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Art. 18 BGFA — Validità del divieto di esercizio della professione
#Dottrina
#1. Genesi della norma
N. 1 L'art. 18 BGFA risale al disegno del Consiglio federale concernente la legge sugli avvocati del 28 aprile 1999. Il messaggio (FF 1999 5939, pag. 5975) sottolinea come motivo portante l'uniformazione a livello federale degli effetti di diritto registrale delle misure disciplinari. Il divieto di esercizio della professione non doveva — conformemente al carattere di libera circolazione della legge — limitarsi al Cantone che lo aveva pronunciato, bensì valere su tutto il territorio svizzero. Si intendeva così impedire che un avvocato sanzionato si «rifugiasse» in un altro Cantone (FF 1999 5939, pag. 5975 seg.).
N. 2 Per quanto riguarda il trattamento parlamentare, la legge ha percorso diversi cicli di eliminazione delle divergenze (Consiglio nazionale, 1° settembre 1999; Consiglio degli Stati, 20 dicembre 1999; Consiglio nazionale, 7 marzo 2000; Consiglio degli Stati, 16 marzo 2000 — rinvio; Consiglio degli Stati, 5 giugno 2000; Consiglio nazionale, 14 giugno 2000; approvazione del Consiglio degli Stati, 20 giugno 2000; votazione finale di entrambe le Camere, 23 giugno 2000). Il tenore dell'art. 18 BGFA è rimasto sostanzialmente invariato; le divergenze parlamentari riguardavano principalmente altri settori del disegno di legge (segnatamente il segreto professionale e le condizioni dell'iscrizione nel registro). L'obbligo di comunicazione di cui al cpv. 2 è stato introdotto come conseguenza logica della validità su tutto il territorio svizzero prevista dal cpv. 1.
#2. Inquadramento sistematico
N. 3 L'art. 18 BGFA appartiene alla sezione relativa alle norme professionali e alla vigilanza (art. 12–20 BGFA). È in stretta connessione con il catalogo delle misure disciplinari di cui a → art. 17 BGFA (divieto di esercizio della professione a tempo determinato e a tempo indeterminato) nonché con i termini di cancellazione dal registro di cui a → art. 20 BGFA. La disposizione dispiega i propri effetti nel contesto intercantonale: assicura la concreta attuabilità delle più gravi sanzioni disciplinari sull'intero territorio svizzero. L'art. 18 BGFA completa così l'art. 16 BGFA (coordinamento procedurale intercantonale) e l'art. 10 cpv. 1 BGFA (accesso al registro da parte delle autorità cantonali di vigilanza).
N. 4 Sul piano sistematico, l'art. 18 BGFA costituisce il pendant dell'art. 6 cpv. 1 BGFA, secondo cui gli avvocati iscritti nel registro di un Cantone possono esercitare la loro attività professionale su tutto il territorio della Svizzera. La libera circolazione su tutto il territorio svizzero (art. 6 cpv. 1 BGFA) e il divieto di esercizio della professione su tutto il territorio svizzero (art. 18 cpv. 1 BGFA) sono a questo riguardo immagini speculari: libera circolazione e sanzione valgono entrambe a livello nazionale. ↔ art. 6 cpv. 1 BGFA.
N. 5 Il BGFA disciplina in modo esaustivo le misure disciplinari nei confronti degli avvocati (DTF 150 II 308 consid. 7.4; DTF 132 II 250 consid. 4.3.1; DTF 130 II 270 consid. 1.1; DTF 129 II 297 consid. 1.1). Il diritto cantonale non può prevedere misure aggiuntive, più lievi o più severe. L'art. 18 BGFA rappresenta in questo contesto il quadro esecutivo unitario: la sanzione di diritto federale produce effetti su tutto il territorio federale, senza che il diritto cantonale possa limitarne o estenderne la portata.
#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto della norma
N. 6 Capoverso 1: Validità su tutto il territorio svizzero. L'art. 18 cpv. 1 BGFA stabilisce che un divieto di esercizio della professione vale «su tutto il territorio della Svizzera». Tale disposizione si applica a entrambe le forme di divieto di esercizio della professione di cui a → art. 17 cpv. 1 lett. d BGFA (divieto di esercizio della professione a tempo determinato per al massimo due anni) e → art. 17 cpv. 1 lett. e BGFA (divieto di esercizio della professione a tempo indeterminato). Il divieto comprende la rappresentanza delle parti dinanzi alle autorità giudiziarie di tutti i Cantoni, nonché tutte le forme di rappresentanza professionale delle parti soggette al monopolio degli avvocati. Non è invece interessata l'attività di consulenza legale che si situa al di fuori del settore del monopolio: un avvocato sanzionato può in linea di principio continuare a svolgere attività di consulenza giuridica, purché non si designi come avvocato o procuratore (FF 1999 5939, pag. 5985; Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. 740; TAmm SG B 2015/6 del 23 agosto 2016 consid. 5.3).
