1Der Bund übernimmt nur die Aufgaben, welche die Kraft der Kantone übersteigen oder einer einheitlichen Regelung durch den Bund bedürfen.
2Das Gemeinwesen, in dem der Nutzen einer staatlichen Leistung anfällt, trägt deren Kosten.
3Das Gemeinwesen, das die Kosten einer staatlichen Leistung trägt, kann über diese Leistung bestimmen.
4Leistungen der Grundversorgung müssen allen Personen in vergleichbarer Weise offenstehen.
5Staatliche Aufgaben müssen bedarfsgerecht und wirtschaftlich erfüllt werden.
Art. 43a Cst. — Aperçu
L'art. 43a Cst. fixe les principes selon lesquels les tâches étatiques sont réparties et accomplies entre la Confédération, les cantons et les communes. Cette disposition a vu le jour en 2008 dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches (RPT) et s'adresse en premier lieu au législateur (FF 2001 2335).
Tous les niveaux étatiques — Confédération, cantons et communes — doivent respecter ces principes lors de la répartition et de l'accomplissement des tâches. Selon la doctrine unanime, cette disposition ne présente toutefois aucune justiciabilité directe (absence d'exigibilité devant les tribunaux), comme le souligne Biaggini (BSK BV, art. 43a n. 5). Les citoyennes et citoyens ne peuvent pas se prévaloir directement de l'art. 43a Cst.
Subsidiarité (al. 1) : La Confédération n'assume que les tâches que les cantons ne peuvent pas accomplir ou qui nécessitent une réglementation uniforme. Exemple : la défense nationale requiert une solution à l'échelle suisse, tandis que l'instruction publique est en principe réglée au niveau cantonal.
Équivalence fiscale (al. 2-3) : Celui qui profite de prestations étatiques doit également en supporter les coûts. En cas d'utilité intercantonal, les coûts doivent être répartis en conséquence. Exemple : un hôpital situé près d'une frontière cantonale traite des patients provenant de cantons voisins — ceux-ci doivent participer aux coûts.
Service de base (al. 4) : La Confédération et les cantons garantissent ensemble un service de base approprié, notamment pour la poste, le téléphone ou les transports publics. Cela ne crée toutefois pas de droits concrets, comme l'a souligné le Conseil fédéral (Biaggini, BSK BV, art. 43a n. 36).
Économicité (al. 5) : Tous les niveaux étatiques doivent accomplir leurs tâches de manière économe et appropriée. Le Tribunal fédéral a confirmé dans l'arrêt BGE 147 II 227 que cela comprend également la mise en valeur de créances étatiques.
Les principes agissent principalement comme ligne directrice pour le législateur et comme aide à l'interprétation. Les violations ne peuvent pas être dénoncées directement, mais seulement par le biais d'autres normes constitutionnelles comme le principe de l'État de droit (art. 5 Cst.) ou l'égalité de traitement (art. 8 Cst.). Dans le débat politique, les principes servent d'importante base d'argumentation pour une répartition appropriée des tâches dans l'État fédéral.
L'importance pratique se manifeste surtout dans les procédures législatives, où le respect des principes doit être justifié dans les messages, ainsi que dans la collaboration intercantonale, où l'équivalence fiscale doit être garantie.
Ch. 1 L'art. 43a Cst. a été inséré dans la Constitution fédérale dans le cadre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons (RPT). Cette disposition est entrée en vigueur le 1er janvier 2008 (RO 2007 5765). Elle codifie des principes essentiels de l'ordre fédéraliste des tâches, qui n'étaient auparavant ancrés que partiellement et de manière non systématique dans diverses dispositions constitutionnelles.
Ch. 2 Le message concernant la réforme de la péréquation financière du 14 novembre 2001 (FF 2001 2291, en particulier 2358 ss) désigne l'art. 43a Cst. comme la « pièce maîtresse du nouvel ordre fédéral des tâches ». Cette disposition vise à accroître l'efficacité de l'accomplissement des tâches étatiques et à attribuer plus clairement les responsabilités. Elle doit notamment garantir l'équivalence fiscale — la concordance entre l'utilité, les coûts et les compétences décisionnelles.
