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Art. 6 BGFA — Eintragung ins Register
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 6 BGFA geht auf den Botschaftsentwurf des Bundesrates vom 28. April 1999 zurück (BBl 1999 6013, 6035 ff.). Das Gesetz trat am 1. Juni 2002 in Kraft. Die Botschaft verstand den Registereintrag als zentrales Instrument der interkantonalen Freizügigkeit: Wer im Register eines Kantons eingetragen ist, kann ohne weitere Bewilligung in der ganzen Schweiz Parteien vor Gerichtsbehörden vertreten (→ Art. 4 BGFA). Das Register ersetzt damit das frühere System kantonaler Bewilligungen für ausserkantonale Anwälte.
N. 2 Ausgangspunkt der gesetzgeberischen Arbeiten war die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Art. 196 Ziff. 5 BV i.V.m. Art. 95 BV. Das Bundesgericht hatte in BGE 111 Ia 108 das Anwaltsexamen als Mindeststandard für die interkantonale Anerkennung festgelegt, ohne Mindestdauer von Studium und Praktikum zu präzisieren. Das BGFA sollte diesen Rahmen normieren (BBl 1999 6013, 6035).
N. 3 Im Vernehmlassungsentwurf hatte der Bundesrat noch vorgesehen, dass sich Anwälte mit mehreren Geschäftsadressen in jedem betreffenden Kanton eintragen lassen müssten. In der Botschaft rückte er davon ab und ging ausdrücklich von einem einzigen Eintrag aus: Wer über mehrere Kanzleien verfügt, habe sich nur in jenem Kanton eintragen zu lassen, in dem er sein Hauptbüro betreibt (BBl 1999 6013, 6046). Die eidgenössischen Räte stimmten dieser Konzeption vorbehaltlos zu (AB 1999 N 1553; AB 1999 S 1164).
N. 4 Die parlamentarischen Beratungen zu Art. 6 BGFA verliefen mehrstufig und kontrovers. Der Nationalrat beschloss am 1. September 1999 abweichend vom Entwurf; der Ständerat folgte am 20. Dezember 1999. Nach weiteren Differenzbereinigungen — Nationalrat am 7. März 2000, Ständerat am 16. März 2000 (Rückweisung an die Kommission), Ständerat am 5. Juni 2000, Nationalrat am 14. Juni 2000, Ständerat am 20. Juni 2000 (Zustimmung) — nahmen beide Räte das Gesetz am 23. Juni 2000 in der Schlussabstimmung an. Zentral umstritten war dabei die Unabhängigkeitsvoraussetzung (→ Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA) als Registereintragungsvoraussetzung, nicht das Verfahren nach Art. 6 als solches.
#2. Systematische Einordnung
N. 5 Art. 6 BGFA steht im ersten Abschnitt des Gesetzes («Freizügigkeit und Register», Art. 1–11) und bildet das verfahrensrechtliche Gegenstück zu den materiellen Eintragungsvoraussetzungen in Art. 7 (fachliche Voraussetzungen) und Art. 8 (persönliche Voraussetzungen). Art. 6 regelt das «Wie» des Registereintrags, die genannten Artikel das «Was».
N. 6 Die Systematik des Registerregimes lässt sich wie folgt skizzieren: Art. 4 BGFA enthält die Freizügigkeitswirkung (Rechtsfolge des Eintrags); Art. 5 BGFA verpflichtet die Kantone zur Registerführung; Art. 6 BGFA regelt die Eintragungspflicht und das Eintragungsverfahren; Art. 7 und 8 BGFA nennen die materiellen Voraussetzungen; Art. 9 BGFA regelt die Löschung (↔ Art. 6 BGFA als Spiegelbild); Art. 11 BGFA normiert die Berufsbezeichnung. Das Register ist damit sowohl das Tor zur interkantonalen Freizügigkeit als auch der laufende Anknüpfungspunkt für Disziplinaraufsicht (→ Art. 16 BGFA).
