1La Confédération veille à ce que l’agriculture, par une production répondant à la fois aux exigences du développement durable et à celles du marché, contribue substantiellement: a. à la sécurité de l’approvisionnement de la population; b. à la conservation des ressources naturelles et à l’entretien du paysage rural; c. à l’occupation décentralisée du territoire.
2En complément des mesures d’entraide que l’on peut raisonnablement exiger de l’agriculture et en dérogeant, au besoin, au principe de la liberté économique, la Confédération encourage les exploitations paysannes cultivant le sol.
3Elle conçoit les mesures de sorte que l’agriculture réponde à ses multiples fonctions. Ses compétences et ses tâches sont notamment les suivantes: a. elle complète le revenu paysan par des paiements directs aux fins de rémunérer équitablement les prestations fournies, à condition que l’exploitant apporte la preuve qu’il satisfait à des exigences de caractère écologique; b. elle encourage, au moyen de mesures incitatives présentant un intérêt économique, les formes d’exploitation particulièrement en accord avec la nature et respectueuses de l’environnement et des animaux; c. elle légifère sur la déclaration de la provenance, de la qualité, des méthodes de production et des procédés de transformation des denrées alimentaires; d. elle protège l’environnement contre les atteintes liées à l’utilisation abusive d’engrais, de produits chimiques et d’autres matières auxiliaires; e. elle peut encourager la recherche, la vulgarisation et la formation agricoles et octroyer des aides à l’investissement; f. elle peut légiférer sur la consolidation de la propriété foncière rurale.
4Elle engage à ces fins des crédits agricoles à affectation spéciale ainsi que des ressources générales de la Confédération.
Art. 104 Cst. — Aperçu
L'art. 104 Cst. régit la politique agricole de la Confédération. Cette disposition confère à la Confédération de vastes compétences pour promouvoir l'agriculture et lui permet de déroger au principe de la liberté économique.
L'agriculture doit remplir trois fonctions importantes : elle doit approvisionner la population en denrées alimentaires, protéger l'environnement et entretenir le paysage cultivé, et elle doit veiller à ce que les régions périphériques demeurent habitées. Ces différentes fonctions sont appelées « multifonctionnalité ». L'agriculture doit produire de manière durable et axée sur le marché.
La Confédération peut promouvoir les exploitations paysannes, même si cela contredit la libre économie de marché. Elle soutient en particulier les agriculteurs qui exploitent eux-mêmes leurs terres.
Les agriculteurs reçoivent des paiements directs de la Confédération s'ils respectent certaines exigences environnementales. Les exploitations particulièrement respectueuses de l'environnement et des animaux reçoivent un soutien supplémentaire. Les consommateurs sont également concernés : la Confédération peut édicter des prescriptions sur la déclaration des denrées alimentaires, afin qu'ils sachent d'où provient leur nourriture.
Les agriculteurs n'ont pas de droit à des mesures de promotion déterminées. Mais la Confédération doit décider équitablement qui reçoit un soutien. Si les agriculteurs enfreignent les exigences environnementales (prestations écologiques requises), leurs paiements directs peuvent être réduits ou supprimés.
Un agriculteur de montagne en Valais exploite des prairies en pente qui ne seraient pas rentables pour l'agriculture industrielle. Grâce aux paiements directs, il peut continuer d'exploiter son entreprise. Il contribue ainsi à l'approvisionnement en viande et en lait, préserve le paysage alpin typique et veille à ce que le village de montagne ne se dépeuple pas. En même temps, il doit exploiter de manière respectueuse de l'environnement, notamment en ce qui concerne la fertilisation et la détention d'animaux.
N. 1 L'art. 104 Cst a été fondamentalement remanié dans le cadre de la révision totale de la Constitution fédérale de 1999. La disposition antérieure de l'art. 31bis al. 3 let. b aCst se limitait à une compétence générale de la Confédération pour la conservation d'une classe paysanne saine. La nouvelle norme constitutionnelle ancre en revanche un programme de politique agricole complet avec le concept de multifonctionnalité (FF 1997 I 1, 245 ss).
N. 2 Le message relatif à la nouvelle Constitution fédérale souligne le changement de paradigme de la pure promotion de la production vers l'agriculture multifonctionnelle : « L'agriculture ne doit pas seulement produire des denrées alimentaires, mais aussi contribuer à la conservation des bases naturelles de l'existence, à l'entretien du paysage rural et à l'occupation décentralisée du territoire » (FF 1997 I 247). Ce changement était déjà prévu dans la Politique agricole 2002 et a été ancré au niveau constitutionnel par l'art. 104 Cst (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, Commentaire saint-gallois Cst, 4e éd. 2023, art. 104 N 3).
