La législation sur la fabrication, l’importation, la rectification et la vente de l’alcool obtenu par distillation relève de la compétence de la Confédération. Celle-ci tient compte en particulier des effets nocifs de la consommation d’alcool.
Aperçu
L'art. 105 Cst. confère à la Confédération la compétence exclusive de légiférer sur la fabrication, l'importation, la rectification et la vente d'eaux-de-vie. La notion d'« eaux-de-vie » englobe toutes les boissons alcooliques produites par distillation contenant plus de 15% d'alcool en volume (art. 2 al. 2 LAlc). Cela comprend le whisky, la vodka, le gin et autres spiritueux – mais pas la bière ou le vin, qui ne résultent que de la fermentation.
La Confédération doit tenir compte de la protection de la santé dans sa législation. C'est pourquoi elle taxe les spiritueux importés d'une taxe de monopole de 29 francs par litre d'alcool pur (art. 23 OAlc). Cette taxe élevée vise à réduire la consommation d'alcool et à protéger la santé publique. La Confédération contrôle aussi la production par un système de concessions pour les distilleries.
Les cantons ne peuvent pas édicter leurs propres lois dans le domaine des spiritueux. Ils ne peuvent établir que des règles complémentaires concernant les patentes d'établissement public et les heures de vente. Si un canton viole cette répartition des compétences, le Tribunal fédéral peut intervenir (ATF 143 II 409).
Exemple : Une distillerie souhaite produire du whisky. Elle a besoin d'une concession de la Confédération selon la loi sur l'alcool et en plus d'une autorisation d'exploiter cantonale. Pour l'importation de vodka, un importateur paie 29 francs de taxe de monopole par litre d'alcool pur. Un canton ne peut pas lever de taxe supplémentaire sur l'alcool concernant les spiritueux.
L'historique montre : Après de graves problèmes sociaux dus à l'alcoolisme au XIXe siècle, la Confédération a obtenu ses premières compétences en 1885. La réglementation actuelle date de la révision totale de 1999, lorsque trois anciens articles constitutionnels ont été regroupés dans l'art. 105 Cst. (FF 1997 I 1, 276). La Suisse voulait réduire la consommation d'alcool par le contrôle étatique et des taxes élevées.
Actuellement, le Conseil fédéral prépare une réforme de la législation sur l'alcool. Les prix minimums pour les boissons alcooliques et les interdictions de vente nocturnes sont controversés. Le Conseil des États a approuvé de telles mesures, le Conseil national les a refusées. La doctrine est partagée : Uhlmann voit des marges de manœuvre constitutionnelles, tandis que Pärli/Lehne considèrent les prix minimums comme admissibles.
Ch. 1 L'ordre actuel de la Confédération en matière d'alcool remonte aux articles sur l'alcool de l'ancienne Constitution fédérale (art. 32bis-32quater anc. Cst.), qui furent introduits entre 1885 et 1930 au terme de plusieurs votations populaires. Le constituant réagissait ainsi aux conséquences sanitaires et sociales désastreuses de la consommation massive d'alcool au 19e siècle (Uhlmann, BSK BV, art. 105 ch. 1). Le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale de 1996 a repris l'ordre des compétences existant sans modification matérielle (FF 1997 I 1, 276).
Ch. 2 La révision totale de la Constitution fédérale a conduit à une modernisation linguistique et à une simplification systématique. Les trois articles sur l'alcool de l'ancienne Constitution fédérale ont été regroupés dans l'art. 105 Cst. (norme de compétence) et l'art. 131 al. 1 let. b et c ainsi qu'al. 3 Cst. (dispositions fiscales). Le mandat de protection de la santé a été explicitement ancré dans la phrase 2 de l'art. 105 Cst.
Ch. 3 L'art. 105 Cst. se trouve dans le titre 3 (Confédération, cantons et communes), chapitre 3 (Finances), section 3 (Banque nationale; monnaie et moyens de paiement). Cette position systématique est historiquement conditionnée et ne reflète pas l'importance actuelle de la norme. L'art. 105 Cst. est principalement une norme de compétence avec un objectif de politique de la santé (Uhlmann, BSK BV, art. 105 ch. 1).
Ch. 4 La norme est étroitement liée à :
→ Art. 131 al. 1 let. b et c Cst. (impôts spéciaux sur les boissons distillées)
→ Art. 131 al. 3 Cst. (affectation des recettes)
→ Art. 118 Cst. (Protection de la santé)
→ Art. 41 al. 1 let. c Cst. (objectif social de protection contre les conséquences des addictions)
Ch. 5 L'art. 105 phrase 1 Cst. fonde une compétence fédérale globale et exclusive pour la législation sur les « boissons distillées ». Cette notion englobe toutes les boissons alcoolisées obtenues par distillation ainsi que les produits alcoolisés qui atteignent un taux d'alcool comparable par d'autres procédés techniques (ATF 143 II 409). La doctrine et la jurisprudence reprennent la terminologie de la loi sur l'alcool pour l'interprétation constitutionnelle (Uhlmann, BSK BV, art. 105 ch. 4).
