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Art. 6 BGFA — Iscrizione nel registro
#Dottrina
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 6 BGFA risale al disegno di messaggio del Consiglio federale del 28 aprile 1999 (FF 1999 5537, 5561 segg.). La legge è entrata in vigore il 1° giugno 2002. Il messaggio intendeva l'iscrizione nel registro quale strumento centrale della libera circolazione intercantonale: chi è iscritto nel registro di un Cantone può rappresentare parti davanti alle autorità giudiziarie in tutta la Svizzera senza ulteriore autorizzazione (→ art. 4 BGFA). Il registro sostituisce così il precedente sistema di autorizzazioni cantonali per gli avvocati provenienti da altri Cantoni.
N. 2 Il punto di partenza dei lavori legislativi era la giurisprudenza del Tribunale federale sull'art. 196 n. 5 Cost. in relazione con l'art. 95 Cost. Il Tribunale federale aveva stabilito in DTF 111 Ia 108 che il superamento dell'esame di avvocato costituisce il requisito minimo per il riconoscimento intercantonale, senza tuttavia precisare la durata minima degli studi e del praticantato. La BGFA doveva disciplinare tale quadro (FF 1999 5537, 5561).
N. 3 Nel disegno posto in consultazione il Consiglio federale aveva ancora previsto che gli avvocati con più indirizzi commerciali dovessero iscriversi in ciascun Cantone interessato. Nel messaggio vi ha rinunciato, partendo espressamente dall'ipotesi di un'unica iscrizione: chi dispone di più studi deve iscriversi unicamente nel Cantone in cui esercita la sede principale (FF 1999 5537, 5572). Le Camere federali hanno aderito a tale impostazione senza riserve (Boll. Uff. 1999 N 1553; Boll. Uff. 1999 S 1164).
N. 4 I dibattiti parlamentari relativi all'art. 6 BGFA si sono svolti in più fasi e in modo controverso. Il Consiglio nazionale ha deliberato il 1° settembre 1999 in difformità dal disegno; il Consiglio degli Stati ha seguito il 20 dicembre 1999. Dopo ulteriori procedure di eliminazione delle divergenze — Consiglio nazionale il 7 marzo 2000, Consiglio degli Stati il 16 marzo 2000 (rinvio alla commissione), Consiglio degli Stati il 5 giugno 2000, Consiglio nazionale il 14 giugno 2000, Consiglio degli Stati il 20 giugno 2000 (approvazione) — entrambe le Camere hanno adottato la legge nella votazione finale del 23 giugno 2000. Il punto centrale della contestazione era il requisito dell'indipendenza (→ art. 8 cpv. 1 lett. d BGFA) quale condizione di iscrizione nel registro, non la procedura di cui all'art. 6 in quanto tale.
#2. Inquadramento sistematico
N. 5 L'art. 6 BGFA si trova nella prima sezione della legge («Libera circolazione e registro», artt. 1–11) e costituisce la controparte procedurale delle condizioni materiali di iscrizione previste all'art. 7 (condizioni professionali) e all'art. 8 (condizioni personali). L'art. 6 disciplina il «come» dell'iscrizione nel registro, mentre i citati articoli disciplinano il «cosa».
N. 6 La sistematica del regime del registro può essere delineata come segue: l'art. 4 BGFA contiene l'effetto di libera circolazione (conseguenza giuridica dell'iscrizione); l'art. 5 BGFA obbliga i Cantoni a tenere il registro; l'art. 6 BGFA disciplina l'obbligo di iscrizione e la procedura di iscrizione; gli artt. 7 e 8 BGFA enunciano le condizioni materiali; l'art. 9 BGFA disciplina la cancellazione (↔ art. 6 BGFA quale norma speculare); l'art. 11 BGFA disciplina la denominazione professionale. Il registro è quindi sia la porta d'accesso alla libera circolazione intercantonale sia il costante punto di riferimento per la vigilanza disciplinare (→ art. 16 BGFA).
