1Les langues officielles de la Confédération sont l’allemand, le français et l’italien. Le romanche est aussi langue officielle pour les rapports que la Confédération entretient avec les personnes de langue romanche.
2Les cantons déterminent leurs langues officielles. Afin de préserver l’harmonie entre les communautés linguistiques, ils veillent à la répartition territoriale traditionnelle des langues et prennent en considération les minorités linguistiques autochtones.
3La Confédération et les cantons encouragent la compréhension et les échanges entre les communautés linguistiques.
4La Confédération soutient les cantons plurilingues dans l’exécution de leurs tâches particulières.
5La Confédération soutient les mesures prises par les cantons des Grisons et du Tessin pour sauvegarder et promouvoir le romanche et l’italien.
L'art. 70 Cst. règle les langues officielles en Suisse et les obligations de promotion de la diversité linguistique. La disposition fixe quelles langues les autorités fédérales doivent utiliser et comment les cantons doivent gérer leur diversité linguistique.
Langues officielles de la Confédération : La Confédération a trois langues officielles à égalité de droits : l'allemand, le français et l'italien. Cette égalité de droits signifie selon BGE 131 V 35 que toutes les autorités fédérales doivent pouvoir communiquer avec les citoyens dans ces langues. Le romanche n'est qu'une langue officielle restreinte — elle ne vaut que lorsque la Confédération traite avec des personnes de langue romanche.
Souveraineté cantonale en matière linguistique : Les cantons déterminent eux-mêmes quelles langues ils utilisent comme langues officielles. Cette liberté a toutefois des limites : ils doivent respecter le principe dit de territorialité (Belser/Waldmann, BSK BV, Art. 70 N. 31). Cela signifie qu'ils ne peuvent pas modifier arbitrairement les territoires linguistiques traditionnels. Une région germanophone ne peut pas soudainement devenir francophone. En outre, ils doivent tenir compte des minorités linguistiques autochtones — mais pas des nouveaux immigrants, comme l'a précisé BGE 122 I 236.
Exemple pratique : Une famille italophone déménage à Berne. Les enfants n'ont pas droit à un enseignement en italien, car Berne est une région germanophone. Il en irait différemment si la même famille déménageait dans la Poschiavo historiquement italophone des Grisons — là, la langue italienne devrait être respectée.
Promotion et soutien : La Confédération et les cantons doivent activement promouvoir l'entente entre les groupes linguistiques. La Confédération a en outre des obligations particulières de soutien : elle doit soutenir les cantons plurilingues (comme Berne ou les Grisons) pour leurs coûts supplémentaires. Pour le romanche menacé et l'italien au Tessin, il existe des fonds de promotion spéciaux.
L'histoire de la genèse montre selon le message FF 1997 I 314 que la Constitution veut honorer le plurilinguisme comme « caractéristique essentielle de l'État fédéral ». L'art. 70 Cst. protège ainsi tant les grands groupes linguistiques que les langues nationales plus petites contre la disparition.
N. 1 L'art. 70 Cst. trouve ses racines dans l'art. 116 Cst. 1874, qui ancrait pour la première fois constitutionnellement la diversité linguistique de la Suisse. La révision totale de 1999 a apporté une refonte complète des dispositions linguistiques. Comme l'expose le message du 20 novembre 1996 sur une nouvelle Constitution fédérale, « la nouvelle norme linguistique doit honorer le plurilinguisme comme caractéristique essentielle de l'État fédéral et fixer des obligations concrètes pour la Confédération et les cantons » (FF 1997 I 308).
N. 2 Les délibérations parlementaires ont été marquées par le débat sur l'enseignement des langues. Le Conseil national a rejeté une proposition de minorité qui voulait prescrire aux cantons d'enseigner une langue nationale comme deuxième langue à l'école (Belser/Waldmann, BSK BV, Art. 70 N. 13). La version définitive laisse délibérément cette question à la souveraineté cantonale en matière d'instruction publique.
N. 3 L'inscription explicite du romanche comme langue officielle de la Confédération dans les rapports avec les personnes de langue romanche (al. 1 phr. 2) constitue une innovation importante par rapport à l'ancienne Constitution. Cette disposition reconnaît le statut particulier de la quatrième langue nationale et renforce sa protection constitutionnelle.
