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Art. 31 BGFA — Eignungsprüfung
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Das BGFA setzt drei EU-Richtlinien um: die Dienstleistungsrichtlinie (77/249/EWG), die Hochschuldiplomanerkennungsrichtlinie (89/48/EWG) und — für die ständige Niederlassung — die Niederlassungsrichtlinie (98/5/EG); vgl. BBl 1999 6013, 6022 ff. Art. 31 setzt die Hochschuldiplomanerkennungsrichtlinie (89/48/EWG) um, welche die Anerkennung von Hochschuldiplomen mit mindestens dreijähriger Berufsausbildung regelt und dem Herkunftsstaat die Festlegung einer Eignungsprüfung oder eines Anpassungslehrgangs erlaubt, wenn wesentliche Unterschiede zwischen den Ausbildungen bestehen (vgl. Art. 4 Abs. 1 lit. b der RL 89/48/EWG).
N. 2 Die Botschaft hält ausdrücklich fest, dass EU-Anwältinnen und Anwälte nach vollständiger Integration in ein kantonales Anwaltsregister — also nach Absolvierung der Eignungsprüfung gemäss Art. 31 oder dem Gespräch gemäss Art. 32 BGFA — keinem formellen Unterschied zu Schweizer Anwältinnen und Anwälten mehr unterliegen (BBl 1999 6013, 6057). Das Recht zur Verwendung der Berufsbezeichnung des Eintragungskantons tritt an die Stelle der ursprünglichen Berufsbezeichnung, wobei Art. 10 Abs. 6 der Niederlassungsrichtlinie (98/5/EG) den Fortgebrauch der ursprünglichen Berufsbezeichnung zusätzlich gestattet; dies wird in Art. 33 BGFA übernommen.
N. 3 Das Gesetz durchlief zwischen 1999 und 2000 mehrere parlamentarische Beratungsrunden. Der Nationalrat beschloss am 1. September 1999 abweichend vom Entwurf des Bundesrates; der Ständerat folgte am 20. Dezember 1999 mit weiteren Abweichungen. Nach dem Differenzbereinigungsverfahren (Nationalrat 7. März 2000, Ständerat 16. März 2000 mit Rückweisung an Kommission, Ständerat 5. Juni 2000, Nationalrat 14. Juni 2000) stimmten beide Räte am 20./23. Juni 2000 zu. Die Schlussabstimmung fand am 23. Juni 2000 statt. Die parlamentarischen Beratungen betrafen hauptsächlich die Abgrenzung von Bundesrecht und kantonalem Recht (→ Art. 3 BGFA) sowie die Voraussetzungen für den Registereintrag, weniger die technischen Details der Eignungsprüfung selbst.
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 31 steht im 5. Abschnitt des BGFA («Ständige Ausübung unter dem Titel des Herkunftsstaates», Art. 27–29) und 6. Abschnitt («Eintragung ins kantonale Anwaltsregister», Art. 30–34a). Die Norm regelt einen der zwei alternativen Zugangswege zur Eintragung in das kantonale Anwaltsregister nach Art. 30 Abs. 1 lit. a BGFA für EU/EFTA-Anwältinnen und Anwälte. Der andere Weg ist in Art. 30 Abs. 1 lit. b BGFA (mindestens dreijährige Eintragung in der EU/EFTA-Anwaltsliste mit effektiver und regelmässiger Tätigkeit im schweizerischen Recht) und Art. 32 BGFA (Gespräch über berufliche Fähigkeiten bei kürzerer Tätigkeit im schweizerischen Recht) geregelt.