N. 7 Delimitazione rispetto al diritto cantonale: l'art. 3 cpv. 1 BGFA preserva il diritto dei Cantoni di stabilire i requisiti per il conseguimento del brevetto d'avvocato. Le condizioni per l'iscrizione nel registro, per contro — in particolare gli artt. 7 e 8 BGFA — sono disciplinate in modo esaustivo dal diritto federale (cfr. DTF 130 II 270 consid. 1.1 e 3.1.1; sentenza 2C_897/2015 del 25 maggio 2016 consid. 5.3). Il diritto cantonale non può né restringere né ampliare le condizioni di iscrizione. La riserva dell'art. 3 cpv. 2 BGFA consente ai Cantoni unicamente di autorizzare i titolari del brevetto d'avvocato da loro rilasciato a comparire davanti alle proprie autorità giudiziarie senza iscrizione nel registro.
#3. Fattispecie / Contenuto della norma
3.1 Obbligo di iscrizione (cpv. 1)
N. 8 Giusta l'art. 6 cpv. 1 BGFA, gli avvocati che sono in possesso di un brevetto cantonale d'avvocato e intendono rappresentare parti davanti alle autorità giudiziarie si fanno iscrivere nel registro del Cantone in cui hanno il loro indirizzo commerciale. La norma combina due condizioni di fattispecie: (i) il possesso di un brevetto cantonale d'avvocato e (ii) l'intenzione di rappresentare le parti davanti alle autorità giudiziarie. Gli avvocati che svolgono esclusivamente attività di consulenza senza intenzione di rappresentanza forense non sono obbligati all'iscrizione e non sono assoggettati, per diritto federale, alla vigilanza disciplinare di cui agli artt. 14 segg. BGFA (sentenza 2C_897/2015 consid. 5.2.1).
N. 9 Brevetto d'avvocato: Il brevetto cantonale d'avvocato è rilasciato dai Cantoni. Conformemente all'art. 7 cpv. 1 BGFA, esso può essere rilasciato soltanto sulla base dei seguenti requisiti professionali minimi: (a) studi di diritto conclusi con una licenza o un master presso un'università svizzera oppure un titolo universitario equivalente di uno Stato che ha concluso con la Svizzera un accordo di reciproco riconoscimento; (b) un praticantato di almeno un anno in Svizzera, concluso con un esame sulle conoscenze giuridiche teoriche e pratiche. La durata minima di tre anni di studi universitari corrisponde allo standard della direttiva 89/48/CEE (FF 1999 5537, 5562). I Cantoni possono porre requisiti più severi per il proprio brevetto (→ art. 3 cpv. 1 BGFA).
N. 10 Indirizzo commerciale quale criterio di collegamento: Determinante per la competenza del registro è l'indirizzo commerciale. Ogni avvocato può iscriversi in un unico registro cantonale. Le iscrizioni simultanee in più registri cantonali sono escluse (DTF 131 II 639 consid. 3.3 segg.). Se un avvocato dispone di più indirizzi commerciali in Cantoni diversi, deve iscriversi nel registro del Cantone in cui esercita prevalentemente la propria attività (DTF 131 II 639 consid. 3.5). Tale principio discende dall'interpretazione storica (FF 1999 5537, 5572) e teleologica: una pluralità di iscrizioni complicherebbe inutilmente la vigilanza disciplinare, poiché l'art. 16 BGFA è orientato verso un'unica autorità di vigilanza «principalmente competente» (DTF 131 II 639 consid. 3.4.2).
3.2 Procedura di iscrizione (cpv. 2 e 3)
N. 11 L'autorità di vigilanza iscrive l'avvocato quando ha accertato che le condizioni di cui agli artt. 7 e 8 BGFA sono soddisfatte (art. 6 cpv. 2 BGFA). Si tratta di una decisione vincolata: se le condizioni legali sono soddisfatte, sussiste un diritto all'iscrizione; se non lo sono, l'iscrizione deve essere negata. L'autorità di vigilanza non dispone di potere discrezionale (Staehelin/Oetiker, in: Fellmann/Zindel [a cura di], Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2a ed. 2011, n. 18 ad art. 6 BGFA). L'avvocato è tenuto ad allegare alla domanda tutte le attestazioni richieste (→ art. 5 cpv. 1 lett. c BGFA) e a indicare un indirizzo commerciale (→ art. 5 cpv. 1 lett. d BGFA).