N. 4 L'art. 70 Cst. forme, avec → l'art. 4 Cst. (langues nationales) et → l'art. 18 Cst. (liberté de la langue), le noyau constitutionnel du droit suisse des langues. La norme est systématiquement placée dans le 1er chapitre « Statut de la Confédération et des cantons », ce qui souligne sa dimension de droit de l'organisation de l'État (Belser/Waldmann, BSK BV, Art. 70 N. 1).
N. 5 Le lien avec → l'art. 8 al. 2 Cst. (interdiction de discrimination fondée sur la langue) est évident. D'autres renvois existent vers → l'art. 69 Cst. (encouragement de la culture), → l'art. 31 al. 2 Cst. (liberté de la langue en cas de privation de liberté) et → l'art. 175 al. 4 Cst. (représentation linguistique au Conseil fédéral).
N. 6 Dans le contexte international, la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires, que la Suisse a ratifiée en 1997, revêt de l'importance. Les art. 5 et 6 CEDH ne contiennent certes pas de droits linguistiques explicites, mais la CourEDH a déduit de l'interdiction de discrimination (art. 14 CEDH) des obligations de protection linguistique.
N. 7 Les trois langues officielles principales allemand, français et italien sont à égalité de droits. Cette égalité signifie que les autorités fédérales sont tenues de communiquer dans les trois langues. ATF 131 V 35 a toutefois précisé que cette obligation ne vaut que pour la communication externe avec les citoyens, non pour les communications internes aux autorités.
N. 8 Le romanche a un statut particulier : il n'est langue officielle que dans les rapports directs avec les personnes de langue romanche. Cette règle liée aux personnes tient compte de la faiblesse numérique de la quatrième langue nationale, mais garantit en même temps aux personnes de langue romanche le droit de communiquer dans leur langue maternelle avec les autorités fédérales.
Souveraineté cantonale en matière linguistique (al. 2)
N. 9 Les cantons déterminent leurs langues officielles de manière autonome. Cette compétence découle de la souveraineté cantonale et permet des solutions différenciées. Les limites de cette autonomie résident dans le principe de territorialité et la protection des minorités.
N. 10 Le principe de territorialité sert, selon la jurisprudence constante depuis ATF 100 Ia 462, à conserver les aires de répartition traditionnelles des langues nationales. La doctrine est divisée sur sa portée exacte : Papaux (FZR 2002, 157) souligne la séparation stricte des territoires linguistiques pour préserver l'homogénéité, tandis que Müller/Schefer (Grundrechte, 4e éd. 2008, 326) mettent au premier plan la paix linguistique et la cohésion sociale (Belser/Waldmann, BSK BV, Art. 70 N. 31).
N. 11 Les « minorités linguistiques traditionnelles » sont des groupes linguistiques historiquement enracinés dans une région déterminée. Le concept est plus étroit que « minorité linguistique » et ne couvre pas les groupes linguistiques nouvellement immigrés. L'ATF 122 I 236 l'a confirmé pour les immigrants de langue étrangère.
Encouragement de la compréhension (al. 3)
N. 12 L'obligation d'encourager la compréhension s'adresse aussi bien à la Confédération qu'aux cantons. Elle est de nature programmatoire et ne fonde pas de droits subjectifs. Ehrenzeller (BSK BV, Art. 70 N. 39) soutient qu'aucune compétence matérielle de réglementation de la Confédération pour l'enseignement des langues étrangères ne peut être déduite de cette disposition.
Obligations de soutien de la Confédération (al. 4 et 5)
N. 13 L'al. 4 oblige la Confédération à soutenir les cantons plurilingues (Berne, Fribourg, Valais, Grisons) dans leurs tâches particulières. Cette disposition reconnaît les coûts accrus du plurilinguisme dans l'administration, la justice et la formation.
N. 14 L'al. 5 contient une obligation d'encouragement spécifique pour le romanche et l'italien dans les cantons des Grisons et du Tessin. Cette disposition concrétise l'obligation générale d'encouragement culturel de → l'art. 69 Cst. pour les langues nationales menacées.
N. 15 Pour les autorités fédérales découle l'obligation de travailler dans les trois langues officielles principales. Les lois fédérales, ordonnances et communications officielles doivent être publiées simultanément dans les trois langues. Dans les rapports avec les particuliers, ceux-ci ont le droit de choisir une des langues officielles (ATF 142 III 521).
