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Art. 34a BGFA — Internationale Verträge
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Das BGFA vom 23. Juni 2000 (SR 935.61), in Kraft getreten am 1. Juni 2002 (BBl 1999 6013), enthielt in seiner ursprünglichen Fassung keine Ermächtigung zum Abschluss von Staatsverträgen über die Anerkennung ausländischer anwaltlicher Berufsbezeichnungen aus Drittstaaten. Die Art. 21–34 BGFA (4.–6. Abschnitt) regelten ausschliesslich die Freizügigkeit von Angehörigen der EU und der EFTA in Umsetzung des Freizügigkeitsabkommens vom 21. Juni 1999 (FZA, SR 0.142.112.681) sowie der einschlägigen EU-Richtlinien (RL 77/249/EWG; RL 89/48/EWG; RL 98/5/EG; vgl. BGE 151 II 640 E. 4.3). Eine Erstreckung auf Drittstaaten war vom Gesetzgeber des Jahres 2000 bewusst offengelassen worden.
N. 2 Art. 34a BGFA wurde durch das Bundesgesetz vom 20. März 2015 über die Weiterbildung (WeBiG, SR 419.1) als Folgeänderung eingefügt (AS 2016 689, 708) und ist am 1. Januar 2017 in Kraft getreten. Das WeBiG bezweckte zwar primär die Regelung der berufsorientierten Weiterbildung, enthielt aber einen umfangreichen Katalog von Folgeänderungen zu bestehenden Berufsgesetzen. Im Rahmen dieser Harmonisierung wurde dem Bundesrat in Art. 34a BGFA die Kompetenz erteilt, im Anwendungsbereich des BGFA Staatsverträge über die Anerkennung ausländischer Berufsbezeichnungen aus Drittstaaten abzuschliessen und Ausführungsbestimmungen zu erlassen. Die Botschaft zum WeBiG (BBl 2013 3729) erläuterte diesen Schritt als Instrument zur Öffnung der anwaltlichen Berufsfreizügigkeit gegenüber wichtigen Handelspartnern der Schweiz, namentlich im Kontext bilateraler Wirtschaftspartnerschaftsverhandlungen, ohne die bestehenden Standards des BGFA zu unterlaufen. Im Nationalrat und im Ständerat wurde die Einfügung von Art. 34a ohne erhebliche Kontroverse verabschiedet; die Kommissionen betonten, dass die Norm keine unmittelbare Liberalisierung bewirkt, sondern lediglich die Vertragsabschlusskompetenz des Bundesrates begründet.
N. 3 Im Verhältnis zur ursprünglichen BGFA-Botschaft von 1999 (BBl 1999 6013) stellt Art. 34a eine planmässige Erweiterung des gesetzgeberischen Konzepts dar: Während die Botschaft von 1999 die Drittstaatenproblematik der bilateralen Vertragspolitik des Bundesrates ohne spezifische gesetzliche Grundlage überlassen hatte, schafft Art. 34a nun eine explizite Rechtsgrundlage für entsprechende Staatsverträge im Gesamtsystem des BGFA. Dies entspricht dem verfassungsrechtlichen Erfordernis einer formell-gesetzlichen Grundlage für Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 BV) sowie der Pflicht des Bundesrates, wichtige rechtsetzende Bestimmungen in der Form von Bundesgesetzen zu erlassen (Art. 164 BV; vgl. Art. 7a RVOG für allgemeine Vertragsabschlusskompetenzen).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 34a BGFA bildet den Abschluss des 6. Abschnitts (Art. 30–34a) «Eintragung in das kantonale Anwaltsregister» und zugleich den Schlussartikel des gesamten EU/EFTA-Teils (Art. 21–34a) des BGFA. Systematisch steht er in engem Zusammenhang mit:
- → Art. 21–26 BGFA (freier Dienstleistungsverkehr für EU/EFTA-Anwälte)
- → Art. 27–29 BGFA (ständige Berufsausübung unter ursprünglicher Berufsbezeichnung)
- → Art. 30–34 BGFA (Eintragung in das kantonale Anwaltsregister)
- ↔ Art. 25 BGFA (Berufsregeln, auf welche Abs. 2 lit. a ausdrücklich verweist)
N. 5 Art. 34a begründet eine Sonderkompetenz des Bundesrates zum Abschluss von Staatsverträgen mit Drittstaaten im Bereich des anwaltlichen Berufsrechts. Diese Kompetenz ist gegenüber der allgemeinen Vertretungsbefugnis des Bundesrates (Art. 184 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 7a RVOG) lex specialis: Während Art. 7a RVOG eine allgemeine Vertragskompetenz der Regierung begründet, setzt Art. 34a BGFA inhaltliche Mindestbedingungen (Abs. 2) und eine ausdrückliche parlamentsgesetzliche Grundlage für Verträge in diesem besonders berufsbezogenen Regelungsbereich voraus. Die Systematik folgt einem in anderen Berufsgesetzen bekannten Muster (vgl. Art. 35 Berufsbildungsgesetz; Art. 48 MedBG für internationale Abkommen im Gesundheitsbereich).