N. 7 Abgrenzung zum kantonalen Recht: Art. 3 Abs. 1 BGFA wahrt das Recht der Kantone, die Anforderungen für den Erwerb des Anwaltspatents festzulegen. Die Voraussetzungen für den Registereintrag hingegen — insbesondere Art. 7 und Art. 8 BGFA — regelt das Bundesrecht abschliessend (vgl. BGE 130 II 270 E. 1.1 und E. 3.1.1; Urteil 2C_897/2015 vom 25. Mai 2016 E. 5.3). Kantonales Recht kann weder die Eintragungsvoraussetzungen einschränken noch erweitern. Der Vorbehalt von Art. 3 Abs. 2 BGFA ermöglicht den Kantonen einzig, Inhaber des von ihnen erteilten Anwaltspatents vor den eigenen Gerichtsbehörden ohne Registereintrag auftreten zu lassen.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
3.1 Eintragungspflicht (Abs. 1)
N. 8 Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGFA lassen sich Anwältinnen und Anwälte, die über ein kantonales Anwaltspatent verfügen und Parteien vor Gerichtsbehörden vertreten wollen, ins Register des Kantons eintragen, in dem sie ihre Geschäftsadresse haben. Die Norm verbindet zwei Tatbestandsvoraussetzungen: (i) Besitz eines kantonalen Anwaltspatents und (ii) die Absicht zur Parteivertretung vor Gerichtsbehörden. Beratend tätige Anwälte ohne Absicht zur forensischen Vertretung sind nicht zur Eintragung verpflichtet und unterliegen von Bundesrechts wegen nicht der Disziplinaraufsicht nach Art. 14 ff. BGFA (Urteil 2C_897/2015 E. 5.2.1).
N. 9 Anwaltspatent: Das kantonale Anwaltspatent wird von den Kantonen erteilt. Ein solches kann gemäss Art. 7 Abs. 1 BGFA nur auf Grund folgender fachlicher Mindestvoraussetzungen erteilt werden: (a) ein juristisches Studium, abgeschlossen mit einem Lizentiat oder Master einer schweizerischen Hochschule oder einem gleichwertigen Hochschulabschluss eines Staates, der mit der Schweiz die gegenseitige Anerkennung vereinbart hat; (b) ein mindestens einjähriges Praktikum in der Schweiz, abgeschlossen mit einem Examen über theoretische und praktische juristische Kenntnisse. Die Mindestdauer von drei Jahren Hochschulstudium entspricht dem Standard der Richtlinie 89/48/EWG (BBl 1999 6013, 6036). Kantone können für das eigene Patent strengere Anforderungen stellen (→ Art. 3 Abs. 1 BGFA).
N. 10 Geschäftsadresse als Anknüpfungspunkt: Massgebend für die Zuständigkeit des Registers ist die Geschäftsadresse. Jeder Anwalt kann sich nur in einen einzigen kantonalen Register eintragen lassen. Gleichzeitige Eintragungen in mehreren Kantonsregistern sind ausgeschlossen (BGE 131 II 639 E. 3.3 ff.). Verfügt ein Anwalt über mehrere Geschäftsadressen in verschiedenen Kantonen, hat er sich im Register jenes Kantons einzutragen, in dem er überwiegend tätig ist (BGE 131 II 639 E. 3.5). Dieses Prinzip ergibt sich aus historischer (BBl 1999 6013, 6046) und teleologischer Auslegung: Ein Mehrfacheintrag würde die Disziplinaraufsicht unnötig verkomplizieren, da Art. 16 BGFA auf eine einzige «zur Hauptsache zuständige» Aufsichtsbehörde ausgerichtet ist (BGE 131 II 639 E. 3.4.2).
3.2 Eintragungsverfahren (Abs. 2 und 3)
N. 11 Die Aufsichtsbehörde trägt den Anwalt ein, wenn sie festgestellt hat, dass die Voraussetzungen nach Art. 7 und Art. 8 BGFA erfüllt sind (Art. 6 Abs. 2 BGFA). Es handelt sich um einen gebundenen Entscheid: Sind die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt, besteht ein Anspruch auf Eintragung; sind sie es nicht, ist die Eintragung zu verweigern. Ermessen steht der Aufsichtsbehörde nicht zu (Staehelin/Oetiker, in: Fellmann/Zindel [Hrsg.], Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 18 zu Art. 6 BGFA). Der Anwalt ist verpflichtet, dem Gesuch alle erforderlichen Bescheinigungen beizufügen (→ Art. 5 Abs. 1 lit. c BGFA) und eine Geschäftsadresse anzugeben (→ Art. 5 Abs. 1 lit. d BGFA).