Ch. 6 La compétence fédérale s'étend à quatre domaines d'activité :
Fabrication : monopole pour la production commerciale, système de concessions pour les distilleries domestiques
Importation : redevance de monopole sur les spiritueux importés
Épuration : rectification et contrôle de qualité
Vente : réglementation du commerce de gros et de détail
Ch. 7 Ne sont pas visées les boissons alcoolisées fermentées (bière, vin). Celles-ci ne relèvent de la compétence fédérale que dans la mesure où elles sont transformées en boissons distillées. La compétence cantonale pour le droit des établissements publics demeure réservée, pour autant que les boissons distillées ne soient pas spécifiquement concernées.
Ch. 8 Le législateur est tenu de « tenir compte des effets nuisibles de la consommation d'alcool ». Ce mandat marque l'ensemble de la législation sur l'alcool et légitime les restrictions de la liberté économique motivées par la politique de la santé (Uhlmann, BSK BV, art. 105 ch. 6-9).
Ch. 9 Le mandat de protection de la santé se concrétise dans :
Les mesures de prévention (restrictions publicitaires, protection de la jeunesse)
Ch. 10 La compétence fédérale exclusive exclut la législation cantonale dans le domaine central des boissons distillées. Demeurent admissibles les réglementations cantonales :
Dans le domaine des établissements publics (patentes, heures d'ouverture)
Pour les restrictions de vente locales pour des motifs de police
Pour les redevances complémentaires, pour autant qu'elles ne soient pas de même nature que les impôts fédéraux (Arrêt 2P.316/2004)
Ch. 11 La Confédération dispose de la compétence pour une réglementation globale incluant :
La formation de monopoles (monopole d'importation et de fabrication)
L'octroi de concessions (distilleries domestiques, entreprises commerciales)
L'imposition (redevance de monopole, impôts spéciaux)
Ch. 12 La licéité constitutionnelle de prix minimaux pour les boissons alcoolisées est controversée. Le Conseil des États a approuvé tant les interdictions de vente nocturnes (22h-6h) que les prix minimaux pour lutter contre les excès d'alcool ; le Conseil national a rejeté les deux mesures (Uhlmann, BSK BV, art. 105 ch. 10-11). Pärli/Lehne affirment la compatibilité avec l'art. 105 Cst. en invoquant le mandat de protection de la santé, tandis qu'Epiney/Metz expriment des réserves de droit commercial.
Ch. 13 L'interprétation de la notion de « boissons distillées » est controversée pour les nouveaux procédés de production. Le Tribunal fédéral a décidé dans l'ATF 143 II 409 que le vin concentré par congélation constitue également une boisson distillée si le taux d'alcool correspond à celui de produits distillés. Beusch plaide pour une interprétation neutre du point de vue technologique, qui s'oriente sur le taux d'alcool et l'usage.
Ch. 14 Le Conseil fédéral propose une réforme fondamentale avec une loi sur l'impôt sur les spiritueux et une loi sur le commerce de l'alcool. Le démantèlement prévu du domaine monopolistique et la réduction des obligations d'autorisation sont controversés (Uhlmann, BSK BV, art. 105 ch. 10). Les critiques craignent un affaiblissement de la protection de la santé, les partisans attendent des simplifications administratives.
Ch. 15 Lors de l'importation de produits alcoolisés, il convient de clarifier précocement s'ils sont qualifiés de « boissons distillées ». Sont déterminants :
Le taux d'alcool (> 15 % vol.)
Le procédé de fabrication (pas seulement la distillation)
L'usage
La Régie fédérale des alcools donne des renseignements contraignants.
Ch. 16 Pour les autorités cantonales et communales : les interdictions locales de vente d'alcool ne sont admissibles que pour des motifs de police (ordre public, protection de la jeunesse), non pour des motifs de politique de la santé. Ceux-ci relèvent de la compétence fédérale exclusive.
Ch. 17 Les commerçants doivent distinguer entre l'autorisation de droit de l'alcool (Confédération) et l'autorisation d'établissement public (canton). Pour la vente de boissons distillées, les deux sont nécessaires. Les patentes cantonales ne peuvent pas imposer d'exigences supplémentaires pour les boissons distillées.
Jurisprudence
#Fondements constitutionnels et norme de compétence
ATF 143 II 409 du 3 février 2017
L'art. 105 Cst. fonde la compétence exclusive de la Confédération pour la législation sur les boissons distillées et oblige la Confédération à tenir compte des effets nocifs de la consommation d'alcool. Le Tribunal fédéral confirme la qualification du vin concentré par congélation comme « boissons distillées » au sens de la législation sur l'alcool.