N. 7 Capoverso 2: Obbligo di comunicazione. Il divieto di esercizio della professione «è comunicato alle autorità di vigilanza degli altri Cantoni». L'obbligo di comunicazione incombe all'autorità di vigilanza del Cantone che ha pronunciato il divieto di esercizio della professione. La comunicazione è rivolta alle autorità di vigilanza di tutti gli altri Cantoni. La formulazione «altri Cantoni» (rispettivamente «la notifier aux autorités de surveillance des autres cantons» nella versione francese) si riferisce a tutti i Cantoni ad eccezione di quello che ha emanato il provvedimento. Una comunicazione al proprio Cantone è superflua, poiché il divieto vi trova applicazione direttamente in forza della decisione. Il Tribunale cantonale di San Gallo ha espressamente confermato in BR.2009.1 del 19 gennaio 2010 che la revoca di una patente può essere pubblicata nel foglio ufficiale cantonale e comunicata alle altre autorità cantonali di vigilanza; esso si è a tal proposito richiamato all'obbligo di comunicazione dell'art. 18 cpv. 2 BGFA come fondamento giuridico.
N. 8 Rapporto con l'art. 5 cpv. 2 lett. e e l'art. 10 BGFA. Il divieto di esercizio della professione, in quanto misura disciplinare, deve essere iscritto nel registro cantonale degli avvocati (→ art. 5 cpv. 2 lett. e BGFA). Le autorità cantonali di vigilanza possono su richiesta consultare i registri (→ art. 10 cpv. 1 lett. c BGFA). Secondo la DTF 150 II 308 consid. 7.8, le autorità sono così in grado, su tutto il territorio svizzero, di essere informate di un eventuale divieto di esercizio della professione e di prevenire una sua violazione.
N. 9 Delimitazione rispetto alla pubblicazione nel foglio ufficiale cantonale. L'art. 18 BGFA disciplina esclusivamente la comunicazione alle autorità di vigilanza. Una pubblicazione più ampia del divieto di esercizio della professione nel foglio ufficiale cantonale non è prevista dal BGFA (DTF 150 II 308 consid. 7.5). Poiché il BGFA disciplina le misure disciplinari in modo esaustivo (DTF 150 II 308 consid. 7.4), il Tribunale federale ha qualificato come contraria al diritto federale la pubblicazione di un divieto di esercizio della professione a tempo determinato nel foglio ufficiale cantonale, ordinata in forza del diritto cantonale: essa costituisce una sanzione autonoma con effetto repressivo, non prevista nel catalogo di → art. 17 BGFA e che pertanto viola il primato del diritto federale ai sensi dell'art. 49 cpv. 1 Cost. (DTF 150 II 308 consid. 7.9).
#4. Conseguenze giuridiche
N. 10 Il divieto di esercizio della professione valido su tutto il territorio svizzero ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 BGFA è eseguibile dall'autorità di vigilanza che lo ha ordinato; ogni altra autorità cantonale di vigilanza è abilitata ad applicare il divieto. Un avvocato che disattende il divieto e si presenta comunque dinanzi ai tribunali di un altro Cantone commette una violazione dell'art. 2 cpv. 1 BGFA e può essere nuovamente sottoposto a procedimento disciplinare.
N. 11 L'obbligo di comunicazione di cui all'art. 18 cpv. 2 BGFA è un dovere d'ufficio dell'autorità di vigilanza competente. Sorge automaticamente con l'esecutività del divieto. Il diritto federale non prescrive requisiti formali per la comunicazione; nella prassi essa avviene regolarmente in forma scritta. Il diritto processuale cantonale può disciplinare le modalità in modo più dettagliato. Un'omessa comunicazione non incide sulla validità del divieto di esercizio della professione stesso — questo vale su tutto il territorio svizzero ai sensi dell'art. 18 cpv. 1 BGFA indipendentemente dalla comunicazione (Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. 740; Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, n. 2094).
N. 12 Il divieto di esercizio della professione è cancellato dal registro a norma dell'→ art. 20 cpv. 2 BGFA dieci anni dopo la sua revoca (nel caso del divieto a tempo determinato); il divieto a tempo indeterminato non viene cancellato. L'obbligo di comunicazione di cui all'art. 18 cpv. 2 BGFA si applica specularmente anche alla revoca del divieto: in forza dell'art. 16 cpv. 2 BGFA, le autorità di vigilanza intercantonali sono comunque coinvolte nei procedimenti; una comunicazione relativa alla revoca risponde all'interesse di una gestione coerente del registro in tutti i Cantoni (Bohnet/Martenet, op. cit., n. 2094).
#5. Questioni controverse
N. 13 Considerazione di misure disciplinari cancellate nella commisurazione della sanzione. La controversia più rilevante riguardante l'art. 18 BGFA concerne la questione se le sanzioni cancellate dal registro ai sensi dell'→ art. 20 BGFA possano essere prese in considerazione nella determinazione di successive misure disciplinari. Brunner/Henn/Kriesi, Anwaltsrecht, 2015, pag. 251, sostengono che le misure non più risultanti dal registro non possano essere considerate in successivi procedimenti disciplinari. Il Tribunale federale ha espressamente respinto questa posizione in DTF 150 II 308 consid. 5.10 e ha motivato una posizione contraria: le autorità di vigilanza possono includere nella commisurazione della sanzione le infrazioni precedenti — compresi i provvedimenti già cancellati dal registro. A tale riguardo è determinante che, con il crescere della distanza temporale, diminuisce il peso da attribuire alla misura precedente (DTF 150 II 308 consid. 5.8 e 5.10).
