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Art. 15 BGFA — Meldepflicht
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 15 BGFA geht auf den Entwurf des Bundesrates zum Anwaltsgesetz zurück (Botschaft vom 28. April 1999, BBl 1999 6059). Der Bundesrat begründete die Norm mit der Notwendigkeit, die Informationsgrundlage der kantonalen Aufsichtsbehörden zu stärken: Die Gerichte und Verwaltungsbehörden stehen täglich in direktem Kontakt mit den Anwältinnen und Anwälten und können deshalb Berufsregelverletzungen aus erster Hand wahrnehmen. Ohne eine förmliche Meldepflicht könnten diese Erkenntnisse der Aufsichtsbehörde verborgen bleiben (BBl 1999 6059).
N. 2 Der Bundesrat betonte ferner, dass die Meldepflicht der Behörden die Möglichkeit privater Anzeigen nicht ausschliesst: «Meldungen Dritter, insbesondere des eigenen Klienten oder der Gegenpartei, sind nicht ausgeschlossen» (BBl 1999 6059). Die parlamentarischen Beratungen brachten keine inhaltlichen Änderungen; Art. 15 wurde ohne Kontroversen verabschiedet. Im Gegensatz zur anwaltlichen Mitteilungspflicht nach Art. 12 lit. j BGFA ist die Meldepflicht von Art. 15 BGFA behördengerichtet und begründet kein subjektives Recht des betroffenen Anwalts auf Untätigkeit der Meldebehörde.
N. 3 Das Gesetz trat am 1. Juni 2002 in Kraft (AS 2002 863). Art. 15 BGFA enthält seither keine Revisionen. Die Norm wurde durch zahlreiche kantonale Ausführungsgesetze ergänzt, die ihrerseits teilweise weitergehende Meldemechanismen vorsehen (z.B. Art. 32 Abs. 3 KAG/BE; § 39 AnwG/ZH).
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 15 BGFA steht im dritten Abschnitt des BGFA («Aufsicht», Art. 14–22), der das Überwachungssystem für die Berufsausübung der Anwältinnen und Anwälte konstituiert. Der Abschnitt gliedert sich in drei Regelungsstufen: Einrichtung der Aufsichtsbehörde (Art. 14), Informationszufluss zur Aufsichtsbehörde (Art. 15) und Koordination zwischen kantonalen Aufsichtsbehörden beim ausserkantonalen Disziplinarverfahren (Art. 16).
N. 5 Art. 15 BGFA steht in engem Zusammenhang mit Art. 14 BGFA, der den Kantonen die Pflicht auferlegt, eine Aufsichtsbehörde zu bezeichnen, und mit → Art. 17 BGFA, welcher die Disziplinarmassnahmen regelt. Art. 15 BGFA ist das prozedurale Bindeglied: Ohne Information kann die Aufsichtsbehörde ihre durch Art. 14 konstituierte und durch Art. 17 ausgestattete Funktion nicht wirksam wahrnehmen. Die Norm flankiert ausserdem ↔ Art. 12 lit. j BGFA (anwaltliche Selbstmeldepflicht bei Wegfall der persönlichen Voraussetzungen) und schafft ein komplementäres Behördensystem der Informationsversorgung der Aufsicht.
N. 6 Abs. 1 und Abs. 2 unterscheiden nach dem Zuständigkeitsbereich der meldenden Behörde. Kantonale Behörden melden der Aufsichtsbehörde des eigenen Kantons (Abs. 1); eidgenössische Behörden melden der Aufsichtsbehörde des Kantons, in dessen Register die Anwältin oder der Anwalt eingetragen ist (Abs. 2). Diese Differenzierung korrespondiert mit der Zuständigkeitsordnung für das Disziplinarverfahren und der Anbindung an den Registerkanton: Der Registerkanton verfügt über alle Disziplinarinformationen und die Registerdaten nach Art. 5 BGFA, weshalb eidgenössische Behörden unmittelbar an diesen Kanton melden (Urteil 5A_175/2008 vom 8. Juli 2008 E. 5.1). Die Norm steht systematisch auch in Beziehung zu → Art. 16 BGFA, welcher die Koordination bei ausserkantonalen Disziplinarverfahren regelt.
