La legislazione sulla fabbricazione, l’importazione, la rettificazione e la vendita di distillati compete alla Confederazione. La Confederazione tiene conto in particolare degli effetti nocivi del consumo di alcol.
Panoramica
L'art. 105 Cost. conferisce alla Confederazione la competenza esclusiva per la legislazione sulla fabbricazione, importazione, depurazione e vendita di alcolici distillati. Il termine «acque distillate» comprende tutte le bevande alcoliche prodotte per distillazione con più del 15% di alcol in volume (art. 2 cpv. 2 LAlc). Rientrano in questa categoria whisky, vodka, gin e altri alcolici distillati – non però birra o vino, che vengono prodotti solo per fermentazione.
Nella legislazione, la Confederazione deve tenere conto della protezione della salute. Pertanto tassa gli alcolici distillati importati con una tassa di monopolio di 29 franchi per litro di alcol puro (art. 23 OAlc). Questa tassa elevata mira a ridurre il consumo di alcol e proteggere la salute pubblica. La Confederazione controlla anche la produzione attraverso un sistema di concessioni per le distillerie.
I Cantoni non possono emanare leggi proprie nel settore degli alcolici distillati. Possono stabilire regole complementari solo per le patenti degli esercizi pubblici e gli orari di vendita. Se un Cantone viola questo ordine di competenze, il Tribunale federale può intervenire (BGE 143 II 409).
Esempio: Una distilleria vuole produrre whisky. Ha bisogno di una concessione della Confederazione secondo la legge sull'alcol e inoltre di un'autorizzazione commerciale cantonale. Per l'importazione di vodka, un importatore paga 29 franchi di tassa di monopolio per litro di alcol puro. Un Cantone non può riscuotere una tassa aggiuntiva sull'alcol per gli alcolici distillati.
La genesi storica mostra: dopo gravi problemi sociali dovuti all'alcolismo nel XIX secolo, la Confederazione ottenne nel 1885 le prime competenze. La disciplina attuale deriva dalla revisione totale del 1999, quando tre vecchi articoli costituzionali furono riuniti nell'art. 105 Cost. (FF 1997 I 1, 276). La Svizzera voleva ridurre il consumo di alcol attraverso il controllo statale e tasse elevate.
Attualmente il Consiglio federale pianifica una riforma della legislazione sull'alcol. Controverse sono i prezzi minimi per le bevande alcoliche e i divieti di vendita notturni. Il Consiglio degli Stati ha sostenuto tali misure, il Consiglio nazionale le ha respinte. La dottrina è divisa: Uhlmann vede margini di manovra dal punto di vista del diritto costituzionale, mentre Pärli/Lehne ritengono ammissibili i prezzi minimi.
N. 1 L'attuale ordinamento federale sull'alcol risale agli articoli sull'alcol della vecchia Costituzione federale (art. 32bis-32quater aCostituzione federale), che furono introdotti tra il 1885 e il 1930 in diverse votazioni popolari. Il costituente reagì così alle devastanti conseguenze sanitarie e sociali del consumo massiccio di alcol nel XIX secolo (Uhlmann, BSK BV, art. 105 n. 1). Il messaggio per la nuova Costituzione federale del 1996 riprese l'ordinamento delle competenze esistente senza modifiche materiali (FF 1997 I 1, 276).
N. 2 La revisione totale della Costituzione federale portò a un'ammodernamento linguistico e a una semplificazione sistematica. I tre articoli sull'alcol della vecchia Costituzione federale furono riuniti nell'art. 105 Cost. (norma di competenza) e nell'art. 131 cpv. 1 lett. b e c nonché cpv. 3 Cost. (disposizioni fiscali). Il mandato di protezione della salute fu ancorato esplicitamente nella frase 2 dell'art. 105 Cost.
N. 3 L'art. 105 Cost. si trova nel 3° titolo (Confederazione, Cantoni e Comuni), 3° capitolo (Ordinamento finanziario), 3° sezione (Banca nazionale; ordinamento monetario e valutario). Questa collocazione sistematica è dovuta a ragioni storiche e non rispecchia l'odierno significato della norma. L'art. 105 Cost. è primariamente una norma di competenza con finalità di politica sanitaria (Uhlmann, BSK BV, art. 105 n. 1).
N. 5 L'art. 105 frase 1 Cost. fonda una competenza federale integrale ed esclusiva per la legislazione sulle «acque-di-vita». Il concetto comprende tutte le bevande alcoliche ottenute per distillazione nonché i prodotti contenenti alcol che raggiungono un tenore alcolico paragonabile attraverso altri procedimenti tecnici (DTF 143 II 409). La dottrina e la giurisprudenza riprendono la terminologia della legge sull'alcol per l'interpretazione costituzionale (Uhlmann, BSK BV, art. 105 n. 4).
