Noch kein Inhalt verfügbar.
Art. 16 BGFA — Disziplinarverfahren in einem anderen Kanton
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 16 BGFA geht auf den Entwurf des Bundesrates zurück, der mit der Botschaft vom 28. April 1999 dem Parlament unterbreitet wurde (BBl 1999 6013, 6048 f.). Die Norm verfolgte von Beginn an zwei miteinander verbundene Ziele: Erstens sollte die gesamtschweizerische Wirksamkeit des Berufsausübungsverbots sichergestellt werden, indem alle kantonalen Aufsichtsbehörden über angeordnete Massnahmen in Kenntnis gesetzt werden. Zweitens sollte die interkantonale Zusammenarbeit der Aufsichtsbehörden institutionell verankert werden, um eine einheitliche Praxis zu fördern. Der Bundesrat hob hervor, dass die Vereinheitlichung der Berufsregeln auf Bundesebene es erst ermöglicht, das Berufsausübungsverbot gesamtschweizerisch zu erstrecken; ein bloss kantonal wirkendes Verbot wäre nicht sachgerecht (BBl 1999 6013, 6048).
N. 2 Der Bundesrat betonte in der Botschaft, dass das dauernde Berufsausübungsverbot nur als ultima ratio in Frage kommt, wenn andere Sanktionen zur Verhaltenskorrektur versagt haben, und dass eine sanktionierte Anwältin bzw. ein sanktionierter Anwalt trotz Berufsausübungsverbot weiterhin rechtsberatend tätig sein kann (BBl 1999 6013, 6048 f.). Diese Einschränkung des Verbots auf die gerichtliche Vertretung — nicht auf die allgemeine Rechtsberatung — prägt die Auslegung von Art. 16 BGFA bis heute.
N. 3 Die parlamentarischen Beratungen verliefen nicht ohne Anpassungen: Der Nationalrat wich am 1. September 1999 vom bundesrätlichen Entwurf ab, der Ständerat am 20. Dezember 1999 und erneut am 5. Juni 2000. Am 16. März 2000 verwies der Ständerat die Vorlage zurück an die Kommission. In den Differenzbereinigungsrunden bis zur Schlussabstimmung am 23. Juni 2000 fanden keine die Grundstruktur von Art. 16 verändernden Modifikationen statt; die Koordinationsregel zwischen Aufsichtsbehörden blieb im Kern unverändert. Die Materialien überliefern zu Art. 16 keine namentlich zuordenbaren Voten einzelner Ratsmitglieder.
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 16 BGFA steht im zweiten Abschnitt des Gesetzes («Berufsregeln und Aufsicht», Art. 12–20) und regelt die interkantonale Verfahrenskoordination bei Disziplinarverfahren gegen ausserkantonale Anwältinnen und Anwälte. Die Norm setzt das Einregisterkanton-Prinzip (→ Art. 6 Abs. 1 BGFA; BGE 131 II 639 E. 3) voraus: Da sich eine Anwältin oder ein Anwalt nur in einem einzigen kantonalen Register eintragen lassen kann, besteht stets eine klare Trennung zwischen dem Kanton der Registerführung («Registerkanton») und allenfalls anderen Kantonen, in denen Tätigkeit ausgeübt wird.
N. 5 Innerhalb des Disziplinarsystems bildet Art. 16 BGFA das interkantonale Pendant zu Art. 14 BGFA (kantonale Aufsichtszuständigkeit) und Art. 15 BGFA (Meldepflicht). Während Art. 15 BGFA die Informationsflüsse von Gerichts- und Verwaltungsbehörden an die Aufsichtsbehörde ihres Kantons regelt, koordiniert Art. 16 BGFA die Informationsflüsse zwischen kantonalen Aufsichtsbehörden im Disziplinarverfahren. ↔ Art. 18 Abs. 2 BGFA ergänzt Art. 16 in der Vollzugsphase: Wurde ein Berufsausübungsverbot angeordnet, ist es sämtlichen kantonalen Aufsichtsbehörden mitzuteilen (→ unten N. 14).