N. 6 Das Verhältnis zu den Art. 21–34 BGFA ist asymmetrisch: Die Art. 21–34 regeln die Rechtslage kraft des FZA unmittelbar und zwingend. Art. 34a hingegen ermächtigt den Bundesrat lediglich, entsprechende Verträge abzuschliessen; ohne Staatsvertrag entfaltet die Norm keine direkten Wirkungen für Drittstaatsanwälte. Weder die Registereintragung noch die Berufsausübungsrechte aus den Art. 27–34 BGFA stehen Drittstaatsangehörigen unmittelbar zu.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 7 Art. 34a Abs. 1 setzt drei Tatbestandsmerkmale voraus:
(a) «Im Anwendungsbereich dieses Gesetzes»: Der Staatsvertrag muss sich auf Sachverhalte beziehen, die unter den sachlichen Geltungsbereich des BGFA (Art. 2 BGFA) fallen, d.h. auf die forensische Tätigkeit als Parteivertretung vor Gerichtsbehörden. Die rein beratende Tätigkeit von Anwälten aus Drittstaaten (legal consulting) fällt nicht in den Anwendungsbereich des BGFA und ist daher von Art. 34a nicht erfasst.
(b) «Internationale Verträge»: Der Begriff umfasst sämtliche völkerrechtliche Abkommen im Sinne von Art. 141 BV, mithin sowohl bilaterale Abkommen mit einzelnen Drittstaaten als auch multilaterale Verträge. Inhaltlich konzentriert sich die Norm auf Verträge über die Anerkennung von ausländischen Berufsbezeichnungen, nicht auf die allgemeine Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen. Der Unterschied ist wesentlich: Das BGFA kennt eine Berufsbezeichnungsliste im Anhang (vgl. Art. 27 Abs. 1 BGFA); Art. 34a ermächtigt zur analogen Erstreckung auf Drittstaatsbezeichnungen.
(c) «Die zur Ausübung des Anwaltsberufs berechtigen»: Die anerkannte ausländische Berufsbezeichnung muss eine Berechtigung zur Ausübung des Anwaltsberufs im jeweiligen Herkunftsstaat begründen. Der Bundesrat kann daher keine Verträge abschliessen, die bloss Berufsbezeichnungen ohne entsprechende Berufszulassung anerkennen.
N. 8 Art. 34a Abs. 2 setzt materielle Mindestbedingungen für den Abschluss solcher Verträge fest. Der Bundesrat stellt dabei namentlich sicher, dass:
Lit. a: Unterstellung unter die Berufsregeln von Art. 25 BGFA. Art. 25 BGFA (in Verbindung mit Art. 12 BGFA) enthält die für EU/EFTA-Anwälte geltenden Berufsregeln. Die Unterstellung von Drittstaatsanwälten unter diese Regeln ist zwingend: Der Bundesrat hat kein Ermessen, hiervon abzuweichen. Die Formulierung «namentlich» zeigt, dass Abs. 2 nicht abschliessend ist; weitere Schutzmassnahmen (z.B. Berufshaftpflichtversicherung, Berufsgeheimnis) können und sollen ebenfalls vereinbart werden.
Lit. b: Eintragung nach den EU/EFTA-Grundsätzen. Die Eintragung in das kantonale Anwaltsregister muss sich nach «den Grundsätzen richten, die für Anwältinnen und Anwälte aus Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA gelten», also nach Art. 30–34 BGFA. Dies stellt sicher, dass der Standard der Gleichwertigkeit gewahrt wird: Drittstaatsanwälte dürfen nicht bessergestellt werden als EU/EFTA-Anwälte. Ob sie schlechtergestellt werden dürfen (z.B. zusätzliche Prüfungspflichten), ist im Gesetz offen gelassen und im Rahmen des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes und der jeweiligen Vertragsverhandlungen zu beurteilen.
N. 9 Art. 34a Abs. 3 erteilt dem Bundesrat die Rechtsetzungskompetenz zur Umsetzung der abgeschlossenen Staatsverträge. Diese Delegation ist gegenständlich begrenzt: Der Bundesrat kann nur «Ausführungsbestimmungen zur Umsetzung dieser Verträge» erlassen, nicht aber eigenständige Liberalisierungen ohne Vertragsbasis. Das Parlament behält die Kontrolle über die Vertragsgenehmigung gemäss Art. 166 Abs. 2 BV (Genehmigungspflicht für wichtige Staatsverträge).