N. 16 Les cantons doivent respecter le principe de territorialité lors de la fixation de leurs langues officielles. Concrètement, cela signifie qu'ils ne peuvent pas tracer de frontières linguistiques arbitraires, mais doivent respecter les territoires linguistiques historiquement développés. En matière de langue d'enseignement, les cantons disposent selon ATF 139 I 229 d'une marge d'appréciation considérable.
N. 17 Les obligations d'encouragement et de soutien des al. 3–5 ne sont pas des prétentions justiciables. Elles obligent le législateur à créer des programmes d'encouragement correspondants. La loi sur les langues du 5 octobre 2007 (LLC, RS 441.1) concrétise ces mandats constitutionnels.
N. 18 La controverse centrale concerne la portée du principe de territorialité. Tandis que la doctrine traditionnelle (Thürer, ZBl 1984, 241 ; Biaggini, recht 1997, 112) préconise une attribution territoriale stricte, des voix plus récentes (Guckelberger, ZBl 2005, 609 ; Burri/MacLaren, Jusletter 5.11.2007) plaident pour une application plus flexible compte tenu de la mobilité accrue.
N. 19 La question de la langue d'enseignement pour les migrants est également controversée. Achermann/Künzli (Welcome to Switzerland, 2011, 178) revendiquent un droit à un enseignement complémentaire dans la langue maternelle, tandis que Fleiner (LeGes 1/1991, 93) le rejette en se référant au principe de territorialité.
N. 20 Dans l'interprétation du concept « romanche », il y a désaccord sur la question de savoir s'il faut entendre par là le rumantsch grischun ou les cinq idiomes. L'ATF 139 I 229 a délibérément laissé cette question ouverte et accordé aux communes la liberté de choix. Une partie de la doctrine (Wyss, ZSR 1997 I 141) critique cette indétermination comme problématique du point de vue de l'État de droit.
N. 21 Lors de requêtes aux autorités fédérales, les justiciables peuvent choisir librement entre les langues officielles. La langue choisie vaut alors pour toute la procédure. Un changement de langue pendant la procédure n'est possible qu'avec l'accord de l'autorité.
N. 22 Dans les cantons plurilingues, la langue de la procédure est souvent déterminée par des règles spéciales. Dans le canton de Fribourg par exemple, selon ATF 136 I 149, on peut choisir librement entre l'allemand et le français devant le Tribunal cantonal, indépendamment de la langue de la procédure de première instance.
N. 23 Pour la pratique, l'obligation de traduction est significative. Selon ATF 128 V 34, les autorités cantonales peuvent exiger que les documents soient traduits dans la langue officielle cantonale. Les coûts sont en règle générale supportés par la partie qui soumet les documents, sauf s'il s'agit de moyens de preuve en procédure pénale.
N. 24 Les entreprises doivent noter que la réglementation linguistique vaut aussi pour les personnes privées investies de tâches publiques qui exercent des tâches souveraines. Cela concerne par exemple les entreprises de transport concessionnaires ou les organisations chargées de tâches publiques.
BGE 131 V 35 (8 décembre 2004)
Obligation des autorités fédérales d'utiliser la langue officielle dans les rapports avec les citoyens.
Le Tribunal fédéral a précisé que les communications internes des autorités fédérales ne sont pas soumises aux mêmes exigences linguistiques que la communication avec les citoyens.
« Ni le principe de l'égalité des langues ni le principe selon lequel la langue officielle doit être employée n'interdisent aux collaborateurs d'une autorité fédérale (en l'espèce l'office AI pour les assurés à l'étranger) de rédiger des communications internes dans une langue nationale qui n'est pas la langue officielle utilisée dans les rapports avec le citoyen concerné. »
BGE 142 III 521 (7 septembre 2016)
Langue de procédure devant le Tribunal fédéral dans les procédures d'arbitrage international.
Le Tribunal fédéral a confirmé que malgré les sentences arbitrales en anglais, les procédures de recours doivent se dérouler dans une langue officielle de la Confédération.
« Même si la sentence arbitrale attaquée a été rédigée en anglais, l'acte de recours et les éventuelles autres écritures des parties doivent être rédigées dans une langue officielle de la Confédération. »
#Souveraineté cantonale en matière linguistique et principe de territorialité (al. 2)
BGE 136 I 149 (18 janvier 2010)
Liberté de la langue et langue de procédure dans les cantons bilingues.
