1La Confédération prend des mesures afin d’assurer une évolution régulière de la conjoncture et, en particulier, de prévenir et combattre le chômage et le renchérissement.
2Elle prend en considération le développement économique propre à chaque région. Elle collabore avec les cantons et les milieux économiques.
3Dans les domaines du crédit et de la monnaie, du commerce extérieur et des finances publiques, elle peut, au besoin, déroger au principe de la liberté économique.
4La Confédération, les cantons et les communes fixent leur politique budgétaire en prenant en considération la situation conjoncturelle.
5Afin de stabiliser la conjoncture, la Confédération peut temporairement prélever des suppléments ou accorder des rabais sur les impôts et les taxes relevant du droit fédéral. Les fonds prélevés doivent être gelés; lorsque la mesure est levée, les impôts et taxes directs sont remboursés individuellement, et les impôts et taxes indirects, affectés à l’octroi de rabais ou à la création d’emplois.
6La Confédération peut obliger les entreprises à créer des réserves de crise; à cette fin, elle accorde des allégements fiscaux et peut obliger les cantons à en accorder aussi. Lorsque les réserves sont libérées, les entreprises décident librement de leur emploi dans les limites des affectations prévues par la loi.
L'article 100 Cst. donne à la Confédération le pouvoir de diriger l'économie. Elle doit veiller à ce que la conjoncture (l'alternance entre les bonnes et les mauvaises périodes économiques) se déroule de manière équilibrée. La lutte contre le chômage et le renchérissement (hausse des prix) revêt une importance particulière.
La Confédération doit tenir compte de toutes les régions de la Suisse. Elle collabore avec les cantons et l'économie. Dans des domaines importants comme le système monétaire, le commerce extérieur et les finances publiques, elle peut même déroger à la liberté économique si cela s'avère nécessaire.
Tous les niveaux étatiques – Confédération, cantons et communes – doivent adapter leurs dépenses et leurs recettes à la situation conjoncturelle. En période difficile, ils doivent dépenser davantage, en période favorable économiser.
La Confédération dispose d'outils particuliers : elle peut temporairement prélever des suppléments d'impôts ou accorder des rabais. L'argent encaissé doit être mis de côté et rendu ultérieurement ou utilisé pour des mesures de création d'emplois. Les entreprises peuvent constituer des réserves privilégiées fiscalement pour les périodes difficiles.
Les aides liées au coronavirus constituent un exemple pratique : indemnité de chômage partiel, aides aux cas de rigueur pour les restaurants et crédits pour les entreprises. Ces mesures se fondaient sur l'article 100 Cst., même si des lois spéciales en réglaient les détails.
Aujourd'hui, le pilotage conjoncturel classique a perdu de son importance. La Banque nationale conduit la politique monétaire de manière indépendante, et le frein à l'endettement limite la marge de manœuvre pour de grands programmes de dépenses. L'article 100 Cst. demeure néanmoins le fondement constitutionnel le plus important pour les mesures de politique économique de la Confédération en temps de crise.
N. 1 L'art. 100 Cst. correspond largement à l'ancien art. 31quinquies aCst., qui fut intégré dans la constitution en 1947 dans le cadre des articles économiques (FF 1946 II 875). La norme a reçu sa formulation actuelle lors de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999, les compétences fondamentales de la Confédération en matière de politique conjoncturelle demeurant inchangées (FF 1997 I 354). La disposition constitutionnelle forme l'une des rares exceptions explicites au principe de la liberté économique et habilite la Confédération à un large spectre d'interventions de politique économique.
N. 2 La genèse des articles conjoncturels est étroitement liée aux expériences de la crise économique mondiale des années 1930 et à la reconstruction économique après la Seconde Guerre mondiale. Le constituant voulait mettre à la disposition de la Confédération les instruments nécessaires pour mieux maîtriser à l'avenir les crises économiques (FF 1946 II 905). La votation populaire du 6 juillet 1947 conduisit à l'adoption des articles économiques par une nette majorité.
N. 3 L'art. 100 Cst. figure dans la 7e section du 3e titre de la Constitution fédérale sur « l'économie ». La norme forme, avec → l'art. 94 Cst. (principes de l'ordre économique) et → l'art. 27 Cst. (liberté économique), le fondement constitutionnel de l'ordre économique suisse. En tant que lex specialis, l'art. 100 Cst. prime le principe général de la liberté économique et légitime les interventions de l'État motivées par la politique économique (Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3e éd. 2016, N 3421).
N. 4 La disposition présente des liens étroits avec → l'art. 101 Cst. (politique économique extérieure), → l'art. 102 Cst. (approvisionnement du pays) et → l'art. 103 Cst. (politique structurelle). Ces normes forment ensemble le cadre constitutionnel de la politique économique de la Confédération. Une importance particulière revient au rapport avec → l'art. 126 Cst. (conduite du budget), qui ancre le frein à l'endettement et limite ainsi la marge de manœuvre de politique financière pour les mesures de politique conjoncturelle.
