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Art. 18 BGFA — Geltung des Berufsausübungsverbots
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 18 BGFA geht auf den bundesrätlichen Entwurf zum Anwaltsgesetz vom 28. April 1999 zurück. Die Botschaft (BBl 1999 6013, S. 6049) betont als tragendes Motiv die Vereinheitlichung der registerrechtlichen Wirkungen von Disziplinarmassnahmen auf Bundesebene. Das Berufsausübungsverbot sollte — entsprechend dem Freizügigkeitscharakter des Gesetzes — nicht auf den erlassenden Kanton beschränkt sein, sondern gesamtschweizerisch gelten. Damit sollte das «Ausweichen» eines sanktionierten Anwalts in einen anderen Kanton verhindert werden (BBl 1999 6013, S. 6049 f.).
N. 2 Hinsichtlich der parlamentarischen Behandlung verlief das Gesetz in mehreren Differenzbereinigungsrunden (Nationalrat, 1. September 1999; Ständerat, 20. Dezember 1999; Nationalrat, 7. März 2000; Ständerat, 16. März 2000 — Rückweisung; Ständerat, 5. Juni 2000; Nationalrat, 14. Juni 2000; Zustimmung Ständerat, 20. Juni 2000; Schlussabstimmung beide Räte, 23. Juni 2000). Der Wortlaut von Art. 18 BGFA blieb dabei im Kern unverändert; die parlamentarischen Divergenzen betrafen vor allem andere Bereiche des Gesetzesentwurfs (namentlich das Berufsgeheimnis und die Voraussetzungen der Registereintragung). Die Mitteilungspflicht nach Abs. 2 wurde als logische Folge der gesamtschweizerischen Geltung nach Abs. 1 eingeführt.
#2. Systematische Einordnung
N. 3 Art. 18 BGFA gehört zum Abschnitt über die Berufsregeln und die Aufsicht (Art. 12–20 BGFA). Er steht in unmittelbarem Zusammenhang mit dem Disziplinarmassnahmenkatalog in → Art. 17 BGFA (befristetes und dauerndes Berufsausübungsverbot) sowie mit den registerrechtlichen Löschungsfristen in → Art. 20 BGFA. Die Vorschrift entfaltet ihre Wirkung im interkantonalen Kontext: Sie sichert die praktische Durchsetzbarkeit der schwersten Disziplinarsanktionen im gesamtschweizerischen Raum. Art. 18 BGFA ergänzt damit Art. 16 BGFA (interkantonale Verfahrenskoordination) und Art. 10 Abs. 1 BGFA (Registereinsicht durch kantonale Aufsichtsbehörden).
N. 4 Systematisch bildet Art. 18 BGFA ein Gegenstück zu Art. 6 Abs. 1 BGFA, wonach Anwältinnen und Anwälte mit Registereintrag in einem Kanton ihre Berufsausübung auf dem gesamten Gebiet der Schweiz ausüben dürfen. Die gesamtschweizerische Freizügigkeit (Art. 6 Abs. 1 BGFA) und das gesamtschweizerische Berufsausübungsverbot (Art. 18 Abs. 1 BGFA) sind insofern Spiegelbilder: Freizügigkeit und Sanktion gelten gleichermassen schweizweit. ↔ Art. 6 Abs. 1 BGFA.