Le Tribunal fédéral a décidé que les justiciables dans les cantons bilingues ont le droit de s'adresser aux autorités dans la langue officielle de leur choix.
« L'art. 17 al. 2 de la Constitution du canton de Fribourg permet au justiciable de s'adresser au Tribunal cantonal dans la langue officielle de son choix - français ou allemand. Ceci vaut indépendamment de la langue de procédure. Le Tribunal cantonal ne peut pas conditionner l'entrée en matière sur un moyen de droit au fait qu'un acte de procédure rédigé dans l'autre langue officielle soit traduit dans la langue de procédure. »
BGE 128 V 34 (11 septembre 2002)
Principe de territorialité et obligation de traduction.
L'affaire concernait la traduction d'une expertise médicale de l'italien au français dans le canton de Genève.
« Au vu du principe de territorialité linguistique (art. 70 al. 2 Cst.), il est parfaitement admissible que l'instance cantonale de recours exige de l'office AI une traduction d'une expertise MEDAS (rédigée en l'espèce en italien) dans la langue officielle du canton (français). »
BGE 139 I 229 (12 juillet 2013)
Langue scolaire aux Grisons : rumantsch grischun versus idiomes.
Décision centrale sur la question de savoir si l'art. 70 Cst. garantit un droit à l'enseignement dans les idiomes romanches plutôt qu'en rumantsch grischun.
« La liberté individuelle de la langue garantit le droit de parler tant le rumantsch grischun qu'un idiome romanche. [...] La notion constitutionnelle de 'romanche' laisse ouverte la question de savoir s'il faut entendre par là le 'rumantsch grischun' ou les idiomes. [...] La décision du gouvernement [...] ne touche pas le domaine de protection de la liberté de la langue. »
BGE 141 I 36 (15 décembre 2014)
Autonomie communale et langue scolaire aux Grisons.
Arrêt complémentaire à BGE 139 I 229, qui a examiné l'autonomie communale dans le choix de la langue.
« Les communes du canton des Grisons jouissent d'une liberté de décision relativement importante et donc d'une autonomie lors de la fixation de la langue scolaire. [...] La réglementation objectivement justifiée ne viole pas l'autonomie communale. »
#Liberté de la langue et principe de territorialité
BGE 138 I 123 (25 juillet 2012)
Écoles privées et principe de territorialité au Tessin.
Le Tribunal fédéral a confirmé la compétence des cantons d'exiger pour les écoles privées l'enseignement dans la langue officielle.
« La jurisprudence rattache également au principe de territorialité la compétence des cantons de déclarer obligatoire pour les écoles privées l'enseignement dans la langue officielle. La possibilité pour les cantons de légiférer en ce sens en restreignant la liberté de la langue se fonde sur le principe de l'unité du territoire linguistique. »
BGE 122 I 236 (15 juillet 1996)
Liberté de la langue et école de langue allemande dans le canton de Berne.
Décision de principe sur le rapport entre liberté de la langue et principe de territorialité en matière de langue scolaire.
« La liberté de la langue n'oblige pas les collectivités publiques à offrir aux nouvelles minorités linguistiques immigrées un enseignement scolaire dans leur langue. [...] Le principe de territorialité justifie en principe de dispenser l'enseignement scolaire dans la langue officielle du territoire concerné. »
BGE 100 Ia 462 (30 octobre 1974)
Ancienne décision de principe sur la liberté de la langue comme droit constitutionnel non écrit.
Jurisprudence déterminante avant la codification expresse de la liberté de la langue.
« Liberté de la langue comme droit fondamental non écrit de la Constitution fédérale ; compétence cantonale pour régler la langue d'enseignement dans les écoles publiques ; principe de territorialité. [...] Le principe de territorialité vaut aussi pour l'enseignement dans les écoles publiques. »
BGE 121 I 196 (3 mai 1995)
Langue de procédure dans la procédure pénale dans le canton de Fribourg.
Pesée entre liberté de la langue et principe de territorialité dans la justice pénale.
« Fondements et portée de la liberté de la langue et du principe de territorialité selon le droit constitutionnel de la Confédération et du canton de Fribourg. [...] Pesée entre la liberté de la langue et le principe de territorialité et les intérêts opposés de la justice. »