N. 5Développement conjoncturel équilibré (al. 1) : Le concept comprend selon la doctrine dominante le « carré magique » de la politique économique : stabilité des prix, plein emploi, équilibre des relations économiques extérieures et croissance économique appropriée (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10e éd. 2020, N 1022). La formulation « en particulier » montre que la prévention et la lutte contre le chômage et le renchérissement représentent certes des objectifs prioritaires, mais pas exhaustifs.
N. 6Prise en compte du développement régional (al. 2) : Cette disposition oblige la Confédération à une politique économique différenciée spatialement. La collaboration avec les cantons et l'économie doit être comprise comme un impératif de coopération qui respecte la structure fédéraliste de la Suisse (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar, 4e éd. 2023, art. 100 N 8).
N. 7Dérogation à la liberté économique (al. 3) : L'habilitation se rapporte à trois secteurs économiques : le système monétaire et du crédit, l'économie extérieure et les finances publiques. Le critère de nécessité (« au besoin ») souligne le caractère exceptionnel de telles interventions. La doctrine dominante interprète cette disposition de manière restrictive et exige une mise en danger immédiate de la stabilité économique (Müller/Schefer, Grundrechte in der Schweiz, 4e éd. 2008, p. 982).
N. 8Politique fiscale anticyclique (al. 4) : La norme oblige tous les niveaux étatiques à une conduite budgétaire adaptée à la conjoncture. En période de haute conjoncture, les budgets publics doivent être menés de manière restrictive, en récession de manière expansive. Cette obligation se trouve en tension avec le frein à l'endettement selon → l'art. 126 Cst. (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2e éd. 2024, art. 100 N 15).
N. 9Suppléments et rabais conjoncturels (al. 5) : Cette disposition permet des variations temporaires de la charge fiscale à des fins de stabilisation. L'obligation de stérilisation des moyens prélevés doit empêcher leur utilisation procyclique. Le traitement différencié des impôts directs et indirects lors du remboursement reflète des considérations pratiques administratives.
N. 10Réserves de crise (al. 6) : L'instrument des réserves de crise a été concrétisé par la loi fédérale du 20 décembre 1951 (LRCR, RS 823.31). La constitution de telles réserves est volontaire, mais peut être encouragée par des incitations fiscales. Après libération par le Conseil fédéral, les entreprises décident de manière autonome de l'utilisation dans le cadre de l'affectation légale (arrêt 2A.247/2003 du 22 décembre 2003 consid. 2.1).
N. 11 L'art. 100 Cst. fonde des compétences législatives étendues de la Confédération dans le domaine de la politique conjoncturelle. Ces compétences sont conçues en partie comme des dispositions facultatives (al. 1, 3, 5, 6), en partie comme des obligations (al. 2, 4). La norme ne contient pas de droits subjectifs directement applicables, mais nécessite une concrétisation par la législation.
N. 12 Les principales lois d'exécution sont la loi sur les réserves de crise (LRCR), la loi sur la Banque nationale (LBN, RS 951.11) pour les mesures de politique monétaire ainsi que la loi sur les finances de la Confédération (LFC, RS 611.0) pour la politique fiscale anticyclique. L'importance pratique du pilotage conjoncturel classique a diminué depuis les années 1990, la politique monétaire ayant été déléguée à la Banque nationale indépendante et le frein à l'endettement restreignant la marge de manœuvre de politique fiscale.
N. 13Rapport avec le frein à l'endettement : Dans la doctrine, il est controversé de savoir dans quelle mesure le frein à l'endettement selon → l'art. 126 Cst. limite les possibilités d'action de politique conjoncturelle selon l'art. 100 Cst. Tschannen/Zimmerli/Müller (Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, § 3 N 18) défendent l'opinion que l'art. 126 Cst., en tant que disposition spéciale plus récente, jouit de la primauté. À l'inverse, Vallender (St. Galler Kommentar, art. 100 N 12) argumente que les deux normes peuvent être mises en accord par une interprétation du frein à l'endettement adaptée à la conjoncture.
N. 14Portée de la compétence de dérogation : La portée de l'al. 3 fait l'objet de discussions controversées. Tandis que Rhinow/Schefer/Uebersax (N 3425) prônent une interprétation étroite et ne considèrent comme licites que des interventions temporaires et proportionnées, une partie de la doctrine plaide pour une compréhension plus large qui inclurait aussi des mesures structurelles (Biaggini, BV-Kommentar, 2e éd. 2017, art. 100 N 8). La pratique étatique actuelle tend vers l'interprétation restrictive.
N. 15Justiciabilité : Il est controversé de savoir si et dans quelle mesure des obligations justiciables peuvent être dérivées de l'art. 100 Cst. L'opinion dominante le nie en se référant à la large marge d'appréciation des autorités politiques dans le pilotage conjoncturel (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, art. 100 N 15). Une opinion minoritaire considère qu'un contrôle judiciaire est possible au moins en cas d'inaction manifeste malgré une crise économique grave.