N. 12 L'iscrizione deve essere pubblicata, giusta l'art. 6 cpv. 3 BGFA, in un organo di pubblicazione ufficiale cantonale. Tale obbligo di trasparenza serve a informare i terzi partecipanti al traffico giuridico e costituisce la base per l'interoperabilità dei registri cantonali.
3.3 Diritto di ricorso dell'ordine degli avvocati (cpv. 4)
N. 13 L'art. 6 cpv. 4 BGFA conferisce all'ordine degli avvocati del Cantone interessato il diritto di ricorrere contro le iscrizioni nel registro cantonale. Il Tribunale federale ha confermato precocemente tale competenza, riconoscendo la legittimazione dell'ordine cantonale degli avvocati a interporre ricorso di diritto amministrativo (oggi: ricorso in materia di diritto pubblico) contro le decisioni cantonali di ultima istanza concernenti l'iscrizione nel registro (DTF 130 II 87 consid. 1). Tale diritto di ricorso è autonomo e indipendente da un concreto interesse materiale dell'associazione; esso serve a garantire un livello qualitativo uniforme nella professione forense.
#4. Conseguenze giuridiche
N. 14 Effetto di libera circolazione: L'iscrizione nel registro cantonale degli avvocati produce la libera circolazione su tutto il territorio svizzero: l'avvocato iscritto può rappresentare le parti davanti alle autorità giudiziarie in tutta la Svizzera senza ulteriore autorizzazione (→ art. 4 BGFA). Tale effetto è garantito dal diritto federale e non può essere limitato dai singoli Cantoni.
N. 15 Assoggettamento alla vigilanza: Con l'iscrizione l'avvocato si sottopone alla vigilanza dell'autorità cantonale di vigilanza del Cantone del registro (→ art. 14 BGFA). Quest'ultima è competente per la vigilanza corrente e i procedimenti disciplinari. Se l'avvocato esercita la propria attività in un altro Cantone, l'autorità di vigilanza di quest'ultimo deve informare e sentire l'autorità del Cantone del registro (→ art. 16 BGFA). Il principio dell'unica iscrizione garantisce così la chiara attribuzione della competenza di vigilanza (DTF 131 II 639 consid. 3.4.1–3.4.2).
N. 16 Cancellazione: Se un avvocato non soddisfa più una delle condizioni per l'iscrizione nel registro, viene cancellato dal registro (→ art. 9 BGFA). La cancellazione elimina l'effetto di libera circolazione, ma non pregiudica il brevetto cantonale d'avvocato in quanto tale, nella misura in cui questo viene qualificato come decisione di accertamento autonoma dei Cantoni. Il rapporto tra possesso del brevetto e iscrizione nel registro è da allora oggetto di una controversia dottrinale specifica (→ N. 22 segg. qui sotto).
N. 17 Esaustività del diritto federale: Le condizioni per l'iscrizione nel registro e i provvedimenti amministrativi connessi (diniego dell'iscrizione, cancellazione) sono disciplinati in modo esaustivo dal diritto federale (Staehelin/Oetiker, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2a ed. 2011, n. 18 ad art. 6 BGFA; confermato nella sentenza 2C_897/2015 consid. 5.3 con rinvio a DTF 130 II 270 consid. 1.1 e 3.1.1). Le disposizioni cantonali che prevedono condizioni o impedimenti all'iscrizione più estesi sono incompatibili con il diritto federale.