N. 5 Das BGFA normiert die Disziplinarmassnahmen gegenüber Anwältinnen und Anwälten abschliessend (BGE 150 II 308 E. 7.4; BGE 132 II 250 E. 4.3.1; BGE 130 II 270 E. 1.1; BGE 129 II 297 E. 1.1). Kantonales Recht kann keine zusätzlichen, milderen oder schärferen Massnahmen vorsehen. Art. 18 BGFA ist in diesem Kontext der einheitliche Vollzugsrahmen: Die bundesrechtliche Sanktion wirkt bundesweit, ohne dass kantonales Recht die Reichweite beschränken oder erweitern kann.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 6 Absatz 1: Gesamtschweizerische Geltung. Art. 18 Abs. 1 BGFA ordnet an, dass ein Berufsausübungsverbot «auf dem gesamten Gebiet der Schweiz» gilt. Diese Bestimmung gilt für beide Arten des Berufsausübungsverbots nach → Art. 17 Abs. 1 lit. d BGFA (befristetes Berufsausübungsverbot für längstens zwei Jahre) und → Art. 17 Abs. 1 lit. e BGFA (dauerndes Berufsausübungsverbot). Das Verbot umfasst die Vertretung von Parteien vor Gerichtsbehörden aller Kantone sowie sämtliche Formen der berufsmässigen Parteivertretung, die dem Anwaltmonopol unterliegen. Nicht erfasst wird die beratende Tätigkeit, die ausserhalb des Monopolbereichs liegt: Ein sanktionierter Anwalt kann grundsätzlich weiterhin rechtsberatend tätig sein, soweit er sich dabei nicht als Anwalt oder Rechtsagent bezeichnet (BBl 1999 6013, S. 6060; Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 740; VerwG SG B 2015/6 vom 23. August 2016 E. 5.3).
N. 7 Absatz 2: Mitteilungspflicht. Das Berufsausübungsverbot «wird den Aufsichtsbehörden der übrigen Kantone mitgeteilt». Mitteilungspflichtig ist die Aufsichtsbehörde des Kantons, der das Berufsausübungsverbot verhängt hat. Die Mitteilung richtet sich an die Aufsichtsbehörden aller übrigen Kantone. Die Formulierung «übrige Kantone» (auch «la notifier aux autorités de surveillance des autres cantons» in der französischen Fassung) bezieht sich auf alle Kantone ausser dem erlassenden. Eine Mitteilung an den eigenen Kanton erübrigt sich, weil das Verbot dort unmittelbar aus der Verfügung gilt. Das Kantonsgericht St. Gallen hat in BR.2009.1 vom 19. Januar 2010 ausdrücklich bestätigt, dass ein Patententzug im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht und den übrigen kantonalen Aufsichtsbehörden mitgeteilt werden darf; es hat dabei auf die Mitteilungspflicht von Art. 18 Abs. 2 BGFA als Grundlage verwiesen.
N. 8 Verhältnis zu Art. 5 Abs. 2 lit. e und Art. 10 BGFA. Das Berufsausübungsverbot ist als Disziplinarmassnahme im kantonalen Anwaltsregister einzutragen (→ Art. 5 Abs. 2 lit. e BGFA). Die kantonalen Aufsichtsbehörden erhalten auf Antrag Einsicht in die Register (→ Art. 10 Abs. 1 lit. c BGFA). Nach BGE 150 II 308 E. 7.8 sind damit die Behörden schweizweit in der Lage, über ein allfälliges Berufsausübungsverbot informiert zu sein und einen Verstoss dagegen zu verhindern.
N. 9 Abgrenzung zur Publikation im kantonalen Amtsblatt. Art. 18 BGFA regelt ausschliesslich die Mitteilung an die Aufsichtsbehörden. Eine weitergehende Veröffentlichung des Berufsausübungsverbots im kantonalen Amtsblatt ist im BGFA nicht vorgesehen (BGE 150 II 308 E. 7.5). Da das BGFA die Disziplinarmassnahmen abschliessend normiert (BGE 150 II 308 E. 7.4), hat das Bundesgericht die gestützt auf kantonales Recht angeordnete Publikation eines befristeten Berufsausübungsverbots im kantonalen Amtsblatt als bundesrechtswidrig qualifiziert: Sie stellt eine eigenständige, repressiv wirkende Sanktion dar, die im Katalog von → Art. 17 BGFA nicht vorgesehen ist und daher dem Vorrang des Bundesrechts nach Art. 49 Abs. 1 BV widerspricht (BGE 150 II 308 E. 7.9).
