons concluent des conventions de prestations avec des institutions reconnues ; à cet égard, l'arrêt du TAF B-191/2013 du 8 janvier 2015 consid. 3 (subventions) a précisé des principes relatifs aux contributions à la construction d'établissements socio-thérapeutiques.
N. 19 Rapport entre la LIPPI et la CDPH. La question de savoir si la LIPPI dans sa teneur actuelle met suffisamment en œuvre les exigences de l'art. 19 CDPH (droit à la vie autonome) est débattue dans la doctrine récente. Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 5e éd. 2019, p. 763 s., relèvent que la structure de promotion principalement axée sur les institutions dans la LIPPI génère des tensions avec le principe de « vie dans la communauté » de la CDPH, qui vise des offres de prise en charge décentralisées et intégrées dans la vie locale. La question de savoir si l'art. 112b al. 3 Cst., en tant que mandat législatif, exige une conception plus conforme à la CDPH n'a pas encore été tranchée par la plus haute juridiction.
#6. Indications pratiques
N. 20 Droit transitoire NFA. Pour les procédures relatives aux contributions à la construction et à l'exploitation encore fondées sur l'art. 73 aLAI (exercices comptables jusqu'à fin 2007), le Tribunal administratif fédéral demeure compétent et l'ancien droit s'applique (arrêt du TAF C-715/2007 du 20 février 2008 consid. 1.2). Pour tous les droits nés à compter du 1er janvier 2008, ce sont les autorités cantonales et la LIPPI qui sont déterminantes.
N. 21 Obligation cantonale d'établir un concept. Selon l'art. 10 LIPPI, les cantons doivent soumettre au Conseil fédéral un concept d'encouragement de l'intégration. Ce concept doit être pris en compte dans l'interprétation du droit cantonal d'exécution, mais ne fonde aucun droit justiciable pour les particuliers. En cas de litige sur le montant des contributions cantonales, c'est en premier lieu le droit cantonal de l'aide sociale ou en faveur des personnes handicapées qui est déterminant.
N. 22 Choix du modèle : financement à l'objet ou à la personne. Les cantons qui passent au financement à la personne (comme le canton de Berne dès 2024 avec la loi sur les prestations aux personnes handicapées) doivent créer, au niveau de l'exécution, des bases légales suffisamment précises. En l'absence de celles-ci, le financement à la personne ne peut pas servir de base légale pour des décisions individuelles d'octroi de frais (arrêt du TA BE 100.2020.275/2021.63U du 10 mai 2023 consid. 4.3). La transition ne doit pas mettre en péril le caractère adéquat de l'hébergement imposé par la Constitution.
N. 23 Proportionnalité de la limitation des coûts. Les cantons qui limitent les contributions aux frais de prise en charge par des plafonds doivent s'assurer que les coûts restants sont effectivement supportables pour la personne invalide. Un plafond rigide entraînant une lacune de financement non couverte pour des personnes ayant des besoins de prise en charge extraordinairement élevés viole le principe de proportionnalité (arrêt du TA BE 100.2020.275/2021.63U du 10 mai 2023 consid. 5.7 ; → art. 5 al. 2 Cst.).
N. 24 Renvois à d'autres bases légales pertinentes : ↔ art. 8 al. 4 Cst. (égalité des personnes handicapées) ; → art. 12 Cst. (droit à l'aide dans des situations de détresse) ; → art. 41 Cst. (buts sociaux, aucun droit subjectif) ; → art. 5a Cst. (principe de subsidiarité, déterminant pour la délimitation des compétences entre la Confédération et les cantons) ; → art. 190 Cst. (force obligatoire des lois fédérales, dont la LIPPI).
#Jurisprudence
#Principes de répartition des compétences
ATF 146 I 83 c. 2.2 (13.11.2019) Répartition fédéraliste des compétences en matière d'encouragement de l'intégration dans la procédure de naturalisation. L'arrêt traite de l'autonomie des bourgeoisies dans l'appréciation des critères d'intégration selon la naturalisation ordinaire. La répartition fédéraliste des compétences dans le domaine de l'intégration est l'expression du principe de subsidiarité.