#5. Questioni controverse
5.1 Unica iscrizione nel registro vs. iscrizioni multiple
N. 18 Se la BGFA prescriva un'unica iscrizione nel registro o ammetta anche iscrizioni multiple era controverso dopo l'entrata in vigore della legge. Staehelin/Oetiker hanno sostenuto precocemente che l'iscrizione multipla fosse esclusa (Staehelin/Oetiker, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 1a ed. 2005, n. 12 ad art. 6 BGFA). Il Tribunale federale ha esplicitamente seguito questa posizione in DTF 131 II 639 consid. 3.5, confermando l'iscrizione unica come diritto federale vincolante. La questione è pertanto chiarita dalla giurisprudenza.
5.2 Condizioni personali e brevetto cantonale d'avvocato
N. 19 È controverso se i Cantoni possano subordinare il conseguimento del brevetto cantonale d'avvocato (e non soltanto l'iscrizione nel registro) anche a condizioni personali. Fellmann sostiene che ciò sia ammissibile: poiché la BGFA lascia ampiamente ai Cantoni la definizione dei requisiti per il brevetto d'avvocato, questi potrebbero prevedere, oltre ai requisiti professionali (art. 7 BGFA), anche requisiti personali (Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. 684 seg.). Bohnet/Martenet condividono tale posizione (Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, n. 576 segg.). Il Tribunale federale ha aderito a questa opinione nella sentenza 2C_897/2015 consid. 6.2.1 e nella DTF 134 II 329 consid. 5.1.
N. 20 Kettiger obietta che dai materiali relativi all'art. 3 cpv. 1 BGFA emergerebbe che il legislatore federale intendesse riservare ai Cantoni una competenza soltanto in materia di requisiti professionali; i requisiti personali per il brevetto non troverebbero fondamento nella BGFA (Kettiger, Entzug des Anwaltspatents, Jusletter 28 settembre 2009, pag. 4 seg.). Il Tribunale federale ha respinto questa opinione minoritaria nella sentenza 2C_897/2015 consid. 6.2.3, con l'argomento che la tradizione dei requisiti cantonali per il brevetto non è mai stata di natura meramente professionale.
5.3 Estensione delle norme professionali agli avvocati non forensi
N. 21 Se le legislazioni cantonali possano assoggettare alle norme professionali di cui agli artt. 12 segg. BGFA anche gli avvocati che rinunciano all'iscrizione nel registro è controverso. Nater lo nega: la BGFA includerebbe soltanto gli avvocati che procedono all'iscrizione nel registro e sono attivi nel monopolio della rappresentanza in giudizio (Nater, in: Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2a ed. 2011, n. 8b ad art. 3 BGFA). Gli avvocati che esercitano esclusivamente attività di consulenza potrebbero essere assoggettati a norme proprie ai sensi del diritto cantonale degli avvocati, qualora quest'ultimo lo preveda espressamente — ciò corrisponderebbe alla sistematica dell'art. 3 cpv. 2 BGFA. Il Tribunale federale ha condiviso questa conclusione nella sentenza 2C_897/2015 consid. 5.2.2, senza tuttavia prendere posizione definitiva sulla costituzionalità di siffatta estensione.
5.4 Qualificazione del brevetto d'avvocato: autorizzazione o decisione di accertamento
N. 22 La natura giuridica del brevetto cantonale d'avvocato è controversa. L'opinione tradizionale qualifica il brevetto come autorizzazione di polizia cantonale (Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. 672 con riferimenti). Il Tribunale federale aveva accolto tale qualificazione in sentenze precedenti (sentenza 2P.159/2005 consid. 3.2). Nella sentenza 2C_897/2015 consid. 7.2.2 il Tribunale federale ha rivisto tale inquadramento per il brevetto lucernese: poiché il brevetto non abilita il suo titolare né per diritto federale né per diritto lucernese a rappresentare direttamente le parti — tale effetto si produce soltanto con l'iscrizione nel registro —, si tratta di una decisione di accertamento, non di un'autorizzazione. Tale distinzione ha conseguenze pratiche per la questione della revoca del brevetto (→ N. 16 sopra).