N. 5 Die drei Zugangsmodi für EU/EFTA-Anwälte bilden ein kohärentes System: (1) vorübergehender Dienstleistungsverkehr bis 90 Arbeitstage pro Kalenderjahr ohne Registereintrag (Art. 21–26 BGFA), (2) ständige Ausübung unter ursprünglicher Berufsbezeichnung via EU/EFTA-Anwaltsliste (Art. 27–29 BGFA), (3) vollständige Integration durch Eintragung ins kantonale Anwaltsregister (Art. 30–34a BGFA). Art. 31 ist dem dritten Modus zugeordnet. BGE 151 II 640 E. 4.2 (Urteil 2C_271/2024 vom 26. Februar 2025) bestätigt diese Dreistufigkeit ausdrücklich.
N. 6 Systemimmanent ist die Funktion der Eignungsprüfung als Brücke zwischen der EU/EFTA-Anwaltsqualifikation (die auf anderem nationalen Recht beruht) und dem schweizerischen Anwaltspatent. Die Prüfung substituiert das schweizerische Anwaltspraktikum und -examen nach Art. 7 Abs. 1 lit. b BGFA; die fachliche Ausbildung (Art. 7 Abs. 1 lit. a BGFA) wird durch Art. 31 Abs. 1 lit. a BGFA gleichwertig ersetzt. ↔ Art. 30 BGFA; → Art. 32 BGFA; → Art. 33 BGFA (Berufsbezeichnung nach Integration).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 7 Persönlicher Geltungsbereich (Art. 31 Abs. 1): Zur Eignungsprüfung zugelassen werden Angehörige von Mitgliedstaaten der EU oder der EFTA. Massgebend ist die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates, nicht der Ort des Diplomerwerbs. Das Verwaltungsgericht Zürich (VB.2016.00490, Endentscheid vom 8. Dezember 2016) stellte klar, dass die Berufsqualifikation für die Eintragung in die Liste gemäss Art. 28 BGFA nicht zwingend originär in einem EU- oder EFTA-Mitgliedstaat erworben worden sein muss; diese Überlegung gilt entsprechend für die Zulassung zur Eignungsprüfung: Entscheidend ist die aktuelle Berechtigung zur Ausübung des Anwaltsberufs in einem Mitgliedstaat (Art. 31 Abs. 1 lit. b BGFA).
N. 8 Fachliche Voraussetzungen (Art. 31 Abs. 1 lit. a): Das mindestens dreijährige Hochschulstudium sowie eine allenfalls darüber hinaus erforderliche berufliche Ausbildung müssen absolviert sein. Das Erfordernis entspricht Art. 1 der RL 89/48/EWG (Hochschulabschluss nach mindestens dreijährigem Studium). Bei kürzerem Studium entfällt die Zulassung zur Eignungsprüfung; ein allfälliger Anpassungslehrgang ist im BGFA nicht vorgesehen.
N. 9 Anwaltsqualifikation (Art. 31 Abs. 1 lit. b): Das Diplom muss die Bewerberin oder den Bewerber zur Ausübung des Anwaltsberufs in einem EU- oder EFTA-Mitgliedstaat berechtigen. Massgebend ist die aktuelle Berufsberechtigung im Herkunftsstaat, nicht die formale Bezeichnung des Abschlusses. Die Berufsbezeichnungen der Mitgliedstaaten sind im Anhang zum BGFA aufgeführt. Das Bundesgericht bestätigte in Urteil 2C_897/2015 vom 25. Mai 2016 E. 6.2.3, dass die Anwaltsqualifikation gemäss Art. 31 Abs. 1 lit. b BGFA unabhängig davon akzeptiert wird, ob das ausländische Anwaltspatent nur an fachliche oder auch an persönliche Voraussetzungen geknüpft ist — der Gesetzgeber habe sich auf die Voraussetzungen für den Registereintrag konzentriert, nicht auf die Anforderungen an das ausländische Patent selbst.