#4. Rechtsfolgen
N. 10 Art. 34a entfaltet keine unmittelbaren Rechtswirkungen für Drittstaatsanwälte. Die Norm ist programmatischer Natur: Ohne Abschluss eines Staatsvertrags durch den Bundesrat bleiben die Art. 21–34 BGFA für EU/EFTA-Anwälte reserviert. Anwälten aus Drittstaaten (z.B. USA, Grossbritannien, Japan) steht kein Anspruch auf Registereintragung nach den EU/EFTA-Regeln zu, solange kein entsprechender Staatsvertrag besteht.
N. 11 Sobald ein Staatsvertrag abgeschlossen und genehmigt ist, gelten für die darin erfassten Drittstaatsanwälte die gleichen Mechanismen wie für EU/EFTA-Anwälte, soweit der Vertrag dies vorsieht: insbesondere das Recht auf Eintragung in die kantonale Liste, die Unterstellung unter die Berufsaufsicht und das Berufsgeheimnis sowie — bei Erfüllung der Voraussetzungen von Art. 30 BGFA — die Möglichkeit der Eintragung in das kantonale Anwaltsregister nach erleichtertem Verfahren.
N. 12 Die Disziplinaraufsicht folgt dem Territorialprinzip: Eingetragene Drittstaatsanwälte unterstehen den kantonalen Aufsichtsbehörden (→ Art. 17 ff. BGFA). Die Anwendbarkeit von Art. 25 BGFA (Abs. 2 lit. a) stellt sicher, dass sämtliche Berufsregeln — namentlich Unabhängigkeit, Berufsgeheimnis, Verbot der Interessenkollision — auch für Drittstaatsanwälte gelten.
N. 13 Bis dato (Stand: 2025) hat der Bundesrat keinen Staatsvertrag gestützt auf Art. 34a BGFA abgeschlossen. Die Norm befindet sich damit im Zustand legislativer Bereitschaft. Verhandlungen im Rahmen von Freihandelsabkommen (insb. mit dem Vereinigten Königreich nach dem Brexit) könnten Art. 34a aktivieren, soweit diese Dienstleistungskapitel mit anwaltlichem Berufsrecht umfassen.
#5. Streitstände
N. 14 Verhältnis zu Art. 7a RVOG (Vertragsabschlusskompetenz des Bundesrates): Umstritten ist, ob Art. 34a BGFA eine notwendige oder bloss deklaratorische Grundlage für den Abschluss von Staatsverträgen im anwaltlichen Berufsrecht darstellt. Eine Ansicht könnte vertreten, der Bundesrat sei nach Art. 184 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 7a RVOG bereits ohne Art. 34a befugt, solche Verträge abzuschliessen. Die Gegenansicht, die hier vorzuziehen ist, sieht Art. 34a als lex specialis zu Art. 7a RVOG: Da Staatsverträge über die Anerkennung anwaltlicher Berufsbezeichnungen das Anwaltsmonopol und damit die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) tangieren, bedarf es einer bereichsspezifischen Ermächtigungsnorm im Bundesgesetz. Fellmann (Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 190 f.) unterstreicht die Bedeutung einer solchen formalgesetzlichen Grundlage für Eingriffe in die Berufsfreiheit. Bohnet/Martenet (Droit de la profession d'avocat, 2009, Rz. 1065) stellen fest, dass Anerkennungsregelungen im anwaltlichen Bereich strukturell eine parlamentarische Grundlage erfordern. Art. 34a BGFA erfüllt diese Anforderung und ist daher als notwendige (nicht bloss deklaratorische) Grundlage für Drittstaatsverträge zu qualifizieren.
N. 15 Bedeutung des Begriffs «Grundsätze» in Abs. 2 lit. b: Ob der Verweis auf die «Grundsätze» der EU/EFTA-Eintragungsordnung vollständige Gleichstellung oder bloss wertungsmässige Ausrichtung bedeutet, ist im Schrifttum offen. Günthardt (Switzerland and the European Union: The Implications of the Institutional Framework and the Right of Free Movement for the Mutual Recognition of Professional Qualifications, 2021, S. 393 f.) betont, dass die Eintragungsvoraussetzungen nach Art. 28 Abs. 2 BGFA durch BGE 151 II 640 E. 5.7 auf das Minimum reduziert wurden (Nachweis der Qualifikation und Niederlassungsabsicht). Ob Drittstaatsverträge nach Art. 34a diese minimale Schwelle aufgreifen müssen oder strengere Anforderungen vereinbaren dürfen, ist gesetzlich nicht explizit geregelt. Dem Wortlaut nach («richtet sich nach den Grundsätzen») spricht mehr dafür, dass die qualitativen, nicht zwingend die quantitativen Elemente des EU/EFTA-Systems zu übernehmen sind. Eine abweichende Eintragungsschwelle (z.B. Eignungsprüfung als Regelfall) wäre mit Art. 34a vereinbar, sofern sie verhältnismässig ist und dem Vertragsinhalt entspricht. Diese Frage ist noch nicht durch Praxis oder bundesgerichtliche Rechtsprechung geklärt.