#6. Indicazioni pratiche
N. 23 Determinazione del Cantone del registro in caso di più studi: Per gli avvocati con uffici in più Cantoni, il Cantone del registro è quello in cui viene esercitata la principale attività. Se il Cantone dell'attività principale cambia, l'avvocato è tenuto a farsi cancellare dal registro precedente e a iscriversi nel nuovo registro (DTF 131 II 639 consid. 3.5). Un'iscrizione multipla volontaria «per ragioni pubblicitarie» non è ammissibile.
N. 24 Obblighi documentali al momento dell'iscrizione: Per l'esame delle condizioni di cui agli artt. 7 e 8 BGFA l'avvocato deve produrre tutte le attestazioni necessarie. Per gli avvocati dipendenti ai sensi dell'art. 8 cpv. 1 lett. d BGFA sono obbligatorie indicazioni complete sul rapporto di lavoro, compreso un contratto di lavoro adeguatamente formulato che attesti l'indipendenza dell'attività di avvocato (DTF 130 II 87 consid. 6). Il Tribunale federale pone requisiti severi per la creazione di «rapporti chiari».
N. 25 Procedura e rimedi giuridici: Contro le iscrizioni nel registro cantonale, giusta l'art. 6 cpv. 4 BGFA, oltre all'avvocato interessato anche l'ordine degli avvocati del Cantone interessato può interporre ricorso. Contro il diniego dell'iscrizione nel registro o contro la cancellazione l'avvocato dispone dei consueti rimedi giuridici di diritto amministrativo; in ultima istanza è ammissibile il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale (art. 82 lett. a LTF), poiché è in gioco il diritto amministrativo federale (DTF 130 II 87 consid. 1; DTF 131 II 639 consid. 2.1).
N. 26 Denominazione professionale dopo l'iscrizione: Dopo l'iscrizione l'avvocato è tenuto a indicare nelle comunicazioni commerciali l'iscrizione nel registro cantonale (→ art. 11 cpv. 2 BGFA). Egli utilizza la denominazione professionale corrispondente al suo brevetto d'avvocato o una denominazione equivalente del Cantone del registro (→ art. 11 cpv. 1 BGFA). L'uso del titolo «Rechtsanwalt» senza iscrizione nel registro può avere conseguenze ai sensi del diritto della concorrenza sleale (art. 3 cpv. 1 lett. c LCD; cfr. sentenza 2C_897/2015 consid. 7.3).
N. 27 Diritto transitorio (art. 36 BGFA): L'art. 36 BGFA consente l'iscrizione fondata su un brevetto conseguito prima dell'entrata in vigore della BGFA, sempreché l'avvocato avrebbe potuto ottenere in altri Cantoni un'autorizzazione a esercitare ai sensi dell'art. 196 n. 5 Cost. La disposizione transitoria esonera soltanto dai requisiti professionali (art. 7 BGFA), ma non dai requisiti personali (art. 8 BGFA). Il mancato rispetto del requisito dell'indipendenza non può pertanto essere superato invocando il diritto transitorio (DTF 130 II 87 consid. 8).
#Riferimenti incrociati
- ↔ Art. 9 BGFA: cancellazione dal registro quale norma speculare rispetto all'iscrizione
- → Art. 4 BGFA: effetto di libera circolazione dell'iscrizione nel registro
- → Art. 5 BGFA: obbligo dei Cantoni di tenere il registro; contenuto del registro
- → Art. 7 BGFA: condizioni professionali (studi universitari, praticantato, esame)
- → Art. 8 BGFA: condizioni personali (capacità di agire, incensuratezza, assenza di attestati di carenza beni, indipendenza)
- → Art. 11 BGFA: denominazione professionale e obbligo di indicare l'iscrizione nel registro
- → Art. 16 BGFA: coordinamento tra autorità di vigilanza in caso di attività in altri Cantoni
- → Art. 36 BGFA: diritto transitorio per i brevetti conseguiti prima dell'entrata in vigore
- → Art. 3 BGFA: riserva del diritto cantonale; delimitazione tra diritto federale e diritto cantonale
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