N. 10 Zuständige Kommission (Art. 31 Abs. 2): Die Eignungsprüfung ist vor der Anwaltsprüfungskommission des Kantons abzulegen, in dessen Register die Bewerberin oder der Bewerber eingetragen werden will. Damit wird die Zuständigkeit an den Registereintragungsort geknüpft. Eine interkantonale Anerkennung des Prüfungsergebnisses schreibt das BGFA nicht ausdrücklich vor; in der Praxis wird die Prüfung jedoch meist nur einmal abgelegt. Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 176 weist darauf hin, dass die kantonalen Prüfungskommissionen verpflichtet sind, die Prüfung entsprechend der bundesrechtlichen Vorgaben zu gestalten.
N. 11 Prüfungsstoff (Art. 31 Abs. 3): Die Eignungsprüfung erstreckt sich auf das schweizerische Recht. Die Kantone legen den genauen Prüfungsstoff fest; dieser muss die wesentlichen Unterschiede zwischen der schweizerischen und der ausländischen Rechtsordnung abdecken. Im Gegensatz zur regulären Anwaltsprüfung nach Art. 7 Abs. 1 lit. b BGFA kann kein vollständiges Praktikum verlangt werden; die Prüfung ist auf die tatsächlich vorhandenen Kenntnislücken beschränkt. Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, Rz. 876 ff. betonen, dass die Eignungsprüfung verhältnismässig ausgestaltet sein muss und nicht faktisch dasselbe Niveau wie die vollständige Anwaltsprüfung erreichen darf.
N. 12 Persönliche Voraussetzungen: Art. 31 regelt nur die spezifischen fachlichen Zugangshürden zur Eignungsprüfung. Die allgemeinen persönlichen Voraussetzungen für den Registereintrag nach Art. 8 BGFA (Handlungsfähigkeit, keine einschlägigen Verlustscheine, keine relevanten strafrechtlichen Verurteilungen, Unabhängigkeit) gelten kumulativ und müssen im Zeitpunkt des Registereintrags erfüllt sein; dies folgt aus Art. 30 Abs. 2 BGFA, der nach bestandener Eignungsprüfung die Eintragung unter den gleichen Rechten und Pflichten wie einheimische Anwältinnen und Anwälte vorsieht. ↔ Art. 8 BGFA; → Art. 30 Abs. 2 BGFA.
#4. Rechtsfolgen
N. 13 Das Bestehen der Eignungsprüfung begründet einen Anspruch auf Eintragung in das kantonale Anwaltsregister nach Art. 30 Abs. 1 lit. a BGFA, sofern die übrigen Voraussetzungen (insb. Art. 8 BGFA und Geschäftsadresse im Kanton) erfüllt sind. Die Eintragung verleiht dieselben Rechte und Pflichten wie der Eintrag auf der Grundlage eines kantonalen Anwaltspatents; namentlich gilt die Freizügigkeit nach Art. 4 BGFA interkantonalweit (Art. 30 Abs. 2 BGFA).
N. 14 Nach bestandener Prüfung und erfolgtem Registereintrag gilt nach der Botschaft (BBl 1999 6013, 6057) kein formeller Unterschied mehr zu Schweizer Anwältinnen und Anwälten. Konsequenterweise findet die Berufsbezeichnungsregelung von Art. 33 BGFA Anwendung: Die eingetragene Person darf die Berufsbezeichnung des Eintragungskantons verwenden und zusätzlich ihre ursprüngliche Berufsbezeichnung in der Amtssprache des Herkunftsstaates führen. → Art. 33 BGFA.
N. 15 Das Nichtbestehen der Eignungsprüfung ist kein definitiver Ausschluss: Eine Wiederholung der Prüfung ist nach kantonalem Prüfungsrecht möglich. Alternativ steht der Weg über die dreijährige Eintragung in der EU/EFTA-Anwaltsliste mit effektiver Tätigkeit im schweizerischen Recht offen (Art. 30 Abs. 1 lit. b BGFA i.V.m. Art. 32 BGFA). → Art. 32 BGFA.