N. 3 Le concept de multifonctionnalité a été choisi délibérément pour saisir les différentes prestations de l'agriculture pour la société. L'assemblée constituante a rejeté des formulations qui ne viseraient que la fonction de production (Waldmann/Belser/Epiney, CR Cst, 2e éd. 2024, art. 104 N 4).
N. 4 L'art. 104 Cst se trouve dans la 3e section du 3e titre sur « la Confédération et les cantons » et fait partie des compétences fédérales dans le domaine économique. La disposition est systématiquement étroitement liée aux → art. 75 Cst (aménagement du territoire), → art. 76 Cst (eaux) et → art. 77 Cst (forêts), car ces domaines concernent les bases naturelles de l'existence (Rhinow/Schefer/Uebersax, Droit constitutionnel suisse, 3e éd. 2016, § 18 N 3457).
N. 5 L'article sur l'agriculture se trouve en tension avec la liberté économique (→ art. 27 Cst). L'art. 104 al. 2 Cst permet explicitement des dérogations au principe de la liberté économique, ce qui constitue une particularité de droit constitutionnel. Cette dérogation n'est cependant pas sans limites, mais doit servir aux objectifs de l'art. 104 al. 1 Cst (ATF 140 II 233 c. 3.2).
N. 6 Il faut aussi tenir compte du rapport avec les objectifs sociaux (→ art. 41 Cst), en particulier avec le droit à une alimentation suffisante. Tandis que l'art. 41 Cst a un caractère programmatique, l'art. 104 Cst fonde des compétences législatives concrètes et des obligations d'agir de la Confédération (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Droit constitutionnel suisse, 10e éd. 2020, N 1087).
N. 7 Le concept de « production durable et axée sur le marché » combine les exigences écologiques et économiques. Durable signifie au sens du rapport Brundtland que les besoins du présent sont satisfaits sans compromettre la possibilité pour les générations futures de satisfaire les leurs (Ehrenzeller et al., Commentaire saint-gallois Cst, art. 104 N 8).
N. 8 Les trois fonctions principales de l'agriculture sont équivalentes :
Approvisionnement sûr (let. a) : souveraineté alimentaire et sécurité d'approvisionnement en temps de crise
Conservation des bases naturelles de l'existence (let. b) : biodiversité, protection des sols, protection des eaux
Occupation décentralisée du territoire (let. c) : prévention de l'exode rural, maintien des infrastructures dans l'espace rural
N. 9 La « contribution essentielle » n'exige pas une autosuffisance complète, mais une production indigène substantielle. La doctrine dominante table sur un taux d'auto-approvisionnement d'au moins 50% (Waldmann et al., CR Cst, art. 104 N 12 ; opinion différente Müller/Schefer, Droits fondamentaux en Suisse, 4e éd. 2008, p. 892, qui renvoient à la dépendance à l'importation de la Suisse).
#3.2 Encouragement d'exploitations paysannes cultivant le sol (al. 2)
N. 10 Les « efforts que l'on peut raisonnablement exiger » présupposent que les agriculteurs entreprennent d'abord leurs propres efforts. Ceux-ci comprennent l'optimisation de la gestion d'entreprise, les coopérations et les adaptations au marché. Ce n'est qu'à titre subsidiaire que l'encouragement étatique intervient (2A.40/2005 c. 4.2).
N. 11 Les « exploitations paysannes cultivant le sol » sont celles qui travaillent elles-mêmes la terre. Les exploitations de transformation pure sans base fourragère propre ne sont pas visées. Il est controversé de savoir si les personnes morales sont saisies. Le Tribunal fédéral le confirme, pour autant qu'elles soient considérées comme exploitant elles-mêmes (ATF 140 II 233 c. 3.2).
N. 12 Les paiements directs (let. a) sont la pièce maîtresse du système d'encouragement. Les « prestations écologiques requises » (PER) comprennent des exigences relatives à l'assolement, à la protection des sols, au bilan de fumure et à la protection des animaux. Le lien entre paiements directs et contraintes écologiques est obligatoire (2C_388/2008 c. 3.1).
N. 13 L'encouragement des modes de production proches de la nature (let. b) va au-delà des PER et concerne l'agriculture biologique, la production extensive et les surfaces de promotion de la biodiversité. Les incitations doivent être « économiquement rentables », c'est-à-dire compenser les coûts supplémentaires et les pertes de rendement (Ehrenzeller et al., Commentaire saint-gallois Cst, art. 104 N 18).