N. 12 Die Eintragung ist gemäss Art. 6 Abs. 3 BGFA in einem amtlichen kantonalen Publikationsorgan zu veröffentlichen. Diese Transparenzpflicht dient der Information des Rechtsverkehrs und bildet die Grundlage für die Interoperabilität der kantonalen Register.
3.3 Beschwerderecht des Anwaltsverbands (Abs. 4)
N. 13 Art. 6 Abs. 4 BGFA verleiht dem Anwaltsverband des betroffenen Kantons das Beschwerderecht gegen Eintragungen ins kantonale Register. Das Bundesgericht hat diese Befugnis früh bestätigt und den kantonalen Anwaltsverband als legitimiert anerkannt, gegen letztinstanzliche kantonale Beschlüsse über den Registereintrag Verwaltungsgerichtsbeschwerde (heute: Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten) zu erheben (BGE 130 II 87 E. 1). Dieses Beschwerderecht ist eigenständig und von einem konkreten materiellen Interesse des Verbands unabhängig; es dient der Sicherstellung eines einheitlichen Qualitätsstandards im Anwaltsstand.
#4. Rechtsfolgen
N. 14 Freizügigkeitswirkung: Die Eintragung ins kantonale Anwaltsregister bewirkt die schweizweite Freizügigkeit: Der eingetragene Anwalt kann in der gesamten Schweiz ohne weitere Bewilligung Parteien vor Gerichtsbehörden vertreten (→ Art. 4 BGFA). Diese Wirkung ist bundesrechtlich garantiert und kann von einzelnen Kantonen nicht eingeschränkt werden.
N. 15 Aufsichtsunterwerfung: Mit der Eintragung unterstellt sich der Anwalt der Aufsicht der kantonalen Aufsichtsbehörde des Registerkantons (→ Art. 14 BGFA). Diese ist für laufende Aufsicht und Disziplinarverfahren zuständig. Übt der Anwalt seine Tätigkeit in einem anderen Kanton aus, muss dessen Aufsichtsbehörde die Registerkantonsbehörde informieren und anhören (→ Art. 16 BGFA). Das Prinzip des einzigen Registereintrags sichert damit die klare Zuweisung der Aufsichtszuständigkeit (BGE 131 II 639 E. 3.4.1–3.4.2).
N. 16 Löschung: Erfüllt ein Anwalt eine der Voraussetzungen für den Registereintrag nicht mehr, wird er im Register gelöscht (→ Art. 9 BGFA). Die Löschung beseitigt die Freizügigkeitswirkung, berührt aber nicht das kantonale Anwaltspatent als solches, soweit dieses als eigenständige Feststellungsverfügung der Kantone qualifiziert wird. Der Zusammenhang zwischen Patentbesitz und Registereintrag ist seither Gegenstand eines eigenen Streitstands (→ N. 22 ff. unten).
N. 17 Bundesrechtliche Abschliesslichkeit: Die Voraussetzungen für den Registereintrag und die damit verbundenen administrativen Massnahmen (Verweigerung des Eintrags, Löschung) sind bundesrechtlich abschliessend geregelt (Staehelin/Oetiker, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 18 zu Art. 6 BGFA; bestätigt in Urteil 2C_897/2015 E. 5.3 mit Hinweis auf BGE 130 II 270 E. 1.1 und E. 3.1.1). Kantonale Bestimmungen, die weitergehende Eintragungsvoraussetzungen oder -hindernisse vorsehen, sind mit dem Bundesrecht unvereinbar.