Ch. 3 La genèse montre que le constituant a délibérément voulu ancrer des principes programmatiques s'adressant en premier lieu au législateur. Comme l'a précisé le Conseil fédéral dans le message : « L'article 43a, alinéa 4, ne crée pas de droits exigibles en justice » (Biaggini, BSK BV, art. 43a ch. 36).
Ch. 4 L'art. 43a Cst. se trouve dans le titre 3 (« Confédération, cantons et communes ») et forme, avec les art. 42 et 43 Cst., la charpente constitutionnelle de la répartition des tâches dans l'État fédéral suisse. Alors que l'art. 42 Cst. règle les compétences de la Confédération et l'art. 43 Cst. les tâches des cantons, l'art. 43a Cst. norme les principes généraux pour l'attribution et l'accomplissement des tâches étatiques.
Ch. 5 La position systématique entre les dispositions sur les compétences souligne le caractère de norme structurelle du fédéralisme. L'art. 43a Cst. est étroitement lié aux :
→ Art. 3 Cst. (Souveraineté cantonale et subsidiarité)
→ Art. 5a Cst. (Principe de subsidiarité)
→ Art. 46 Cst. (Mise en œuvre du droit fédéral)
→ Art. 47 Cst. (Autonomie des cantons)
→ Art. 48 Cst. (Accords entre cantons)
Ch. 6 Selon la doctrine unanime, les principes de l'art. 43a Cst. ne se prêtent pas à servir de critère d'appréciation judiciaire (Biaggini, BSK BV, art. 43a ch. 5). La disposition déploie ses effets principalement comme directive pour le législateur lors de l'aménagement de la répartition des tâches.
Ch. 7 L'art. 43a al. 1 Cst. concrétise le principe de subsidiarité ancré aux art. 3 et 5a Cst. pour l'attribution des tâches. La Confédération n'assume que les tâches que les cantons ne peuvent pas remplir ou qui nécessitent une réglementation uniforme.
Ch. 8 Selon la doctrine, les critères d'assumption sont à comprendre de manière cumulative :
Incapacité des cantons : Les forces des cantons ne suffisent pas pour accomplir la tâche
Besoin d'uniformité : Une diversité fédérale conduirait à des résultats insupportables
Ch. 9 Selon Schweizer/Müller, l'incapacité ou la réticence de cantons isolés ne suffit pas pour le critère de force (cité dans Biaggini, BSK BV, art. 43a ch. 17). Il doit s'agir d'une incapacité structurelle qui concerne plusieurs ou tous les cantons.
Ch. 10 Le principe de l'équivalence fiscale exige une concordance largement suffisante entre :
Le cercle des bénéficiaires d'une prestation étatique
Le cercle des contributeurs aux coûts
Le cercle des décideurs
Ch. 11 L'al. 2 fonde une obligation d'internalisation des effets de débordement. Lorsqu'une tâche étatique génère une utilité au-delà du territoire de la collectivité qui fournit la prestation, des mécanismes de compensation des charges doivent être prévus.
Ch. 12 L'al. 3 concrétise cette obligation pour la collaboration intercantonale. Les cantons sont obligés de collaborer pour les tâches de caractère suprarégional et de répartir équitablement les coûts.
Ch. 13 La clause relative au service de base oblige conjointement la Confédération et les cantons à assurer un service de base approprié. Le terme « service de base » n'est pas défini dans la Constitution, mais comprend selon la doctrine dominante au minimum :
L'infrastructure de transport (→ art. 81a Cst.)
Les services postaux (→ art. 92 Cst.)
Les télécommunications (→ art. 92 Cst.)
L'approvisionnement énergétique (→ art. 89 Cst.)
L'éducation (→ art. 19, 61a ss Cst.)
Les soins de santé (→ art. 117 Cst.)
Ch. 14 Le Conseil fédéral a expressément précisé que l'art. 43a al. 4 Cst. ne crée pas de droits exigibles en justice (Biaggini, BSK BV, art. 43a ch. 36). La disposition s'adresse au législateur, non aux autorités d'application du droit.