#4. Rechtsfolgen
N. 10 Das gemäss Art. 18 Abs. 1 BGFA gesamtschweizerisch geltende Berufsausübungsverbot ist von der anordnenden Aufsichtsbehörde vollstreckbar; jede andere kantonale Aufsichtsbehörde ist befugt, das Verbot durchzusetzen. Ein Anwalt, der das Verbot missachtet und trotzdem vor Gerichten eines anderen Kantons auftritt, begeht eine Verletzung von Art. 2 Abs. 1 BGFA und kann dafür erneut disziplinarisch belangt werden.
N. 11 Die Mitteilungspflicht nach Art. 18 Abs. 2 BGFA ist eine Amtspflicht der zuständigen Aufsichtsbehörde. Sie entsteht automatisch mit Vollstreckbarkeit des Verbots. Formvorschriften für die Mitteilung schreibt das Bundesrecht nicht vor; in der Praxis erfolgt sie regelmässig schriftlich. Das kantonale Verfahrensrecht kann die Modalitäten näher regeln. Eine unterlassene Mitteilung berührt die Gültigkeit des Berufsausübungsverbots selbst nicht — dieses gilt nach Art. 18 Abs. 1 BGFA ungeachtet der Mitteilung schweizweit (Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 740; Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, N. 2094).
N. 12 Das Berufsausübungsverbot ist gemäss → Art. 20 Abs. 2 BGFA zehn Jahre nach seiner Aufhebung im Register zu löschen (beim befristeten Verbot); das dauernde Berufsausübungsverbot wird nicht gelöscht. Die Mitteilungspflicht nach Art. 18 Abs. 2 BGFA erfasst spiegelbildlich auch die Aufhebung des Verbots: Nach Art. 16 Abs. 2 BGFA sind die interkantonalen Aufsichtsbehörden ohnehin in die Verfahren eingebunden; eine Mitteilung über die Aufhebung liegt im Interesse einer kohärenten Registerführung aller Kantone (Bohnet/Martenet, a.a.O., N. 2094).
#5. Streitstände
N. 13 Berücksichtigung gelöschter Disziplinarmassnahmen bei der Sanktionsbemessung. Die wichtigste Kontroverse zu Art. 18 BGFA betrifft die Frage, ob Sanktionen, die nach → Art. 20 BGFA im Register gelöscht wurden, bei der Bemessung späterer Disziplinarmassnahmen berücksichtigt werden dürfen. Brunner/Henn/Kriesi, Anwaltsrecht, 2015, S. 251 vertreten die Auffassung, dass aus dem Register nicht mehr ersichtliche Massnahmen bei späteren Sanktionsverfahren unberücksichtigt bleiben müssen. Das Bundesgericht hat diese Position in BGE 150 II 308 E. 5.10 ausdrücklich abgelehnt und eine Gegenposition begründet: Die Aufsichtsbehörden können frühere Verfehlungen — darunter auch im Register gelöschte Sanktionen — in die Sanktionsbemessung einbeziehen. Massgebend ist dabei, dass mit zunehmendem zeitlichen Abstand die Bedeutung der früheren Massnahme abnimmt (BGE 150 II 308 E. 5.8 und 5.10).
N. 14 Das Bundesgericht stützte seine Position in BGE 150 II 308 E. 5.7 ausdrücklich auf die Botschaft zum BGFA (BBl 1999 6013, S. 6045 und 6061): Die registerrechtlichen Vorgaben des BGFA bezwecken lediglich eine Vereinheitlichung zwischen den Kantonen; ein Verwertungsverbot gelöschter Sanktionen lässt sich daraus nicht ableiten. Zugleich hat das Bundesgericht die Analogie zum früheren strafrechtlichen Verwertungsverbot (aArt. 369 Abs. 7 StGB) verworfen: Disziplinarrecht dient primär dem Schutz des Publikums vor problematischen Verhaltensweisen, nicht der Rehabilitation des Betroffenen (BGE 150 II 308 E. 5.8). Diese Abgrenzung zum Strafrecht ist für das Verständnis des Zwecks von Art. 18 BGFA im Gesamtgefüge des Disziplinarrechts grundlegend.