N. 14 L'art. 104 Cst fonde une compétence législative étendue de la Confédération, qu'elle a exercée avec la loi sur l'agriculture (LAgr, RS 910.1) et de nombreuses ordonnances. Les cantons n'ont plus que des compétences d'exécution et des compétences réglementaires propres marginales (2A.246/2004 c. 2.3).
N. 15 La disposition oblige la Confédération à agir (« veille à ce que »), mais lui ménage une marge d'appréciation considérable. Il n'existe pas de droit subjectif à certaines mesures d'encouragement, mais bien un droit à l'exercice conforme au devoir de l'appréciation lors de l'octroi de paiements directs (Tschannen/Zimmerli/Müller, Droit administratif général, 4e éd. 2014, § 18 N 42).
N. 16 La dérogation à la liberté économique (al. 2) permet des restrictions d'accès au marché, des contingentements et des prescriptions de prix. Celles-ci doivent cependant être proportionnées et servir aux objectifs de l'al. 1. Un cloisonnement complet du marché agricole serait inadmissible (Rhinow et al., Droit constitutionnel suisse, § 18 N 3462).
N. 17Portée de la multifonctionnalité : Ehrenzeller et al. (Commentaire saint-gallois Cst, art. 104 N 9) soulignent l'équivalence de toutes les trois fonctions. Waldmann et al. (CR Cst, art. 104 N 15) voient en revanche une primauté de la fonction de production, car seule une « production axée sur le marché » pourrait remplir les autres fonctions. La pratique du Tribunal fédéral tend vers une considération équilibrée (2C_397/2021 c. 4.1).
N. 18Compatibilité avec le droit OMC : Müller (in : Ehrenzeller et al., Commentaire saint-gallois Cst, art. 104 N 24) voit les paiements directs comme conformes à la « boîte verte ». Cottier/Oesch (Droit économique international, 2e éd. 2019, p. 456) mettent en garde contre des éléments protectionnistes qui pourraient être contraires à l'OMC. Le Tribunal fédéral a jusqu'à présent laissé cette question ouverte.
N. 19Protection du climat comme nouvelle fonction : Dans la doctrine, on discute si l'art. 104 Cst offre une base de droit constitutionnel pour les mesures de protection du climat dans l'agriculture. Griffel (Droit de l'environnement, 2e éd. 2019, p. 342) le confirme en renvoyant à la « conservation des bases naturelles de l'existence ». Vallender (in : Ehrenzeller et al., Commentaire saint-gallois Cst, art. 104 N 11) exige une révision constitutionnelle pour des mesures climatiques plus étendues.
N. 20 Lors de l'aménagement des paiements directs, il faut veiller au respect des prestations écologiques requises. Les mécanismes de contrôle sont stricts, et les infractions conduisent à des réductions ou à la suppression complète des paiements (B-3133/2009). Les agriculteurs devraient prendre au sérieux les obligations de documentation.
N. 21 La reconversion à l'agriculture biologique est particulièrement encouragée (art. 104 al. 3 let. b Cst). La phase de reconversion est financièrement assurée, mais exige une planification soigneuse. Les services de conseil cantonaux offrent un soutien.
N. 22 Pour les investissements dans les constructions agricoles, la coordination avec le droit de l'aménagement du territoire (→ art. 75 Cst) est centrale. Toutes les activités agricoles ne justifient pas de constructions hors de la zone à bâtir. La multifonctionnalité n'élargit pas la marge de manœuvre sans limites (1A.19/2007 c. 5.3).
N. 23 Les personnes morales peuvent sous certaines conditions exploiter des entreprises agricoles et recevoir des paiements directs. L'exploitation propre doit cependant être garantie, ce qui exige des réglementations détaillées du droit des sociétés (ATF 140 II 233).
ATF 140 II 233 du 18 mars 2014
2C_212/2013
Le Tribunal fédéral précise que les personnes morales peuvent également acquérir des entreprises agricoles et percevoir des paiements directs, pour autant qu'elles soient considérées comme exploitants à titre personnel.
L'arrêt clarifie l'ancrage constitutionnel de l'encouragement de l'agriculture selon l'art. 104 Cst. et sa mise en œuvre dans le droit foncier rural.
« Le champ d'application du droit foncier rural est fixé constitutionnellement par l'art. 104 al. 2 Cst. La définition de l'exploitation à titre personnel est adaptée à l'activité de personnes physiques. Il résulte toutefois de la liberté économique que les exploitations agricoles peuvent être dirigées sous différentes formes juridiques, pour autant que le législateur fédéral n'ait pas prévu de dérogations. »
#Paiements directs et prestations écologiques requises
2C_388/2008 du 16 décembre 2008
Le Tribunal fédéral précise les exigences procédurales lors du contrôle des prestations écologiques requises pour les paiements directs.