N. 16 Die Berufsregeln (Art. 12 BGFA) und die Disziplinaraufsicht (Art. 17 BGFA) gelten nach dem Registereintrag uneingeschränkt. Die vollständige Integration bedeutet auch, dass die EU/EFTA-Anwältin oder der EU/EFTA-Anwalt aus der EU/EFTA-Anwaltsliste nach Art. 28 BGFA gelöscht wird, sofern sie oder er zuvor dort eingetragen war; eine Paralleleintragung ist nicht vorgesehen (vgl. Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 176). ↔ Art. 12, 17 BGFA.
#5. Streitstände
N. 17 Verhältnis der Eignungsprüfung zur regulären Anwaltsprüfung: Strittig ist, wie weit die Eignungsprüfung inhaltlich von der regulären kantonalen Anwaltsprüfung abweichen darf. Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, Rz. 876 ff. vertreten, dass die Prüfung auf die tatsächlichen Lücken im schweizerischen Recht beschränkt sein muss und nicht faktisch eine vollständige Neuprüfung darstellen darf, da die RL 89/48/EWG die Verhältnismässigkeit des Ausgleichsmechanismus verlangt. Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 176 ff. anerkennt die Bandbreite kantonaler Ausgestaltung, betont aber ebenfalls die unionsrechtliche Schranke. In der Praxis sind die kantonalen Regelungen nicht immer kohärent; eine bundesgerichtliche Klärung des Maximalumfangs der Eignungsprüfung steht noch aus.
N. 18 Persönliche Voraussetzungen für das ausländische Anwaltspatent: Das Bundesgericht klärte in Urteil 2C_897/2015 vom 25. Mai 2016 E. 6.2.2–6.2.3 einen doktrinären Streit: Kettiger (Jusletter 28. September 2009, S. 5) argumentierte, aus Art. 31 BGFA folge, dass das Anwaltspatent nur fachliche, nicht aber persönliche Voraussetzungen bescheinige, weil von EU/EFTA-Anwälten allein der Nachweis fachlicher Fähigkeiten (Eignungsprüfung) verlangt werde. Das Bundesgericht verwarf diese Argumentation: Die Anwaltsqualifikation gemäss Art. 31 Abs. 1 lit. b BGFA werde akzeptiert, unabhängig davon, ob sie im Herkunftsstaat an fachliche oder auch persönliche Voraussetzungen geknüpft ist; der Fokus des Gesetzgebers liege auf den Voraussetzungen für den Registereintrag in der Schweiz, nicht auf den Anforderungen des ausländischen Patents. Diesem Befund stimmt die herrschende Lehre — Nater, in: Fellmann/Zindel, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 3 zu Art. 3 BGFA; Bohnet/Othenin-Girard/Schweizer, in: Commentaire Romand, Loi sur les avocats, 2010, N. 16 zu Art. 3 BGFA — zu.
N. 19 Dreijährige Eintragung als Alternative und Missbrauchsgefahr: Die Möglichkeit, die Eignungsprüfung durch dreijährige Eintragung in der EU/EFTA-Anwaltsliste zu umgehen (Art. 30 Abs. 1 lit. b BGFA), wirft die Frage auf, ob und wann eine Eintragung in der EU/EFTA-Anwaltsliste ohne substanzielle Schweizer Praxis missbräuchlich ist. Das Bundesgericht verwarf in BGE 151 II 640 E. 5.7.3 (Urteil 2C_271/2024 vom 26. Februar 2025) die Missbrauchsgefahr als praktisch gering, weil die zuständige Behörde für die anschliessende Registereintragung die effektive und regelmässige Tätigkeit im schweizerischen Recht überprüfe. Bohnet, Droit des professions judiciaires, 3. Aufl. 2014, S. 24 bestätigt diese Einschätzung. Die Eignungsprüfung nach Art. 31 bleibt daher der direktere, aber inhaltlich anspruchsvollere Weg.