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
3.1 Meldepflichtige Behörden
N. 7 Abs. 1 verpflichtet die kantonalen Gerichts- und Verwaltungsbehörden. Darunter fallen alle Organe der Rechtspflege und der Verwaltung, die auf kantonaler oder kommunaler Ebene handeln: Gerichte aller Stufen, Staatsanwaltschaften, Verwaltungsbehörden und weitere staatliche Stellen, die in Ausübung ihrer Funktion mit Anwälten in Kontakt kommen. Die Aufzählung in Abs. 1 ist weit zu verstehen; massgebend ist die Eigenschaft als Träger öffentlicher Gewalt auf kantonaler Ebene. Abs. 2 erfasst die eidgenössischen Gerichts- und Verwaltungsbehörden, namentlich das Bundesgericht, das Bundesverwaltungsgericht, das Bundesstrafgericht sowie die Bundesverwaltung.
N. 8 Die Meldepflicht nach Art. 15 Abs. 1 BGFA trifft die Behörde als solche, nicht die einzelne Amtsperson. Die interne Organisation der Meldung ist Sache des kantonalen Rechts. In der Praxis erfolgt die Meldung typischerweise durch die Verfahrensleitung oder das Gerichtspräsidium. Auf kantonaler Ebene können weitergehende Regelungen bestehen (so etwa Art. 32 Abs. 3 KAG/BE für die Staatsanwaltschaft; § 39 Abs. 1 AnwG/ZH für Gerichte und Verwaltungsbehörden).
N. 9 Nicht von Art. 15 BGFA erfasst werden private Personen (Klientschaft, Gegenpartei, Dritte). Diese können Aufsichtsanzeigen als formlose Rechtsbehelfe einreichen; hierzu sind sie nach der Botschaft des Bundesrates (BBl 1999 6059) und der Lehre ausdrücklich berechtigt (Poledna, in: Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2. Aufl. 2011, Art. 15 N 9). Die behördliche Meldepflicht und die private Anzeigemöglichkeit sind voneinander unabhängig (Verwaltungsgericht AG, Urteil WBE.2023.187 vom 20. Dezember 2023, E. II/1.2–1.3).
3.2 Meldeanlass
N. 10 Art. 15 Abs. 1 und 2 BGFA nennen zwei Meldeanlässe: erstens das Fehlen persönlicher Voraussetzungen nach Art. 8 BGFA (z.B. Konkurs, Strafurteil, Verlust des Anwaltspatents), zweitens Vorfälle, welche die Berufsregeln verletzen könnten (Art. 12 BGFA). Bei der zweiten Kategorie gilt ein Verdachtsmassstab: Die Behörde muss keinen Beweis für eine Pflichtverletzung führen; es genügt, dass Tatsachen auf eine mögliche Verletzung hindeuten.
N. 11 Der Begriff «Vorfälle» ist weit zu verstehen. Er umfasst Prozesshandlungen, Verhalten in Verhandlungen, Verletzungen von Mitteilungs- und Offenbarungspflichten, standeswidrige Korrespondenz sowie ausserhalb von Gerichtsverfahren zutage getretenes Fehlverhalten, das der Behörde dienstlich bekannt wird (Poledna, in: Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2. Aufl. 2011, Art. 15 N 5–7). Nicht erforderlich ist, dass der Vorfall im Zusammenhang mit einem laufenden Verfahren steht. Beispiele aus der Praxis: Verlassen des Saals während einer Hauptverhandlung (Urteil 1B_321/2015 vom 8. Juni 2016 E. 5.2), Einreichung geschwärzter Beweismittel (Verwaltungsgericht AG, WBE.2023.187, E. II/1.2), Interessenkonflikte im Zusammenhang mit einem früheren Mandat (Anwaltsaufsichtsbehörde BE, AA 2015 125 vom 8. Juni 2016, E. III/29).