#5. Streitstände
5.1 Einziger Registereintrag vs. Mehrfacheintrag
N. 18 Ob das BGFA einen einzigen Registereintrag vorschreibt oder auch Mehrfacheinträge zulässt, war nach Inkrafttreten des Gesetzes umstritten. Staehelin/Oetiker vertraten früh die Auffassung, ein Mehrfacheintrag sei ausgeschlossen (Staehelin/Oetiker, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 1. Aufl. 2005, N. 12 zu Art. 6 BGFA). Das Bundesgericht ist dieser Sichtweise in BGE 131 II 639 E. 3.5 explizit gefolgt und hat den Einzel-Eintrag als bindendes Bundesrecht bestätigt. Der Streitstand ist damit durch Rechtsprechung geklärt.
5.2 Persönliche Voraussetzungen und kantonales Anwaltspatent
N. 19 Umstritten ist, ob die Kantone den Erwerb des kantonalen Anwaltspatents (nicht bloss den Registereintrag) auch von persönlichen Voraussetzungen abhängig machen dürfen. Fellmann vertritt, dies sei zulässig: Da das BGFA die Anforderungen an das Anwaltspatent weitgehend den Kantonen überlasse, könnten sie neben den fachlichen (Art. 7 BGFA) auch persönliche Anforderungen statuieren (Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 684 f.). Bohnet/Martenet stimmen dem zu (Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, Rz. 576 ff.). Das Bundesgericht hat sich dieser Ansicht in Urteil 2C_897/2015 E. 6.2.1 und in BGE 134 II 329 E. 5.1 angeschlossen.
N. 20 Kettiger wendet ein, aus den Materialien zu Art. 3 Abs. 1 BGFA gehe hervor, dass dem Bundesgesetzgeber nur an einer kantonalen Kompetenz im Bereich fachlicher Voraussetzungen gelegen sei; persönliche Voraussetzungen für das Patent hätten keinen Rückhalt im BGFA (Kettiger, Entzug des Anwaltspatents, Jusletter 28. September 2009, S. 4 f.). Das Bundesgericht hat diese Mindermeinung in Urteil 2C_897/2015 E. 6.2.3 zurückgewiesen mit dem Argument, die Tradition der kantonalen Patentvoraussetzungen sei stets nicht nur fachlicher Natur gewesen.
5.3 Erstreckung der Berufsregeln auf nicht-forensisch tätige Anwälte
N. 21 Ob kantonale Gesetze Anwälte, die auf einen Registereintrag verzichten, dennoch dem Berufsrecht nach Art. 12 ff. BGFA unterstellen dürfen, ist bestritten. Nater verneint dies: Das BGFA schliesse nur jene Anwälte ein, die den Registereintrag vornehmen und im Anwaltsmonopol tätig seien (Nater, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 8b zu Art. 3 BGFA). Anwälte, die ausschliesslich beratend tätig seien, könnten unter kantonalem Anwaltsrecht eigenen Regeln unterliegen, wenn dieses ausdrücklich so vorsehe — dies entspreche der Systematik von Art. 3 Abs. 2 BGFA. Das Bundesgericht hat in Urteil 2C_897/2015 E. 5.2.2 diesen Befund geteilt, ohne eine abschliessende Stellungnahme zur Verfassungsmässigkeit solcher Ausdehnung abzugeben.
5.4 Qualifikation des Anwaltspatents: Bewilligung oder Feststellungsverfügung
N. 22 Die Rechtsnatur des kantonalen Anwaltspatents ist streitig. Die traditionelle Ansicht qualifiziert das Patent als kantonale Polizeibewilligung (Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 672 mit Nachweisen). Das Bundesgericht hatte diese Qualifikation in früheren Urteilen übernommen (Urteil 2P.159/2005 E. 3.2). In Urteil 2C_897/2015 E. 7.2.2 hat das Bundesgericht diese Einordnung für das luzernische Patent revidiert: Da das Patent seinen Inhaber weder bundesrechtlich noch nach luzernischem Recht direkt zur Parteivertretung berechtigt — diese Wirkung kommt erst durch den Registereintrag zustande —, ist es eine Feststellungsverfügung, nicht eine Bewilligung. Diese Unterscheidung hat praktische Konsequenzen für die Frage des Patententzugs (→ N. 16 oben).