N. 16 GATS und Meistbegünstigung: Art. 34a BGFA ist auch im Licht von Schweizer Verpflichtungen aus dem WTO-Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (GATS, SR 0.632.20) zu sehen. Soweit die Schweiz im GATS-Rahmen spezifische Verpflichtungen für Rechtsdienstleistungen eingegangen ist (vgl. «Mode 4» — Personenfreizügigkeit für Fachkräfte), können Staatsverträge nach Art. 34a mit GATS-kompatiblen Regelungen kollidieren oder sich gegenseitig ergänzen. Das Meistbegünstigungsprinzip (Art. II GATS) könnte verlangen, dass Konzessionen aus Drittstaatsverträgen auch anderen WTO-Mitgliedern eingeräumt werden. Eine abschliessende Klärung fehlt in der schweizerischen Rechtsprechung; das Bundesgericht hat zur unmittelbaren Anwendbarkeit des GATS im Berufsrecht bisher keine klare Stellung bezogen (vgl. allgemein BGE 131 II 13 E. 3.2 zur GATS-Problematik im Telekommunikationsrecht).
#6. Praxishinweise
N. 17 Prüfung bestehender Vertragsgrundlagen: Anwältinnen und Anwälte aus Drittstaaten sowie deren schweizerische Kanzleien haben zunächst zu prüfen, ob ihr Herkunftsstaat in einem Staatsvertrag nach Art. 34a BGFA mit der Schweiz steht. Da bislang kein solcher Vertrag besteht, ist eine Berufung auf Art. 34a als Registereintragungsgrundlage derzeit ausgeschlossen. Drittstaatsangehörige müssen daher die ordentlichen Zulassungsvoraussetzungen nach Art. 7 BGFA (Anwaltspatent, Praktikum, Prüfung) erfüllen oder, wenn sie zugleich EU/EFTA-Bürger sind, den Weg über Art. 27 ff. BGFA wählen.
N. 18 Relevanz des VG ZH-Entscheids (VB.2016.00490): Das Verwaltungsgericht Zürich hielt in diesem (kantonalen) Entscheid vom 8. Dezember 2016 fest, dass für die Eintragung in die EU/EFTA-Anwaltsliste gemäss Art. 28 BGFA massgeblich ist, unter welcher Berufsbezeichnung die eintragungswillige Person im EU-Mitgliedstaat zur Berufsausübung berechtigt ist — nicht, wo die Qualifikation originär erworben wurde. Dieser Entscheid hat weder bindende Wirkung für andere Kantone noch präjudizielle Bedeutung auf Bundesebene; er illustriert jedoch anschaulich die praktische Abgrenzungsfrage, die Art. 34a mittelfristig lösen soll: Anwälte, die ihre Qualifikation ausserhalb der EU erworben und diese in einem EU-Staat haben anerkennen lassen, fallen unter Art. 27 BGFA und nicht unter Art. 34a. Art. 34a wäre erst relevant für Personen, deren Qualifikation in keinem EU/EFTA-Staat anerkannt worden ist.
N. 19 Vertragspolitische Empfehlung: Kanzleien, die Anwälte aus Drittstaaten beschäftigen oder aufnehmen wollen, sollten laufende Freihandelsverhandlungen der Schweiz (namentlich mit Grossbritannien, Indien und den Golfstaaten) verfolgen. Sobald ein Abkommen Dienstleistungskapitel mit anwaltlichem Bezug enthält und gestützt auf Art. 34a BGFA umgesetzt wird, können sich für diese Anwälte Registrierungsmöglichkeiten ergeben.
N. 20 Übergangsrecht: Sollte der Bundesrat einen Staatsvertrag nach Art. 34a abschliessen, gilt für die Umsetzung durch Verordnung der allgemeine Grundsatz, dass die kantonalen Aufsichtsbehörden auf die neuen Listen und Verfahren vorzubereiten sind. Die Verordnungskompetenz (Abs. 3) ermöglicht eine rasche, aber parlamentarisch nicht abgesegnete Detailregelung. Den Kantonen steht kein Widerspruchsrecht zu; die Registerführung bleibt kantonal (→ Art. 28 Abs. 1 BGFA), wird aber durch Bundesrecht vorgegeben.
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