N. 12 Beim Meldeanlass «Fehlen persönlicher Voraussetzungen» ist keine Verdachtsschranke, sondern eine Kenntnis der Tatsachen vorausgesetzt (entsprechend dem Wortlaut «das Fehlen», nicht «Hinweise auf ein mögliches Fehlen»). Die Norm stellt damit unterschiedliche Anforderungen an die zwei Meldeanlässe, was dem Verhältnismässigkeitsgrundsatz entspricht: Während das Fehlen persönlicher Voraussetzungen unmittelbar die Eintragungsvoraussetzungen berührt und jedenfalls eine Löschung (→ Art. 9 BGFA) erfordern kann, reicht beim zweiten Anlass ein Verdacht.
3.3 Unverzüglichkeit
N. 13 Die Meldung hat unverzüglich zu erfolgen, d.h. ohne schuldhaftes Zögern, sobald der meldepflichtige Sachverhalt der Behörde bekannt wird. Dieses Erfordernis richtet sich ausschliesslich an die behördlichen Meldepflichtigen und ist als Ordnungsvorschrift ausgestaltet. Es entfaltet keine Wirkungen im Verhältnis zu privaten Anzeigestellern. Eine verspätete Meldung einer Behörde steht der Einleitung eines Disziplinarverfahrens nicht entgegen und hat keine Wirkung auf die Verjährung nach Art. 19 BGFA (Verwaltungsgericht AG, WBE.2023.187, E. II/1.3; Verwaltungsgericht ZH, VB.2007.00164 vom 21. Juni 2007 E. 2). Die Unverzüglichkeitspflicht wirkt intern auf die Organisation und das Verhalten der Behörde; eine Verletzung dieser Pflicht kann allenfalls aufsichtsrechtliche Konsequenzen für die betreffende Behörde nach kantonalem Recht haben, begründet aber weder einen Nichtigkeitsgrund noch ein Verfahrenshindernis.
N. 14 Die Meldung ist formlos; ein bestimmtes Verfahren schreibt Art. 15 BGFA nicht vor. Das kantonale Recht kann jedoch Form- und Verfahrensvorschriften erlassen (Art. 34 Abs. 1 BGFA). Die Meldung ist kein Verwaltungsakt und gewährt dem meldenden Organ keine Parteistellung im Disziplinarverfahren (Poledna, in: Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2. Aufl. 2011, Art. 15 N 8).
3.4 Adressat der Meldung
N. 15 Kantonale Behörden melden der Aufsichtsbehörde ihres Kantons (Abs. 1). Eidgenössische Behörden melden der Aufsichtsbehörde des Registerkantons (Abs. 2). Der Registerkanton bestimmt sich nach Art. 6 BGFA; eine Anwältin oder ein Anwalt ist grundsätzlich nur in einem Kanton registriert. Die eidgenössische Regelung (Abs. 2) stellt sicher, dass auch Verfahren vor Bundesbehörden und Bundesgerichten der Aufsicht des Registerkantons zugeführt werden, selbst wenn dort die Verletzung beobachtet wurde.
N. 16 Die kantonale Aufsichtsbehörde ist beim Eingang einer Meldung verpflichtet, das Verfahren nach Massgabe des kantonalen Rechts zu prüfen und gegebenenfalls ein Disziplinarverfahren zu eröffnen. Die Einleitung eines Disziplinarverfahrens liegt im öffentlichen Interesse und steht grundsätzlich nicht im Ermessen der Behörde, soweit ein hinreichender Verdacht auf eine Berufsregelverletzung besteht (Verwaltungsgericht AG, WBE.2023.187, E. II/3.2; Verwaltungsgericht SG, B 2021/271 vom 15. Juni 2022, E. «Streitgegenstand»).