N. 14 Il Tribunale federale ha fondato la propria posizione in DTF 150 II 308 consid. 5.7 espressamente sul messaggio concernente il BGFA (FF 1999 5939, pag. 5971 e 5986): le prescrizioni di diritto registrale del BGFA perseguono unicamente un'uniformazione tra i Cantoni; un divieto di utilizzazione delle sanzioni cancellate non può essere desunto da esse. Nel contempo il Tribunale federale ha respinto l'analogia con il precedente divieto penale di utilizzazione (vecchio art. 369 cpv. 7 CP): il diritto disciplinare mira primariamente alla tutela del pubblico da comportamenti problematici, non alla riabilitazione dell'interessato (DTF 150 II 308 consid. 5.8). Questa delimitazione rispetto al diritto penale è fondamentale per comprendere la finalità dell'art. 18 BGFA nel quadro complessivo del diritto disciplinare.
N. 15 Pubblicazione cantonale del divieto di esercizio della professione. Prima della DTF 150 II 308, la prassi cantonale trattava in modo non uniforme la questione della pubblicazione nel foglio ufficiale. Il Tribunale amministrativo di San Gallo aveva ancora confermato in B 2015/6 del 23 agosto 2016 la pubblicazione di un divieto di esercizio della professione a tempo determinato nel foglio ufficiale cantonale — alla luce di una ponderazione caso per caso dell'esistenza di un interesse pubblico preponderante (consid. 5.4). Il Tribunale cantonale di San Gallo aveva deciso in modo analogo in BR.2009.1 per la revoca di una patente. Questa prassi cantonale è stata qualificata come contraria al diritto federale dalla DTF 150 II 308 consid. 7.9: la pubblicazione nel foglio ufficiale cantonale costituisce una sanzione repressiva autonoma, assente nel catalogo esaustivo dell'art. 17 BGFA. Con ciò il Tribunale federale ha corretto la prassi cantonale e ha fatto valere il carattere esaustivo del diritto disciplinare federale rispetto alle misure aggiuntive cantonali.
#6. Indicazioni pratiche
N. 16 Per le autorità di vigilanza, la comunicazione ai sensi dell'art. 18 cpv. 2 BGFA è obbligatoria; un'omissione non determina la nullità del divieto di esercizio della professione, ma costituisce una violazione di un dovere d'ufficio. Nella prassi si raccomanda di effettuare la comunicazione immediatamente dopo l'esecutività della decisione. La notifica a tutti i 25 Cantoni rimanenti può avvenire tramite il sistema di coordinamento intercantonale degli ordini degli avvocati.
N. 17 Gli avvocati soggetti a un divieto di esercizio della professione a tempo determinato devono essere informati dei limiti imposti: possono continuare a svolgere attività di consulenza giuridica al di fuori del settore del monopolio, ma devono rinunciare alla conduzione di procedimenti giudiziari e alla comparsa in veste di avvocato. Questa distinzione è rilevante nella prassi per la comunicazione con la clientela e per eventuali regolamentazioni in materia di sostituzione (Fellmann, Anwaltsrecht, 2a ed. 2017, n. 740).
N. 18 Alla luce della DTF 150 II 308 consid. 7.9, il diritto cantonale che prevede la pubblicazione di divieti di esercizio della professione in organi ufficiali — nella misura in cui si tratti di un effetto sanzionatorio autonomo — è contrario al diritto federale e non può più essere applicato. Le autorità di vigilanza devono interpretare in senso restrittivo le vigenti basi legali cantonali di autorizzazione in questo senso e, se del caso, sollecitare il legislatore a sanare tali norme. Il fabbisogno informativo del pubblico è, secondo la concezione del Tribunale federale, adeguatamente soddisfatto dall'accesso al registro ai sensi dell'art. 10 BGFA e dalla comunicazione ai sensi dell'art. 18 cpv. 2 BGFA (DTF 150 II 308 consid. 7.8).
N. 19 Nei rapporti intercantonali, le autorità di vigilanza che conducono un nuovo procedimento disciplinare sono abilitate a richiedere estratti del registro di altri Cantoni (→ art. 10 cpv. 1 lett. c BGFA). Esse possono anche tener conto di sanzioni precedenti già cancellate, ma devono attribuire loro un peso minore con il crescere della distanza temporale (DTF 150 II 308 consid. 5.10). Il procedimento intercantonale di presa di posizione di cui all'art. 16 cpv. 2 BGFA offre all'autorità di vigilanza del Cantone del registro la possibilità di esprimersi in merito a una sanzione prevista e di fornire in tale occasione informazioni su misure precedentemente cancellate (DTF 150 II 308 consid. 5.9).
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