« Les compétences en matière de création et d'application du droit lors des naturalisations sont réparties entre la Confédération, les cantons et les communes. L'octroi du droit de cité communal relève de la compétence de l'organe communal compétent, la commune disposant d'un large pouvoir d'appréciation. »
#Principe de subsidiarité dans la politique d'intégration
ATAF B-7909/2016 c. 3.1 (14.9.2017) Aides financières pour l'intégration des personnes handicapées ; application du principe de subsidiarité. L'arrêt concernant l'encouragement de l'intégration des personnes handicapées concrétise les principes constitutionnels de répartition des compétences. Ces principes s'appliquent par analogie à l'encouragement de l'intégration des personnes étrangères selon l'art. 112b Cst.
« Le principe de subsidiarité est ancré à l'art. 5a Cst et s'applique à l'attribution et à l'accomplissement des tâches étatiques. Il repose sur l'idée que la Confédération ne doit pas s'arroger, dans l'État fédéral, des tâches que les États membres peuvent tout aussi bien accomplir. »
ATAF B-7909/2016 c. 3.2 (14.9.2017) Intervention fédérale seulement en cas de surcharge cantonale. Concrétisation de la compétence fédérale subsidiaire en matière d'encouragement de l'intégration.
« La compétence d'encouragement de droit public n'est pas attribuée exclusivement à la Confédération par la Cst. Tant que les cantons et les communes sont objectivement en mesure d'encourager l'intégration par leurs propres moyens, cet encouragement ne constitue par conséquent pas une tâche fédérale. »
#Application pratique dans les procédures d'intégration
ATF 135 I 79 c. 7.2 (24.10.2008)
Cours de natation et intégration d'enfants musulmans.
L'arrêt sur la liberté religieuse lors des cours de natation prend en compte les efforts constitutionnels d'intégration dans la pesée des intérêts.
« Lors de la pesée des intérêts, il faut notamment tenir compte des efforts multiples d'intégration de la population musulmane. »
ATF 144 I 266 c. 2 (8.5.2018) Droit de séjour et critères d'intégration. Application de critères d'intégration selon l'art. 50 LEI ; application indirecte des bases constitutionnelles.
« Les prétentions selon l'art. 50, al. 1, LEI ne sont pas accessibles au (ancien) partenaire de concubinage étranger. Le séjour fondé sur le droit au respect de la vie privée présuppose des critères d'intégration particuliers. »
#Développements récents
TA BE 100.2020.275 c. 3.1 (10.3.2023) Intégration des personnes handicapées comme mandat constitutionnel. L'arrêt du tribunal administratif se réfère à l'entrée en vigueur de l'art. 112b, al. 2, Cst et à ses effets sur la mise en œuvre cantonale.
« Avec l'entrée en vigueur de l'art. 112b, al. 2, de la Constitution fédérale (Cst ; RS 101) le 1er janvier 2008, la compétence d'encourager l'intégration des personnes handicapées a été ancrée dans la Constitution. »
#Collaboration entre la Confédération et les cantons
Arrêt TA ZH AN.2024.00001 c. 2.3 (17.9.2024) Mesures de politique sociale comme compétence cantonale. Confirmation de la compétence cantonale primaire en matière de mesures d'intégration sous réserve d'intérêts fédéraux supérieurs.
« L'introduction de mesures de politique sociale doit être qualifiée en principe de compétence cantonale, qui est compatible avec l'ordre constitutionnel des compétences. »
#Absence de citations directes
L'art. 112b Cst est rarement cité directement par les tribunaux, car il s'agit d'une norme de compétence qui règle principalement la répartition des tâches entre les niveaux étatiques. La jurisprudence se réfère généralement aux lois d'exécution qui s'y fondent (LIE, LHand) et applique les principes constitutionnels de manière indirecte. La faible jurisprudence directe relative à l'art. 112b Cst est typique des dispositions constitutionnelles de droit organisationnel, qui déploient leurs effets principalement dans la législation et la pratique administrative.