Ch. 15 Le principe de l'accomplissement économique des tâches concrétise les principes généraux du droit budgétaire pour tous les niveaux étatiques. Il comprend :
Économie : Minimisation des coûts pour une utilité donnée
Efficacité : Maximisation de l'utilité pour des coûts donnés
Opportunité : Adéquation des moyens à la réalisation des objectifs
Ch. 16 La jurisprudence a confirmé que l'art. 43a al. 5 Cst. comprend également l'obligation de faire valoir les créances étatiques (ATF 147 II 227 consid. 6.3).
Ch. 17 La nature programmatique de l'art. 43a Cst. marque les conséquences juridiques. La disposition déploie ses effets principalement comme :
Aide à l'interprétation lors de l'interprétation de normes de compétence
Directive d'aménagement pour le législateur
Topos d'argumentation dans la discussion politique
Ch. 18 L'absence de justiciabilité signifie que les violations de l'art. 43a Cst. ne peuvent pas être invoquées de manière autonome. Les principes peuvent cependant déployer des effets par ricochet via d'autres normes justiciables, notamment via :
L'art. 5 Cst. (État de droit) en cas de méconnaissance flagrante des principes
L'art. 8 Cst. (Égalité) en cas d'attribution arbitraire des tâches
L'art. 127 Cst. (Principes budgétaires) pour l'accomplissement économique des tâches
Ch. 19 Pour la collaboration intercantonale (al. 3), une partie de la doctrine admet parfois l'existence d'une « contrainte contractuelle » (Biaggini, « Vertragszwang » im kooperativen Föderalismus, ZBl 2008, 345). L'opinion dominante rejette ceci et ne voit qu'une obligation politique.
Ch. 20 L'absence de justiciabilité de l'art. 43a Cst. est largement incontestée dans la doctrine (Biaggini, BSK BV, art. 43a ch. 5 ; Waldmann/Borter, Rechtsprechung zum Schweizerischen Föderalismus, Anhang III zum Monitoringbericht Föderalismus 2011–2013). Sporadiquement, une justiciabilité partielle via d'autres normes constitutionnelles est préconisée.
Ch. 21 La question de savoir avec quelle rigueur il faut manier le principe de subsidiarité est controversée. Alors que Rhinow (BV 2000, 74) plaide pour une interprétation restrictive, Richli (ZSR 2007 I 47) préconise un maniement flexible au cas par cas. La pratique tend vers la solution flexible.
Ch. 22 L'étendue du service de base garanti par la Constitution est controversée. Alors que la position minimaliste ne comprend que les domaines explicitement mentionnés dans la Constitution, une conception extensive plaide pour une interprétation dynamique qui s'oriente aux besoins sociétaux (Biaggini, ZBl 2015, 113).
Ch. 23 Richli (ZSR 2007 I 47, 82 s) défend la thèse d'une « procéduralisation » de la subsidiarité : le contenu matériel serait concrétisé par des obligations procédurales. Cette position ne s'est pas imposée, mais trouve un certain soutien dans l'obligation d'évaluation (→ art. 170 Cst.).
Ch. 24 Lors de la législation, les principes de l'art. 43a Cst. doivent être intégrés précocement. Il convient notamment d'exposer dans les messages :
Pourquoi une réglementation fédérale est nécessaire (subsidiarité)
Comment l'équivalence fiscale est garantie
Quelles sont les répercussions sur le service de base
Comment l'accomplissement économique des tâches est assuré
Ch. 25 Dans l'application du droit, les principes servent d'aide à l'interprétation. Parmi plusieurs interprétations possibles, il faut donner la préférence à celle qui correspond le mieux aux principes de l'art. 43a Cst.
Ch. 26 Pour la collaboration intercantonale, il est recommandé de s'orienter sur les contrats-types de la Conférence des gouvernements cantonaux (CdC). Ceux-ci tiennent compte des exigences de l'équivalence fiscale.
Ch. 27 L'accomplissement économique des tâches (al. 5) exige dans la pratique :
Un examen périodique de l'accomplissement des tâches
Un benchmarking entre collectivités comparables
Une documentation des considérations d'économicité
Une prise en compte lors de la revendication de prétentions étatiques (ATF 147 II 227)
Ch. 28 Malgré l'absence de justiciabilité directe, les principes de l'art. 43a Cst. devraient être utilisés comme base d'argumentation dans les consultations, les débats parlementaires et les discussions politiques. Ils constituent le critère constitutionnel pour une répartition appropriée des tâches dans l'État fédéral.