N. 6 La competenza federale si estende a quattro settori di attività:
Fabbricazione: Monopolio per la produzione commerciale, sistema di concessioni per le distillerie domestiche
Importazione: Tassa di monopolio sui liquori importati
Depurazione: Rettificazione e controllo della qualità
Vendita: Regolamentazione del commercio all'ingrosso e al dettaglio
N. 7 Non sono incluse le bevande alcoliche fermentate (birra, vino). Queste sottostanno alla competenza federale solo nella misura in cui vengono trasformate in acque-di-vita. Resta riservata la competenza cantonale per il diritto degli esercizi pubblici, per quanto non siano specificamente interessate le acque-di-vita.
N. 8 Il legislatore è obbligato a «tenere conto degli effetti dannosi del consumo di alcol». Questo mandato caratterizza l'intera legislazione sull'alcol e legittima le limitazioni della libertà economica motivate dalla politica sanitaria (Uhlmann, BSK BV, art. 105 n. 6-9).
N. 9 Il mandato di protezione della salute si concretizza in:
Misure di prevenzione (limitazioni pubblicitarie, protezione dei giovani)
N. 10 La competenza federale esclusiva esclude la legislazione cantonale nel settore centrale delle acque-di-vita. Restano ammissibili le regolamentazioni cantonali:
Nel settore degli esercizi pubblici (patenti, orari di apertura)
Per limitazioni di vendita locali per ragioni di polizia
Per imposte complementari, per quanto non siano della stessa natura delle imposte federali (Sentenza 2P.316/2004)
N. 11 La Confederazione dispone della competenza per una regolamentazione integrale che include:
Formazione di monopoli (monopolio d'importazione e di fabbricazione)
Rilascio di concessioni (distillerie domestiche, aziende commerciali)
Imposizione (tassa di monopolio, imposte speciali)
N. 12 È controversa l'ammissibilità costituzionale di prezzi minimi per le bevande alcoliche. Il Consiglio degli Stati appoggiava sia i divieti di vendita notturni (ore 22-6) sia i prezzi minimi per combattere gli eccessi alcolici; il Consiglio nazionale respingeva entrambi (Uhlmann, BSK BV, art. 105 n. 10-11). Pärli/Lehne affermano la compatibilità con l'art. 105 Cost. richiamandosi al mandato di protezione della salute, mentre Epiney/Metz esprimono dubbi di diritto commerciale.
N. 13 L'interpretazione del concetto di «acque-di-vita» è controversa per i nuovi procedimenti di produzione. Il Tribunale federale ha deciso in DTF 143 II 409 che anche il vino concentrato per congelamento vale come acqua-di-vita se il tenore alcolico corrisponde a quello dei prodotti distillati. Beusch propugna un'interpretazione neutrale dal punto di vista tecnologico, che si orienti sul tenore alcolico e sullo scopo d'uso.
N. 14 Il Consiglio federale propone una riforma fondamentale con una legge sull'imposta sui liquori e una legge sul commercio di alcol. È controverso lo smantellamento previsto del settore del monopolio e la riduzione degli obblighi di autorizzazione (Uhlmann, BSK BV, art. 105 n. 10). I critici temono un indebolimento della protezione della salute, i sostenitori si aspettano semplificazioni amministrative.
N. 15 Per l'importazione di prodotti alcolici è necessario chiarire tempestivamente se questi si qualifichino come «acque-di-vita». Determinanti sono:
Tenore alcolico (> 15 vol.-%)
Procedimento di fabbricazione (non solo distillazione)
Scopo d'uso
L'Amministrazione federale dell'alcol rilascia informazioni vincolanti.
N. 16 Per le autorità cantonali e comunali vale: i divieti locali di vendita di alcol sono ammissibili solo per ragioni di polizia (ordine pubblico, protezione dei giovani), non per motivi di politica sanitaria. Questi ricadono nella competenza federale esclusiva.
N. 17 Gli operatori commerciali devono distinguere tra l'autorizzazione di diritto dell'alcol (Confederazione) e l'autorizzazione di esercizio pubblico (Cantone). Per la vendita di acque-di-vita sono necessarie entrambe. Le patenti cantonali non possono stabilire requisiti aggiuntivi per le acque-di-vita.
DTF 143 II 409 del 3 febbraio 2017
L'art. 105 Cost. stabilisce la competenza esclusiva della Confederazione per la legislazione sui distillati e obbliga la Confederazione a tenere conto degli effetti nocivi del consumo di alcol. Il Tribunale federale conferma la qualificazione del vino concentrato per congelamento come "distillati" nel senso della legislazione sull'alcol.
«L'art. 105 Cost. dichiara la legislazione sulla fabbricazione, importazione, purificazione e vendita di distillati di competenza della Confederazione; la Confederazione deve in particolare tenere conto degli effetti nocivi del consumo di alcol.»