N. 20 Anforderungen an die Ständigkeit bei der Voreintragung: BGE 151 II 640 E. 5.5–5.7 (Urteil 2C_271/2024 vom 26. Februar 2025) präzisiert, dass für die vorgelagerte Eintragung in die EU/EFTA-Anwaltsliste (Art. 28 BGFA) — als Voraussetzung für den alternativen Weg nach Art. 30 Abs. 1 lit. b BGFA — keine vorgängige wirtschaftliche Schwerpunktbildung in der Schweiz verlangt werden darf. Die frühere Rechtsprechung (Urteil 2C_694/2011 vom 19. Dezember 2011 E. 4.4) hatte eine überwiegende Tätigkeit in der Schweiz gefordert und wurde damit ausdrücklich präzisiert. Diese Entwicklung erleichtert den Zugang zur dreijährigen Alternative zur Eignungsprüfung und relativiert damit indirekt den Anreiz, den Weg über Art. 31 zu wählen.
#6. Praxishinweise
N. 21 EU/EFTA-Anwältinnen und Anwälte, die rasch in das kantonale Anwaltsregister eingetragen werden wollen, ohne drei Jahre in der EU/EFTA-Anwaltsliste zuwarten zu müssen, wählen typischerweise den Weg über die Eignungsprüfung nach Art. 31. Sie müssen sich an die Anwaltsprüfungskommission des Kantons wenden, in dem sie ihre Geschäftsadresse haben (Art. 31 Abs. 2 BGFA). Vor der Prüfungsanmeldung sind die kantonalen Vorschriften zum Prüfungsablauf, Prüfungsstoff und zur Zulassung sorgfältig zu konsultieren; die Kantone haben die RL 89/48/EWG unterschiedlich umgesetzt.
N. 22 Für die Zulassung zur Eignungsprüfung sind folgende Dokumente regelmässig erforderlich: (a) Nachweis der EU/EFTA-Staatsangehörigkeit, (b) Hochschuldiplom mit Angabe der Studiendauer (mindestens drei Jahre, Art. 31 Abs. 1 lit. a BGFA), (c) Bescheinigung über die Berechtigung zur Ausübung des Anwaltsberufs im Herkunftsstaat (Art. 31 Abs. 1 lit. b BGFA) — die Bescheinigung darf nicht älter als drei Monate sein (Art. 28 Abs. 2 BGFA gilt sinngemäss). Zusätzlich sind die persönlichen Voraussetzungen nach Art. 8 BGFA (Betreibungsregisterauszug, Strafregisterauszug) für den späteren Registereintrag bereitzustellen.
N. 23 Nach bestandener Eignungsprüfung und Eintragung im kantonalen Anwaltsregister geniesst die eingetragene Person schweizerische interkantonale Freizügigkeit (Art. 4 BGFA). Sie kann im gesamten Monopolbereich tätig sein und untersteht den Berufsregeln und der Disziplinaraufsicht wie alle anderen eingetragenen Anwältinnen und Anwälte (Art. 12–20 BGFA). Die zusätzliche Verwendung der ursprünglichen Berufsbezeichnung in der Amtssprache des Herkunftsstaates bleibt nach Art. 33 BGFA gestattet, soweit die kantonale Berufsbezeichnung klar kenntlich gemacht wird.
N. 24 Prüfungskandidatinnen und -kandidaten sollten beachten, dass eine Zulassung zur Eignungsprüfung noch keinen Anspruch auf Registereintrag begründet. Liegen im Zeitpunkt des Eintragsgesuchs Verlustscheine vor oder sind Voraussetzungen nach Art. 8 BGFA nicht erfüllt, ist der Registereintrag zu verweigern, auch wenn die Eignungsprüfung bestanden wurde (→ Art. 8 und 9 BGFA). Umgekehrt ist das Nichtbestehen der Eignungsprüfung kein dauerhaftes Hindernis; der alternative Weg über die dreijährige Eintragung in der EU/EFTA-Anwaltsliste (Art. 30 Abs. 1 lit. b BGFA i.V.m. Art. 32 BGFA) bleibt offen.
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