#6. Praxishinweise
N. 23 Bestimmung des Registerkantons bei mehreren Kanzleien: Bei Anwälten mit Büros in mehreren Kantonen ist der Registerkanton jener, in dem die hauptsächliche Tätigkeit ausgeübt wird. Ändert sich die Tätigkeitsschwerpunktkanton, ist der Anwalt verpflichtet, sich im bisherigen Register löschen zu lassen und im neuen Register einzutragen (BGE 131 II 639 E. 3.5). Ein freiwilliger Mehrfacheintrag «aus Werbegründen» ist nicht statthaft.
N. 24 Nachweispflichten bei der Eintragung: Für die Prüfung der Voraussetzungen gemäss Art. 7 und 8 BGFA muss der Anwalt sämtliche erforderlichen Bescheinigungen einreichen. Bei angestellten Anwälten im Sinne von Art. 8 Abs. 1 lit. d BGFA sind vollständige Angaben zum Anstellungsverhältnis zwingend, einschliesslich eines entsprechend ausgestalteten Arbeitsvertrags, der die Unabhängigkeit der Anwaltstätigkeit belegt (BGE 130 II 87 E. 6). Das Bundesgericht legt an die Schaffung «klarer Verhältnisse» strenge Anforderungen an.
N. 25 Verfahren und Rechtsmittel: Gegen Eintragungen ins kantonale Register kann gemäss Art. 6 Abs. 4 BGFA neben dem betroffenen Anwalt auch der Anwaltsverband des betreffenden Kantons Beschwerde erheben. Gegen die Verweigerung des Registereintrags bzw. gegen die Löschung stehen dem Anwalt die üblichen verwaltungsrechtlichen Rechtsmittel offen; letztinstanzlich ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zulässig (Art. 82 lit. a BGG), da Bundesverwaltungsrecht betroffen ist (BGE 130 II 87 E. 1; BGE 131 II 639 E. 2.1).
N. 26 Berufsbezeichnung nach Eintragung: Nach der Eintragung ist der Anwalt verpflichtet, im Geschäftsverkehr den Eintrag im kantonalen Register anzugeben (→ Art. 11 Abs. 2 BGFA). Er verwendet die Berufsbezeichnung seines Anwaltspatents oder eine gleichwertige Bezeichnung des Registerkantons (→ Art. 11 Abs. 1 BGFA). Die Verwendung des Titels «Rechtsanwalt» ohne Registereintrag kann wettbewerbsrechtliche Folgen haben (Art. 3 Abs. 1 lit. c UWG; vgl. Urteil 2C_897/2015 E. 7.3).
N. 27 Übergangsrecht (Art. 36 BGFA): Art. 36 BGFA ermöglicht die Eintragung gestützt auf ein vor Inkrafttreten des BGFA erworbenes Patent, sofern der Anwalt nach Art. 196 Ziff. 5 BV in anderen Kantonen eine Berufsausübungsbewilligung erhalten hätte. Die Übergangsbestimmung entbindet dabei nur von den fachlichen Voraussetzungen (Art. 7 BGFA), nicht aber von den persönlichen Voraussetzungen (Art. 8 BGFA). Das Fehlen der Unabhängigkeit kann demnach übergangsrechtlich nicht überwunden werden (BGE 130 II 87 E. 8).
#Querverweise
- ↔ Art. 9 BGFA: Löschung aus dem Register als Spiegelbild zur Eintragung
- → Art. 4 BGFA: Freizügigkeitswirkung des Registereintrags
- → Art. 5 BGFA: Pflicht der Kantone zur Registerführung; Inhalt des Registers
- → Art. 7 BGFA: Fachliche Voraussetzungen (Hochschulstudium, Praktikum, Examen)
- → Art. 8 BGFA: Persönliche Voraussetzungen (Handlungsfähigkeit, Unbescholtenheit, keine Verlustscheine, Unabhängigkeit)
- → Art. 11 BGFA: Berufsbezeichnung und Pflicht zur Angabe des Registereintrags
- → Art. 16 BGFA: Koordination zwischen Aufsichtsbehörden bei ausserkantonaler Tätigkeit
- → Art. 36 BGFA: Übergangsrecht für vor Inkrafttreten erworbene Patente
- → Art. 3 BGFA: Vorbehalt des kantonalen Rechts; Abgrenzung Bundesrecht/kantonales Recht
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