N. 6 Ein strukturell analoges Koordinationsinstrument für EU/EFTA-Anwälte findet sich in Art. 29 BGFA: Bevor eine kantonale Aufsichtsbehörde ein Disziplinarverfahren gegen einen in der Schweiz ständig tätigen EU/EFTA-Anwalt eröffnet, informiert sie die zuständige Aufsichtsbehörde des Herkunftsstaats und gibt ihr Gelegenheit zur Stellungnahme (BGE 151 II 271 E. 4). Art. 16 BGFA ist das innerstaatliche Vorbild dieses Mechanismus.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
N. 7 Absatz 1 setzt voraus, dass eine Aufsichtsbehörde ein Disziplinarverfahren gegen eine Anwältin oder einen Anwalt eröffnet, die nicht im Register ihres Kantons eingetragen sind, sondern in einem anderen Kanton. Tatbestandlich genügt die Verfahrenseröffnung selbst; die Informationspflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde des Registerkantons entsteht somit bereits zu Verfahrensbeginn und nicht erst bei Vorliegen eines begründeten Verdachts (Poledna, in: Fellmann/Zindel [Hrsg.], Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 2 zu Art. 16 BGFA; Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, N. 844). Das Gesetz schreibt keine bestimmte Form der Information vor; sie kann schriftlich, in der Praxis regelmässig mit Aktenübersendung, erfolgen.
N. 8 Absatz 2 sieht ein zweistufiges Verfahren vor: (i) Beabsichtigt die zuständige Aufsichtsbehörde, eine Disziplinarmassnahme anzuordnen, räumt sie der Aufsichtsbehörde des Registerkantons zunächst die Möglichkeit zur Stellungnahme ein. (ii) Anschliessend teilt sie ihr das Ergebnis der Untersuchung mit. Der Zweck ist doppelt: Die Aufsichtsbehörde des Registerkantons soll über den Verfahrensverlauf informiert sein und eine «zur Hauptsache zuständige» Perspektive einbringen können (so das Bundesgericht in BGE 131 II 639 E. 3.4.2 mit Bezug auf die Botschaft). Die Stellungnahme der Aufsichtsbehörde des Registerkantons ist aber rein konsultativer Natur; sie bindet die verfahrensführende Aufsichtsbehörde nicht (Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 740; Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, N. 844).
N. 9 Zeitpunkt des Verfahrenszugangs (Absatz 1 vs. 2): Absatz 1 betrifft die Eröffnung; Absatz 2 den Zeitpunkt unmittelbar vor Erlass der Massnahme. Zwischen diesen beiden Zeitpunkten liegt das eigentliche Untersuchungsverfahren. Das Bundesgericht hat klargestellt, dass vor Erlass der Massnahme die Stellungnahme nach Absatz 2 noch ausstehend ist — und die kantonale Untersuchung damit noch nicht abgeschlossen sein kann (Urteil 2C_699/2007 vom 30. April 2008 E. 2.2; so auch Urteil 5A_175/2008 vom 8. Juli 2008 E. 5.1).
N. 10 Anwendungsbereich bei vorsorglichen Massnahmen: Das BGFA enthält keine ausdrückliche Bestimmung über superprovisorische oder vorsorgliche Massnahmen im Disziplinarverfahren. Da Art. 16 BGFA ausdrücklich auf die «Eröffnung» eines Disziplinarverfahrens und die «Anordnung» einer Disziplinarmassnahme abstellt, erfasst er formal nur das ordentliche Verfahren. Vorsorgliche Massnahmen — soweit das kantonale Recht sie kennt — können zeitlich vor der Verfahrenseröffnung oder parallel dazu ergehen; die Informationspflicht nach Art. 16 Abs. 1 BGFA ist in diesen Fällen sinngemäss und im Geiste des Koordinationszwecks ebenfalls zu beachten, denn ein vorsorgliches Berufsausübungsverbot zeitigt dieselbe interkantonale Wirkung wie eine definitive Massnahme (Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 740; Poledna, in: Fellmann/Zindel [Hrsg.], Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 2 zu Art. 16 BGFA).
#4. Rechtsfolgen
N. 11 Keine Verfahrenszuständigkeitsbegründung: Art. 16 BGFA begründet keine eigene Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde des Registerkantons. Zuständig ist nach Art. 14 BGFA diejenige Aufsichtsbehörde, in deren Kanton die betreffende Anwältin oder der betreffende Anwalt auftritt. Die Informations- und Stellungnahmepflicht nach Art. 16 BGFA lässt diese Zuständigkeitsordnung unberührt (Verwaltungsgericht Zürich, Urteil VB.2010.00486 vom 25. November 2010 E. 3.4). Die Aufsichtsbehörde des Registerkantons kann somit weder das Verfahren an sich ziehen noch die verfahrensführende Behörde zu einer bestimmten Massnahme verpflichten. Die Unterscheidung zu Art. 18 BGFA ist klar: Art. 16 koordiniert laufende Verfahren, Art. 18 vollzieht rechtskräftig angeordnete Verbote in der gesamten Schweiz.