#4. Rechtsfolgen
N. 17 Art. 15 BGFA begründet eine Rechtspflicht der meldepflichtigen Behörden. Sie ist nicht direkt sanktioniert, doch kann eine Verletzung — namentlich wenn sie zum Schutz der Öffentlichkeit oder des rechtssuchenden Publikums geboten gewesen wäre — aufsichtsrechtliche Konsequenzen für die verantwortliche Behörde nach kantonalem Recht nach sich ziehen. Im Verhältnis zum betroffenen Anwalt entfaltet die Meldepflicht keine unmittelbaren Rechtsfolgen; insbesondere begründet sie keinen Ausstandsgrund gegen die meldende Behörde oder deren Mitglieder (Urteil 1B_118/2021 vom 13. Juli 2021 E. 4.1: «Der blosse Umstand, dass die staatsanwaltliche Verfahrensleitung eine — sachlich vertretbare — Disziplinaranzeige gegen den Verteidiger an die Aufsichtsbehörde über Anwältinnen und Anwälte einreicht, begründet nach der oben dargelegten Rechtsprechung des Bundesgerichtes keinen Ausstandsgrund»).
N. 18 Die Meldung nach Art. 15 BGFA ist von der Erstattung einer Strafanzeige streng zu unterscheiden. Gerichts- und Verwaltungsbehörden können eine aufsichtsrechtliche Meldung erstatten, ohne damit zugleich eine strafprozessuale Anzeige nach Art. 302 StPO zu erstatten oder Privatklägerschaft zu werden. Diese Eigenständigkeit schützt die Aufsichtsstruktur des BGFA vor einer Instrumentalisierung durch strafprozessuale Interessen. Umgekehrt schliesst eine sitzungspolizeiliche Disziplinierung nach Art. 64 StPO oder Art. 128 ZPO die kumulative anwaltsrechtliche Disziplinierung durch die Aufsichtsbehörde nicht aus (Urteil 1B_321/2015 vom 8. Juni 2016 E. 5.4).
N. 19 Die Meldung führt zur Einleitung einer aufsichtsrechtlichen Prüfung, nicht notwendig zu einem formellen Disziplinarverfahren. Der Informationsfluss aus Art. 15 BGFA ermöglicht der Aufsichtsbehörde auch eine präventive Überwachungsfunktion, die über den einzelnen Vorfall hinausgeht: Sie erhält aggregierte Kenntnis über das Verhalten einer Anwältin oder eines Anwalts und kann bei Bedarf — unter Beachtung der Verfolgungsverjährung nach Art. 19 BGFA — handeln.
#5. Streitstände
5.1 Rechtscharakter der Unverzüglichkeitspflicht (Ordnungs- vs. Nichtigkeitsvorschrift)
N. 20 In der Lehre und Praxis bestand die Frage, ob die Verletzung der Unverzüglichkeitspflicht eine Disziplinarverfolgung hindert. Das Verwaltungsgericht Zürich (VB.2007.00164 vom 21. Juni 2007, E. 2) und das Verwaltungsgericht Aargau (WBE.2023.187, E. II/1.3) qualifizieren Art. 15 Abs. 1 BGFA insoweit als blosse Ordnungsvorschrift, die keine Auswirkungen auf die Zulässigkeit des Disziplinarverfahrens hat. Eine verspätete Meldung ist unschädlich, soweit die Verfolgungsverjährung nach Art. 19 BGFA gewahrt ist. Poledna (in: Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2. Aufl. 2011, Art. 15 N 9) teilt diese Auffassung. Demgegenüber hat das Verwaltungsgericht Aargau ausdrücklich eine analoge Anwendung der Unverzüglichkeitspflicht auf private Anzeigeerstatter verneint; eine entsprechende Übertragung findet weder im Wortlaut noch in der Botschaft eine Stütze (WBE.2023.187, E. II/1.3).