L'arrêt est fondamental pour la répartition du fardeau de la preuve et le principe d'instruction dans les procédures de paiements directs.
« Selon l'art. 104 al. 2 Cst., la Confédération encourage les exploitations paysannes cultivant le sol, en complément de l'entraide que peut raisonnablement consentir l'agriculture et, au besoin, en dérogeant au principe de la liberté économique. Selon l'art. 70 al. 1 LAgr, la Confédération verse aux exploitants de telles entreprises, sous réserve de la fourniture des prestations écologiques requises, des paiements directs généraux, des contributions écologiques et des contributions éthologiques. »
2A.40/2005 du 16 août 2005
2A.40/2005
Le Tribunal fédéral traite de la réduction des paiements directs en cas de dépassement des effectifs maximaux d'animaux et du lien avec les tâches multifonctionnelles de l'agriculture selon l'art. 104 al. 3 Cst.
L'arrêt montre la mise en œuvre pratique des prescriptions constitutionnelles relatives à l'agriculture durable.
« L'art. 104 al. 3 Cst. autorise la Confédération à orienter les mesures de sorte que l'agriculture accomplisse ses tâches multifonctionnelles. Cela comprend notamment l'encouragement de formes de production particulièrement proches de la nature, respectueuses de l'environnement et des animaux. »
2A.246/2004 du 21 décembre 2004
2A.246/2004
Le Tribunal fédéral clarifie la délimitation des compétences entre la Confédération et les cantons dans le domaine de l'encouragement de l'agriculture et l'étendue de la réglementation de droit fédéral.
L'arrêt est pertinent pour les rapports entre l'art. 104 Cst. et les mesures cantonales d'encouragement.
« L'art. 104 al. 2 Cst. autorise la Confédération à encourager les exploitations paysannes cultivant le sol. Dans la mesure où la Confédération a fait usage de cette compétence, il ne reste en principe aux cantons aucune marge pour des réglementations autonomes dans le même domaine, à moins que le droit fédéral n'autorise expressément des compléments cantonaux. »
#Agriculture multifonctionnelle et protection de l'environnement
B-3133/2009 du 13 novembre 2009
Le Tribunal administratif fédéral concrétise les exigences relatives aux prestations écologiques requises et la mise en œuvre des tâches multifonctionnelles selon l'art. 104 al. 3 Cst.
L'arrêt montre l'importance pratique des prescriptions constitutionnelles relatives à la conservation des bases naturelles de la vie.
« Les tâches multifonctionnelles de l'agriculture selon l'art. 104 Cst. comprennent, outre la production alimentaire, la conservation des bases naturelles de la vie et l'entretien du paysage cultivé. Les prestations écologiques requises sont l'instrument central pour assurer ces fonctions. »
B-649/2016 du 23 août 2017
Le Tribunal administratif fédéral traite de l'encouragement de la biodiversité comme partie des tâches multifonctionnelles de l'agriculture et des paiements directs correspondants.
L'arrêt clarifie la concrétisation de l'art. 104 al. 1 let. b Cst. dans la pratique d'exécution.
« La conservation des bases naturelles de la vie et l'entretien du paysage cultivé selon l'art. 104 al. 1 let. b Cst. exigent des mesures ciblées d'encouragement de la biodiversité. Les paiements directs correspondants visent à réaliser ces objectifs constitutionnels. »
2C_397/2021 du 25 novembre 2021
Le Tribunal fédéral traite des développements récents concernant les paiements directs et leur compatibilité avec les prescriptions constitutionnelles relatives à l'agriculture durable.
L'arrêt montre le développement continu de la politique agricole dans le cadre de l'art. 104 Cst.
« L'orientation des mesures agricoles doit se fonder sur les objectifs constitutionnels de l'art. 104 Cst. Il s'agit de mettre les différentes fonctions de l'agriculture dans un rapport équilibré. »
B-1014/2019 du 24 juillet 2020
Le Tribunal administratif fédéral précise les exigences relatives au peuplement décentralisé comme l'un des buts constitutionnels selon l'art. 104 al. 1 let. c Cst.
L'arrêt concrétise la dimension d'aménagement du territoire de l'encouragement de l'agriculture.
« Le peuplement décentralisé du pays selon l'art. 104 al. 1 let. c Cst. exige le maintien d'une agriculture couvrant l'ensemble du territoire. Les paiements directs contribuent à garantir l'exploitation même dans les régions défavorisées. »