N. 12 Interkantonale Wirkung des Berufsausübungsverbots: Art. 17 Abs. 1 lit. d und e BGFA sehen befristete und dauernde Berufsausübungsverbote als Disziplinarmassnahmen vor. Solche Verbote gelten kraft des BGFA für die gesamte Schweiz, ohne dass ein weiterer Vollzugsakt nötig wäre. Die gesamtschweizerische Wirkung beruht nicht auf Art. 16, sondern auf Art. 18 Abs. 2 BGFA in Verbindung mit Art. 17 BGFA; Art. 16 stellt lediglich die vorgelagerte Koordination sicher (→ Art. 18 BGFA). Das BGFA normiert den Massnahmenkatalog abschliessend; kantonale Ergänzungen — etwa die Publikation im Amtsblatt — sind bundesrechtswidrig (BGE 150 II 308 E. 7.4 und 7.9).
N. 13 Berücksichtigung gelöschter Disziplinarmassnahmen im Registerkanton: Die Mitteilung nach Art. 16 Abs. 2 BGFA ermöglicht es der Aufsichtsbehörde des Registerkantons, auch von Massnahmen Kenntnis zu erlangen, die bereits aus dem Register gelöscht sind. Das Bundesgericht hat präzisiert, dass Aufsichtsbehörden frühere Verfehlungen — einschliesslich gelöschter Sanktionen — grundsätzlich in die Sanktionsbemessung einbeziehen können, wobei deren Gewicht mit zeitlichem Abstand abnimmt (BGE 150 II 308 E. 5.9 und 5.10).
#5. Streitstände
N. 14 Rechtsfolge der Verletzung von Art. 16 BGFA: Nichtigkeit oder Anfechtbarkeit? Umstritten ist, ob eine Disziplinarmassnahme, die ohne Einhaltung von Art. 16 Abs. 2 BGFA (Stellungnahme des Registerkantons) ergeht, nichtig oder lediglich anfechtbar ist. Das Bundesgericht hat diese Frage zuletzt für den strukturell parallelen Art. 29 BGFA (EU/EFTA-Anwälte) entschieden: Eine Verletzung der Informations- und Kooperationspflicht begründe keinen besonders schweren und leicht erkennbaren Verfahrensfehler, der zur Nichtigkeit führt; die Verletzung zieht lediglich die Aufhebbarkeit (Anfechtbarkeit) nach sich (BGE 151 II 271 E. 4.7.1–4.7.2). Chappuis/Châtelain (in: Commentaire romand, Loi sur les avocats, 2. Aufl. 2022, N. 11 zu Art. 29) schliessen für Art. 29 BGFA ausdrücklich auf Anfechtbarkeit und Rückweisung. Diese Wertung ist auf Art. 16 BGFA übertragbar: Die Aufsichtsbehörde des Registerkantons ist nur konsultativ beteiligt; ein Fehlen ihrer Stellungnahme ist kein qualifizierter Verfahrensfehler, der die Nichtigkeit rechtfertigte. In der Literatur wird — soweit ersichtlich — keine Position vertreten, die für Art. 16 BGFA Nichtigkeit befürwortet; Poledna (in: Fellmann/Zindel [Hrsg.], Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 2 zu Art. 16 BGFA) und Fellmann (Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 740) behandeln den Verfahrensfehler in diesem Kontext als korrigierbaren Mangel.
N. 15 Verhältnis zu Art. 18 BGFA: Zeitliche Abfolge und Normkonkurrenz: Eine vereinzelt diskutierte Frage betrifft das Verhältnis zwischen der Koordinationspflicht (Art. 16) und der Vollzugspflicht (Art. 18 Abs. 2). Art. 16 Abs. 2 greift, bevor eine Massnahme angeordnet ist; Art. 18 Abs. 2 greift nach deren Anordnung. Die beiden Normen überschneiden sich nicht; sie greifen sequenziell. Daher besteht keine echte Normkonkurrenz. Die verfahrensführende Behörde muss nicht zusätzlich nach Art. 18 vorgehen, bevor die Massnahme vollzogen ist; die Mitteilung nach Art. 18 Abs. 2 erfolgt im Anschluss an die Anordnung und löst den gesamtschweizerischen Vollzug aus.