5.2 Zuständigkeit bei ausserkantonaler Tätigkeit
N. 21 Strittig war, welche Aufsichtsbehörde zuständig ist, wenn ein Anwalt ausserhalb seines Registerkantons tätig wird und dort einen Vorfall verursacht. Der St. Galler Fall (Verwaltungsgericht SG, B 2021/271 vom 15. Juni 2022) hat die Rechtslage für Anzeigen gegen im Registerkanton eingetragene Anwälte klargestellt: Die kantonale Aufsichtsbehörde ist stets für Disziplinarverfahren gegen im Register ihres Kantons eingetragene Anwältinnen und Anwälte zuständig, unabhängig davon, wo der Vorfall stattfand. Art. 15 BGFA gestaltet den Informationsfluss dahingehend aus, dass kantonale Behörden stets an die Aufsichtsbehörde ihres Kantons melden (Abs. 1), eidgenössische hingegen direkt an den Registerkanton (Abs. 2). Diese Differenzierung wurde in der Literatur als sachgerecht bewertet, weil beim Registerkanton alle disziplinarrelevanten Informationen kumuliert werden (Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, N 760–761; Poledna, in: Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2. Aufl. 2011, Art. 15 N 3–4).
5.3 Kein Ausstandsgrund der meldenden Behörde
N. 22 Vereinzelt wurde in der Praxis geltend gemacht, die Erstattung einer Meldung nach Art. 15 BGFA begründe eine Befangenheit des meldenden Magistrats und schliesse dessen weitere Beteiligung am Verfahren aus. Das Bundesgericht hat diese Position dezidiert abgelehnt: Die Erstattung einer sachlich vertretbaren Disziplinaranzeige durch die Staatsanwaltschaft stellt für sich allein keinen Ausstandsgrund nach Art. 56 StPO dar (Urteil 1B_118/2021 vom 13. Juli 2021 E. 4.1). Das Gegenteil hätte zur Folge, dass Verteidiger durch bewusste Standespflichtverletzungen den Ausstand von Staatsanwälten bewirken könnten und die Staatsanwaltschaft faktisch an der Erfüllung ihrer gesetzlichen Meldepflicht gehindert würde.
5.4 Konkurrenz mit gerichtspolizeilicher Disziplinierung
N. 23 Niklaus Schmid (Praxiskommentar StPO, 2. Aufl. 2013, N 3 zu Art. 64) vertrat die Ansicht, Standesrechtsverstösse könnten ausschliesslich über das Anwaltsrecht geahndet werden, nicht über Art. 64 StPO. Dem widersprach Jent (BSK StPO, 2. Aufl. 2014, N 4 zu Art. 64) mit dem Argument, bei der Ordnungsbusse handle es sich um eine unmittelbare prozedurale Massnahme zur Sicherstellung des Verfahrens, die einem eigenständigen Zweck diene. Das Bundesgericht hat die Position von Jent bestätigt: Die gerichtspolizeiliche Disziplinierung und die anwaltsaufsichtsrechtliche Sanktionierung schliessen sich gegenseitig nicht aus (Urteil 1B_321/2015 vom 8. Juni 2016 E. 5.4; Urteil 2A.496/2005 vom 23. Januar 2006 E. 3.3). Diese Parallelität wirkt sich auf die Meldepflicht aus: Das Gericht, das eine Ordnungsbusse ausspricht, ist gleichzeitig nach Art. 15 Abs. 1 BGFA gehalten, den zugrundeliegenden Vorfall der Aufsichtsbehörde zu melden.