N. 15 Kantonale Publikation des Berufsausübungsverbots. Vor BGE 150 II 308 behandelte die kantonale Praxis die Frage der Amtsblatt-Publikation uneinheitlich. Das Verwaltungsgericht St. Gallen hatte in B 2015/6 vom 23. August 2016 die Publikation eines befristeten Berufsausübungsverbots im kantonalen Amtsblatt noch bejaht — im Lichte einer Einzelfallabwägung, ob ein überwiegendes öffentliches Interesse vorliegt (E. 5.4). Das Kantonsgericht St. Gallen hatte in BR.2009.1 für einen Patententzug ähnlich entschieden. Diese kantonale Praxis wurde durch BGE 150 II 308 E. 7.9 als bundesrechtswidrig qualifiziert: Die Publikation im kantonalen Amtsblatt sei eine eigenständige repressive Sanktion, die im abschliessenden Katalog von Art. 17 BGFA fehle. Damit hat das Bundesgericht die kantonale Praxis korrigiert und die Abschliesslichkeit des Bundesdisziplinarrechts gegenüber kantonalen Zusatzmassnahmen durchgesetzt.
#6. Praxishinweise
N. 16 Für die Aufsichtsbehörden ist die Mitteilung nach Art. 18 Abs. 2 BGFA zwingend; ein Unterlassen begründet zwar keine Nichtigkeit des Berufsausübungsverbots, ist aber eine Amtspflichtverletzung. In der Praxis empfiehlt sich die Mitteilung unverzüglich nach Vollstreckbarkeit der Verfügung. Die Zustellung an alle 25 übrigen Kantone kann über das interkantonale Koordinationssystem der Anwaltskammern erfolgen.
N. 17 Anwältinnen und Anwälte, die unter einem befristeten Berufsausübungsverbot stehen, sind auf die Schranken hinzuweisen: Sie dürfen ausserhalb des Monopolbereichs rechtsberatend tätig bleiben, müssen aber auf die Führung von Gerichtsverfahren und den Auftritt als Anwalt verzichten. Diese Differenzierung ist für die Kommunikation mit der Mandantschaft und für allfällige Stellvertreterregelungen praxisrelevant (Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 740).
N. 18 Im Lichte von BGE 150 II 308 E. 7.9 ist kantonales Recht, das eine Publikation von Berufsausübungsverboten in amtlichen Organen vorsieht — soweit es sich um eine eigenständige Sanktionswirkung handelt —, bundesrechtswidrig und darf nicht mehr angewendet werden. Aufsichtsbehörden haben bestehende kantonale Ermächtigungsgrundlagen in diesem Sinne restriktiv zu interpretieren und gegebenenfalls auf den Gesetzgeber hinzuwirken, derartige Normen zu bereinigen. Der Informationsbedarf der Öffentlichkeit wird nach der bundesgerichtlichen Konzeption durch den Registerzugang gemäss Art. 10 BGFA und die Mitteilung nach Art. 18 Abs. 2 BGFA ausreichend abgedeckt (BGE 150 II 308 E. 7.8).
N. 19 Im interkantonalen Verhältnis sind Aufsichtsbehörden, die ein neues Disziplinarverfahren führen, befugt, Registerauszüge aus anderen Kantonen anzufordern (→ Art. 10 Abs. 1 lit. c BGFA). Sie können dabei auch frühere, bereits gelöschte Sanktionen berücksichtigen, müssen diesen jedoch mit zunehmendem Zeitabstand weniger Gewicht einräumen (BGE 150 II 308 E. 5.10). Das interkantonale Stellungnahmeverfahren nach Art. 16 Abs. 2 BGFA gibt der Aufsichtsbehörde des Registerkantons die Möglichkeit, zu einer geplanten Sanktion Stellung zu nehmen und dabei Kenntnis von früher gelöschten Massnahmen zu geben (BGE 150 II 308 E. 5.9).
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