N. 16 Konzentrationsprinzip vs. konkurrierende Zuständigkeit: Das BGFA sieht keine ausdrückliche Konzentration aller Disziplinarverfahren beim Registerkanton vor. Verschiedene Aufsichtsbehörden können gleichzeitig Verfahren gegen dieselbe Person führen, sofern das rügeauslösende Verhalten im jeweiligen Kanton stattfand (→ Art. 14 BGFA). Art. 16 BGFA ist das Instrument, das in dieser Mehrgleisigkeit die Kohärenz sicherstellt: Die Aufsichtsbehörde des Registerkantons wird als «zur Hauptsache zuständige» Behörde konsultiert (BGE 131 II 639 E. 3.4.2). Bohnet/Martenet (Droit de la profession d'avocat, 2009, N. 844) bezeichnen diese Konstruktion als sachgerecht, da der Registerkanton die Gesamtübersicht über das Berufsleben der Anwältin oder des Anwalts besitzt.
#6. Praxishinweise
N. 17 Ablauf im Verfahren: Die Aufsichtsbehörde, die das Verfahren führt, muss (i) bei Verfahrenseröffnung die Aufsichtsbehörde des Registerkantons informieren (Abs. 1) und (ii) vor Erlass einer Disziplinarmassnahme deren Stellungnahme einholen und ihr das Ergebnis mitteilen (Abs. 2). Das Bundesgericht hat in Urteil 2C_699/2007 vom 30. April 2008 E. 2.2 festgehalten, dass die Untersuchung nicht als abgeschlossen gelten kann, solange die Stellungnahme nach Absatz 2 noch aussteht. Eine Massnahme, die vor dieser Stellungnahme ergeht, ist anfechtbar.
N. 18 Zuständigkeitswechsel bei mehreren Geschäftsadressen: Verfügt eine Anwältin oder ein Anwalt über ein Hauptbüro in Kanton A (Registerkanton) und ein Zweigbüro in Kanton B und findet ein rügeauslösendes Ereignis in Kanton B statt, ist die Aufsichtsbehörde von Kanton B für das Disziplinarverfahren zuständig. Sie informiert nach Art. 16 Abs. 1 BGFA die Aufsichtsbehörde von Kanton A. Leitet die Aufsichtsbehörde von Kanton B das Verfahren irrtümlich nicht ein, kann eine örtlich unzuständige Behörde das Verfahren von Amtes wegen an die zuständige weiterleiten; weder Datenschutz noch Amtsgeheimnis stehen dem entgegen (Verwaltungsgericht Zürich, Urteil VB.2010.00486 vom 25. November 2010 E. 3.4 und 3.6).
N. 19 Beratende Tätigkeit bleibt zulässig: Selbst bei einem dauernden Berufsausübungsverbot ist die Anwältin oder der Anwalt weiterhin rechtsberatend tätig sein (BBl 1999 6013, 6048 f.; BGE 150 II 308 E. 7.8). Art. 16 BGFA in Verbindung mit Art. 18 Abs. 2 BGFA stellt sicher, dass die Aufsichtsbehörden aller Kantone über das Verbot informiert sind und Auftritte vor Gerichtsbehörden unterbinden können; die Beratungstätigkeit ist von diesen Informationsmechanismen inhaltlich nicht berührt.
N. 20 Parallel-Instrument für EU/EFTA-Anwälte: Für EU/EFTA-Anwälte, die unter ihrem Herkunftstitel ständig in der Schweiz tätig sind, gilt Art. 29 BGFA als lex specialis zu Art. 16. Die Missachtung von Art. 29 BGFA führt — gleich wie bei Art. 16 BGFA — nicht zur Nichtigkeit, sondern zur Aufhebbarkeit der Massnahme und Rückweisung (BGE 151 II 271 E. 4.7.2). Die strukturelle Gleichartigkeit beider Normen erlaubt es, die zu Art. 29 entwickelten Grundsätze auf Art. 16 zu übertragen.
#Querverweise
→ Art. 6 Abs. 1 BGFA (Einregisterkanton-Prinzip)
→ Art. 14 BGFA (kantonale Aufsichtszuständigkeit)
↔ Art. 15 BGFA (Meldepflicht kantonaler Behörden)
→ Art. 17 BGFA (Katalog der Disziplinarmassnahmen)
↔ Art. 18 BGFA (gesamtschweizerischer Vollzug des Berufsausübungsverbots)
→ Art. 20 BGFA (Löschung im Anwaltsregister)
→ Art. 29 BGFA (analoge Koordination mit EU/EFTA-Herkunftsstaaten)
Noch kein Inhalt verfügbar.