« L'art. 105 Cst. déclare que la législation sur la fabrication, l'importation, la rectification et la vente des boissons distillées relève de la compétence de la Confédération ; la Confédération doit notamment tenir compte des effets nocifs de la consommation d'alcool. »
ATF 125 II 192 du 5 janvier 1999
Confirmation de la compétence exclusive de la Confédération dans le domaine de l'alcool. Le Tribunal fédéral précise les critères d'interprétation de la loi sur l'alcool et confirme l'autorisation de l'administration de l'alcool de contester les décisions de recours.
« La Régie fédérale des alcools est légitimée, en vertu de l'art. 103 let. a OJ, à attaquer une décision de la commission de recours en matière d'alcool qui annule des redevances de monopole qu'elle a fait valoir. »
#Délimitation par rapport aux compétences cantonales
Arrêt 2P.316/2004 du 31 octobre 2005
Décision fondamentale concernant la délimitation entre les compétences fédérales et cantonales dans le domaine de l'alcool. Le Tribunal fédéral constate que les taxes cantonales sur la vente de boissons distillées sont admissibles, pour autant qu'elles ne soient pas de même nature que les impôts fédéraux.
« La législation sur la fabrication, l'importation, la rectification et la vente des boissons distillées relève de la compétence de la Confédération ; la Confédération doit notamment tenir compte des effets nocifs de la consommation d'alcool (art. 105 Cst., art. 32bis aCst.). »
Arrêt 2A.660/2004 du 14 juin 2005
Confirmation du but de protection de la santé de l'ordre en matière d'alcool. Le Tribunal fédéral souligne que l'art. 105 Cst. ne contient pas seulement une attribution de compétence, mais aussi un mandat de protection de la santé publique.
« La législation sur la fabrication, l'importation, la rectification et la vente des boissons distillées relève de la compétence de la Confédération ; la Confédération doit notamment tenir compte des effets nocifs de la consommation d'alcool (art. 105 Cst. et art. 32bis aCst.). »
#Jurisprudence du Tribunal administratif fédéral relative à la législation sur l'alcool
Arrêt A-477/2018 du 11 septembre 2018
Jurisprudence actuelle concernant les distilleries domestiques et les autorisations exceptionnelles. Le Tribunal administratif fédéral précise les conditions pour les autorisations de mise en location selon l'art. 19 al. 3 LAlc et souligne le but de protection de la santé.
« Selon la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), la législation sur la fabrication, l'importation, la rectification et la vente des boissons distillées relève de la compétence de la Confédération (art. 105 Cst.). Le but principal de l'ordre en matière d'alcool réside dans la protection de la santé publique. »
Arrêt A-1083/2014 du 30 mars 2015
Décision concernant la taxe de monopole lors de l'importation de boissons alcooliques. Le Tribunal administratif fédéral applique les exigences constitutionnelles de l'art. 105 Cst. lors de la qualification de produits comme « boissons distillées ».
La décision concerne des produits viniques concentrés par congélation et confirme l'interprétation large de la notion de « boissons distillées ».
Arrêt A-335/2015 du 2 octobre 2015
Octroi de concession pour la distillation. Le Tribunal administratif fédéral réaffirme la compétence fédérale globale selon l'art. 105 Cst. et le mandat de réglementation qui y est lié pour la protection de la santé publique.
Le Tribunal précise que le monopole de l'alcool et l'obligation de concession découlent directement de l'art. 105 Cst.
ATF 39 I 557 du 18 décembre 1913
Jurisprudence précoce concernant la liberté de commerce dans le domaine des spiritueux. Le Tribunal fédéral développe déjà sous l'ancienne Constitution fédérale des principes relatifs à la compétence exclusive de la Confédération dans le domaine de l'alcool.
La décision montre la ligne jurisprudentielle continue concernant la compétence fédérale globale dans la législation sur l'alcool.
ATF 15 I 149 de l'année 1889
Décision historique fondamentale concernant l'interprétation de la loi fédérale de l'époque sur les boissons distillées. Déjà ici, la compétence fédérale globale est soulignée et les restrictions cantonales sont qualifiées d'inadmissibles.
La jurisprudence historique confirme la reconnaissance continue de la compétence fédérale exclusive depuis les débuts de la législation moderne sur l'alcool.
WBE.2023.48 du 28 septembre 2023 (Tribunal administratif d'Argovie)
Jurisprudence cantonale actuelle concernant les autorisations en matière d'alcool. Le Tribunal administratif d'Argovie applique l'art. 105 Cst. lors de l'appréciation de restrictions de vente et confirme la compétence fédérale prioritaire.
TVR 2006 n° 1 (Tribunal administratif de Thurgovie)
Décision concernant la taxe pour la vente de boissons distillées. Le tribunal cantonal souligne l'obligation de respecter les exigences du droit fédéral de l'art. 105 Cst. lors de l'aménagement des systèmes cantonaux de taxes.
Le tribunal constate que les taxes cantonales dans le domaine de l'alcool ne peuvent être perçues qu'à titre subsidiaire et en conformité avec l'art. 105 Cst.