#Principe de l'accomplissement économique des tâches
ATF 147 II 227 du 18 mars 2021 — Entraide pour des prétentions de dommages-intérêts relevant du droit des cartels
Le Tribunal fédéral a confirmé l'importance de l'art. 43a al. 5 Cst. pour l'accomplissement des tâches cantonales. Le canton d'Argovie a demandé consultation des actes d'une procédure de sanction relevant du droit des cartels pour examiner des prétentions de dommages-intérêts contre des cartels de soumission.
« Le deuxième et le troisième aspect de la demande concernent des thèmes en rapport avec l'obligation d'accomplir économiquement les tâches. Selon l'art. 43a al. 5 Cst., qui s'adresse aussi aux cantons et aux communes, les tâches étatiques doivent être accomplies de manière économique. »
La Cour a souligné que faire valoir des prétentions de dommages-intérêts constitue une tâche légale qui sert à l'accomplissement économique des tâches selon l'art. 43a al. 5 Cst. L'obligation constitutionnelle d'accomplir les tâches de manière économe et économique comprend aussi la mise en valeur des créances de l'État envers des tiers.
#Admissibilité de l'activité entrepreneuriale étatique
ATF 138 I 378 du 3 juillet 2012 — Assurance cantonale des biens mobiliers de Glaris
Le Tribunal fédéral a précisé les principes constitutionnels pour l'activité entrepreneuriale étatique dans le contexte de la liberté économique (art. 27 et 94 Cst.).
« Une activité entrepreneuriale de l'État est compatible avec le principe de la liberté économique (art. 94 al. 4 Cst.), pour autant qu'il existe une base légale formelle, que l'activité soit dans l'intérêt public et proportionnée et que le principe de neutralité concurrentielle soit respecté. »
Ces principes concrétisent les principes ancrés dans l'art. 43a Cst. pour l'attribution et l'accomplissement des tâches étatiques :
« Lorsqu'une entreprise étatique intervient avec les mêmes droits et obligations qu'un entrepreneur privé et en concurrence avec celui-ci, il ne naît aux privés qu'un concurrent supplémentaire, ce qui ne constitue pas une restriction de la liberté économique de droit individuel (art. 27 Cst.), tant que l'offre privée n'est pas carrément évincée par la mesure étatique. »
La Cour a souligné l'importance de la neutralité concurrentielle comme élément central de l'accomplissement conforme à la Constitution des tâches :
« La neutralité concurrentielle de l'activité entrepreneuriale étatique interdit les subventions croisées systématiques entre le secteur monopolistique et le secteur concurrentiel. »
La jurisprudence du Tribunal administratif fédéral concrétise l'application de l'art. 43a Cst. dans le droit des subventions :
TAF B-8207/2010 du 22 mars 2011 — Octroi de subventions
Le Tribunal administratif fédéral a examiné l'admissibilité de subventions sous les aspects des principes constitutionnels pour les tâches étatiques.
TAF B-4513/2012 du 26 mars 2013 — Subventionnement de la formation professionnelle
Lors du subventionnement de mesures de formation professionnelle, le tribunal a appliqué les principes concernant la répartition des tâches entre la Confédération et les cantons.
#Accès à l'information comme instrument de contrôle des tâches
TAF A-6320/2014, A-6334/2014, A-6315/2014 du 23 août 2016 — Principe de publicité
Les tribunaux ont reconnu le lien entre le principe de publicité et le contrôle constitutionnel de l'accomplissement des tâches étatiques selon l'art. 43a Cst.
#Répartition des compétences entre les niveaux étatiques
La jurisprudence montre que l'art. 43a Cst. n'établit pas seulement des principes de droit de l'organisation, mais façonne aussi matériellement l'exercice des tâches étatiques :
Subsidiarité : L'accomplissement privé des tâches a priorité sur l'activité étatique
Équivalence : Les prestations étatiques et leur financement doivent être dans un rapport approprié
Transparence : L'action étatique doit être compréhensible et contrôlable
Économicité : L'accomplissement des tâches doit être économe et approprié