N. 16 L'importance pratique de l'art. 100 Cst. a évolué depuis l'entrée en vigueur de la nouvelle Constitution fédérale. Les instruments classiques du pilotage conjoncturel (al. 5 et 6) n'ont plus été activés depuis des décennies. La politique conjoncturelle s'effectue au contraire principalement par la politique monétaire de la Banque nationale, les stabilisateurs automatiques dans le système fiscal et d'assurances sociales ainsi que des mesures ciblées en situations de crise.
N. 17 La pandémie de COVID-19 a illustré à nouveau la pertinence de l'art. 100 Cst. Les mesures de stabilisation étendues de la Confédération (indemnités en cas de réduction de l'horaire de travail, aides pour cas de rigueur, cautionnements) se fondaient implicitement sur cette base constitutionnelle, même si les bases légales concrètes furent le plus souvent trouvées dans la loi sur les épidémies et dans des ordonnances d'urgence. Ceci montre que l'art. 100 Cst. conserve son importance en tant que base de compétence générale de politique économique.
N. 18 Pour l'application du droit, il faut noter que les mesures de politique conjoncturelle sont toujours soumises au principe de proportionnalité selon → l'art. 5 al. 2 Cst. Les interventions dans la liberté économique nécessitent aussi en cas d'invocation de l'art. 100 al. 3 Cst. une base légale suffisante. La seule existence d'une récession ne suffit pas ; il faut une perturbation qualifiée de l'équilibre économique global.
Arrêt 2A.247/2003 du 22 décembre 2003 c. 2.1
Confirmation de la base constitutionnelle et de la répartition des compétences entre le SECO et l'administration fiscale lors de la constitution de réserves de crise.
La décision concrétise la mise en œuvre de l'art. 100 al. 6 Cst. par la loi sur les réserves de crise.
« Pour favoriser une conjoncture équilibrée ainsi que pour prévenir et combattre le chômage, les entreprises de l'économie privée peuvent constituer, par des versements annuels, des réserves de crise bénéficiant d'avantages fiscaux (art. 1er LRC ; cf. aussi art. 100 al. 6 Cst. ou art. 31quinquies ancCst.). »
Arrêt du Tribunal administratif fédéral B-3984/2009 du 4 mars 2010 c. 3.3
Ancrage constitutionnel des conditions de libération des réserves de crise.
L'arrêt confirme que la libération des réserves constitue une condition impérative pour leur utilisation.
« Il ressort déjà de l'art. 100 al. 6 Cst. (RS 101), qui fonde la LRC, que les entreprises ne peuvent décider de l'utilisation des réserves dans le cadre des buts légaux d'affectation qu'après la libération de celles-ci. »
Arrêt du Tribunal administratif fédéral B-4599/2012 du 22 octobre 2013
Confirmation des conditions temporelles strictes pour l'utilisation des réserves de crise.
L'arrêt montre l'application conséquente des instruments de politique conjoncturelle.
Arrêt du Tribunal administratif fédéral B-2616/2013 du 11 septembre 2014
Précision supplémentaire des conditions d'utilisation des réserves de crise dans le contexte des exigences constitutionnelles.
L'arrêt souligne l'importance de l'effet conjoncturel opportun.
« La loi fédérale sur la constitution de réserves de crise bénéficiant d'avantages fiscaux prévoit que les entreprises de l'économie privée peuvent, pour favoriser une conjoncture équilibrée ainsi que pour prévenir et combattre le chômage [...] constituer des réserves de crise (art. 100 al. 6 de la Constitution fédérale). »
#Liberté économique et dérogations de politique conjoncturelle
Concernant la dérogation au principe de la liberté économique selon l'art. 100 al. 3 Cst., il n'existe pas encore de jurisprudence de la plus haute instance judiciaire. La norme constitutionnelle n'a jusqu'ici pas été invoquée comme base pour des restrictions de la liberté économique qui auraient fait l'objet d'un litige devant le Tribunal fédéral.
Concernant l'application concrète des art. 100 al. 4 et 5 Cst. relatifs à la prise en compte conjoncturelle dans la politique financière et aux suppléments ou rabais conjoncturels, il n'existe aucune jurisprudence publiée de la plus haute instance judiciaire. Ces instruments n'ont pas été activés depuis l'entrée en vigueur de la Constitution fédérale en 1999.
#Collaboration entre la Confédération et les cantons
ATF 96 II 305 du 18 juin 1970
Considérations de principe sur l'influence des facteurs conjoncturels dans les questions de droit patrimonial.
La décision montre la délimitation entre les facteurs conjoncturels et les autres facteurs économiques.
« Une plus-value ou une moins-value d'un objet appartenant aux biens propres du mari ou de la femme qui ne serait due qu'à la conjoncture ne touche pas ce calcul, mais profite à l'époux ou est supportée par l'époux qui a apporté l'objet en question. »
La jurisprudence récente sur les mesures de stabilisation COVID-19 (2020-2024) se réfère principalement aux bases légales spéciales et non directement à l'art. 100 Cst. Les tribunaux ont considéré les aides en cas de rigueur et autres mesures de stabilisation comme la mise en œuvre de la compétence générale de la Confédération en matière de politique conjoncturelle, sans se référer explicitement à l'art. 100 Cst.