#6. Praxishinweise
N. 24 Geltungsbereich der Meldepflicht in der Praxis: Gerichte aller Stufen sind nach Art. 15 Abs. 1 BGFA gehalten, von Amtes wegen eine Meldung zu erstatten, wenn sie im Rahmen eines Verfahrens Kenntnis von Umständen erlangen, die auf eine Berufsregelverletzung hindeuten. Hierzu zählen namentlich: ungebührliches oder irreführendes Prozessverhalten (Urteile WBE.2023.187; 1B_321/2015), begründete Hinweise auf eine Zeugenbeeinflussung (Urteil 1B_118/2021 E. 4.2), Interessenkonflikte, die im Verfahren zutage treten (Anwaltsaufsichtsbehörde BE, AA 2015 125), sowie Hinweise auf den Wegfall persönlicher Voraussetzungen (z.B. Bekanntwerden eines Betreibungsregistereintrags oder einer strafrechtlichen Verurteilung).
N. 25 Keine Anzeigepflicht für Private, jedoch Anzeigeberechtigung: Privatpersonen (Klientschaft, Gegenpartei, Dritte) können jederzeit eine aufsichtsrechtliche Anzeige bei der zuständigen Aufsichtsbehörde einreichen. Für sie gilt keine Unverzüglichkeitspflicht und keine analoge Anwendung von Art. 15 BGFA. Die Anzeige ist zulässig, soweit die absolute Verfolgungsverjährung von zehn Jahren nach Art. 19 Abs. 3 BGFA noch nicht abgelaufen ist (Verwaltungsgericht AG, WBE.2023.187, E. II/1.3; Poledna, in: Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2. Aufl. 2011, Art. 15 N 9; Art. 19 Abs. 1 und 3 BGFA).
N. 26 Doppelfunktion des Registerkantons als Informationssammelstelle: Der Registerkanton bündelt über den in Art. 15 Abs. 2 BGFA vorgesehenen Informationsfluss von eidgenössischen Behörden sämtliche disziplinarrelevanten Vorfälle, die bei Verfahren vor Bundesbehörden auftreten. In Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 lit. e BGFA (Eintrag der Disziplinarmassnahmen im Register) und Art. 16 BGFA (Koordination bei ausserkantonalen Disziplinarverfahren) entsteht ein Gesamtsystem der anwaltlichen Berufsaufsicht, das auf dem Registerkanton als zentralem Informationsknotenpunkt beruht. Dies begründet nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts ein sachliches Interesse daran, bei amtlichen Mandaten auf im Registerkanton eingetragene Anwälte abzustellen (Urteil 5A_175/2008 vom 8. Juli 2008 E. 5.1).
N. 27 Verhältnis zur anwaltlichen Selbstmeldepflicht: Art. 12 lit. j BGFA verpflichtet den Anwalt selbst, das Fehlen von Registereintragungsvoraussetzungen der Aufsichtsbehörde zu melden. Art. 15 Abs. 1 BGFA ergänzt diese Selbstmeldepflicht durch eine behördliche Meldepflicht, die unabhängig von der Kooperation des Anwalts wirkt. Beide Normen zusammen stellen sicher, dass die Aufsichtsbehörde auch ohne aktive Mitwirkung des Anwalts von für die Registerführung und Disziplinaraufsicht relevanten Tatsachen Kenntnis erlangt. → Art. 12 lit. j BGFA; ↔ Art. 9 BGFA (Löschung).
N. 28 Kein subjektives Recht Dritter auf Meldung: Die Meldepflicht dient dem öffentlichen Interesse an einer effektiven Anwaltsaufsicht. Sie begründet kein einklagbares subjektives Recht Dritter (z.B. der Gegenpartei oder der Klientschaft) darauf, dass eine Behörde eine Meldung erstattet. Ein Versäumnis der Behörde hat — wie dargelegt (N. 13) — keine Auswirkung auf die Zulässigkeit eines späteren Disziplinarverfahrens und begründet namentlich keinen Verwirkungseinwand zugunsten des betroffenen Anwalts (Verwaltungsgericht AG, WBE.2023.187, E. II/2.2).
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