DTF 125 II 192 del 5 gennaio 1999
Conferma della competenza esclusiva della Confederazione nel settore dell'alcol. Il Tribunale federale precisa i criteri di interpretazione per la legge sull'alcol e conferma l'autorizzazione dell'amministrazione dell'alcol a impugnare le decisioni su ricorso.
«L'Amministrazione federale degli alcol è legittimata, in base all'art. 103 lett. a OG, a impugnare una decisione della commissione di ricorso per l'alcol con cui sono stati annullati i diritti di monopolio da essa fatti valere.»
Sentenza 2P.316/2004 del 31 ottobre 2005
Decisione fondamentale sulla delimitazione tra competenze federali e cantonali nel settore dell'alcol. Il Tribunale federale stabilisce che i tributi cantonali sulla vendita di distillati sono ammissibili, purché non siano dello stesso genere delle imposte federali.
«La legislazione sulla fabbricazione, importazione, purificazione e vendita di distillati è di competenza della Confederazione; la Confederazione deve in particolare tenere conto degli effetti nocivi del consumo di alcol (art. 105 Cost., art. 32bis aCost.).»
Sentenza 2A.660/2004 del 14 giugno 2005
Conferma della finalità di protezione della salute dell'ordinamento sull'alcol. Il Tribunale federale sottolinea che l'art. 105 Cost. non contiene solo un'attribuzione di competenza, ma anche un mandato di protezione della salute pubblica.
«La legislazione sulla fabbricazione, importazione, purificazione e vendita di distillati è di competenza della Confederazione; la Confederazione deve in particolare tenere conto degli effetti nocivi del consumo di alcol (art. 105 Cost. e art. 32bis aCost.).»
#Prassi del Tribunale amministrativo federale sulla legislazione sull'alcol
Sentenza A-477/2018 dell'11 settembre 2018
Giurisprudenza attuale sulle distillerie domestiche e le autorizzazioni d'eccezione. Il Tribunale amministrativo federale precisa le condizioni per le autorizzazioni di affitto secondo l'art. 19 cpv. 3 LAlc e sottolinea la finalità di protezione della salute.
«Secondo la Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), la legislazione sulla fabbricazione, importazione, purificazione e vendita di distillati è di competenza della Confederazione (art. 105 Cost.). Lo scopo principale dell'ordinamento sull'alcol risiede nella protezione della salute pubblica.»
Sentenza A-1083/2014 del 30 marzo 2015
Decisione sulla tassa di monopolio per l'importazione di bevande alcoliche. Il Tribunale amministrativo federale applica le prescrizioni costituzionali dell'art. 105 Cost. nella qualificazione di prodotti come "distillati".
La decisione concerne prodotti vinicoli concentrati per congelamento e conferma l'interpretazione ampia del concetto di "distillati".
Sentenza A-335/2015 del 2 ottobre 2015
Rilascio di concessioni per la distillazione. Il Tribunale amministrativo federale ribadisce la competenza globale della Confederazione secondo l'art. 105 Cost. e il relativo mandato di regolamentazione per la protezione della salute pubblica.
Il Tribunale chiarisce che il monopolio dell'alcol e l'obbligo di concessione derivano direttamente dall'art. 105 Cost.
DTF 39 I 557 del 18 dicembre 1913
Prima giurisprudenza sulla libera circolazione nel commercio di distillati. Il Tribunale federale sviluppa già sotto la vecchia Costituzione federale principi sulla competenza esclusiva della Confederazione nel settore dell'alcol.
La decisione mostra la linea giurisprudenziale continua sulla competenza globale della Confederazione nella legislazione sull'alcol.
DTF 15 I 149 del 1889
Decisione storica fondamentale sull'interpretazione della legge federale dell'epoca sui distillati. Già qui viene sottolineata la competenza globale della Confederazione e le restrizioni cantonali sono qualificate come inammissibili.
La giurisprudenza storica conferma il riconoscimento continuo della competenza esclusiva della Confederazione dagli inizi della moderna legislazione sull'alcol.
WBE.2023.48 del 28 settembre 2023 (Tribunale amministrativo Argovia)
Giurisprudenza cantonale attuale sulle autorizzazioni in materia di diritto dell'alcol. Il Tribunale amministrativo argoviese applica l'art. 105 Cost. nella valutazione delle restrizioni alla vendita e conferma la competenza prioritaria della Confederazione.
TVR 2006 n. 1 (Tribunale amministrativo Turgovia)
Decisione sulla tassa per la vendita di distillati. Il tribunale cantonale sottolinea il vincolo alle prescrizioni del diritto federale dell'art. 105 Cost. nella configurazione di sistemi cantonali di tassazione.
Il tribunale stabilisce che le tasse cantonali nel settore dell'alcol possono essere riscosse solo in via sussidiaria e in conformità con l'art. 105 Cost.