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Art. 14 BGFA — Kantonale Aufsichtsbehörde über die Anwältinnen und Anwälte
#Doktrin
#1. Entstehungsgeschichte
N. 1 Art. 14 BGFA geht auf den bundesrätlichen Entwurf vom 28. April 1999 zurück. Der Bundesrat bezweckte mit dieser Norm eine kohärente, interkantonale Disziplinaraufsicht über alle Anwältinnen und Anwälte, die auf dem Gebiet eines Kantons vor Gerichtsbehörden auftreten — unabhängig davon, ob sie im betreffenden Kanton im Register eingetragen sind (BBl 1999 6047). Der Entwurf sah vor, dass jeder Kanton eine Aufsichtsbehörde bezeichnet und dass diese Behörde ihre Zuständigkeit auf alle in ihrem Kantonsgebiet tätigen Anwältinnen und Anwälte erstreckt, nicht nur auf die beim eigenen Kanton registrierten.
N. 2 Als zentrales Koordinationsproblem identifizierte der Bundesrat die Konstellation, in der eine Anwältin oder ein Anwalt im Kanton B auftritt, jedoch im Kanton A registriert ist: Die Aufsichtsbehörde des Tatortkantons (Kanton B) muss die Aufsichtsbehörde des Registerkantons (Kanton A) über die Verfahrenseröffnung informieren; der Registerkanton hat ein Stellungnahmerecht; das Verfahrensergebnis ist dem Registerkanton mitzuteilen; und in Kraft getretene Disziplinarmassnahmen sind ins Register einzutragen (BBl 1999 6047 f.). Diese Koordinationsmechanismen zielen darauf ab, eine einheitliche Disziplinarpraxis zu fördern und Doppelverfahren zu verhindern.
N. 3 Im Gesetzgebungsverfahren erfuhr die Bestimmung mehrere parlamentarische Beratungsrunden. Nationalrat und Ständerat weichen im Herbst und Winter 1999 vom Entwurf ab; es folgen weitere Differenzbereinigungsschritte in den Jahren 2000, bevor das Gesetz am 23. Juni 2000 in der Schlussabstimmung angenommen wurde. Die Parlamentsdebatten betrafen primär die Frage der Abgrenzung zwischen Registerkanton und Tatortkanton sowie die Tragweite des Stellungnahmerechts. Das Gesetz trat am 1. Juni 2002 in Kraft.
#2. Systematische Einordnung
N. 4 Art. 14 BGFA bildet den Auftakt zum dritten Abschnitt des BGFA («Berufsregeln und Disziplinaraufsicht», Art. 12–20). Er stellt das institutionelle Fundament dar, auf dem die materiellen Berufsregeln (→ Art. 12 BGFA) und das Sanktionenrecht (→ Art. 17 BGFA) aufbauen: Ohne eine gesetzlich bezeichnete Aufsichtsbehörde fehlt das behördliche Substrat für die Durchsetzung der Berufspflichten.
N. 5 Die Norm steht in engem Zusammenhang mit dem Registerrecht: Art. 5 Abs. 3 BGFA bestimmt, dass das Anwaltsregister von der kantonalen Aufsichtsbehörde geführt wird. Die Aufsichtsbehörde ist damit nicht nur Disziplinarbehörde, sondern zugleich Registerführerin — eine Doppelfunktion, die für die interkantonale Freizügigkeit zentral ist (↔ Art. 5, 6, 9 BGFA). Registereintragung und Löschung sowie Disziplinarmassnahmen sind funktional aufeinander bezogen: Nur die Aufsichtsbehörde des Registerkantons kann die Löschung nach Art. 9 BGFA verfügen; Disziplinarmassnahmen hingegen kann auch die Aufsichtsbehörde des Tatortkantons verhängen.
N. 6 Im Verhältnis zum kantonalen Recht hat Art. 14 BGFA eine Doppelnatur: Er verpflichtet die Kantone, eine Aufsichtsbehörde zu bezeichnen (Bundesrecht als Rahmenvorgabe), lässt ihnen dabei aber erheblichen Gestaltungsspielraum hinsichtlich der institutionellen Ausgestaltung (organisationsrechtlicher Vorbehalt zugunsten der Kantone, → Art. 3 BGFA). Das Disziplinarrecht selbst regelt das BGFA abschliessend (BGE 129 II 297 E. 1.1; BGE 130 II 270 E. 1.1); das kantonale Recht kann der Aufsichtsbehörde jedoch zusätzliche, nicht-disziplinarische Aufsichtsmittel zur Verfügung stellen (Urteil 2C_665/2010 vom 24.5.2011 E. 6.1).
#3. Tatbestandsmerkmale / Norminhalt
3.1 Jeder Kanton
N. 7 Die Formulierung «jeder Kanton» (chaque canton; ogni Cantone) begründet eine unbedingte bundesrechtliche Pflicht: Jeder der 26 Kantone muss eine Aufsichtsbehörde bezeichnen. Die Norm lässt keine Ausnahmen zu und enthält keinen Vorbehalt für kleine Kantone. Der Bundesgesetzgeber hat damit das Prinzip der institutionellen Vollständigkeit verankert: Die interkantonale Freizügigkeit der Anwälte nach Art. 4 BGFA setzt voraus, dass in jedem Kanton eine handlungsfähige Aufsichtsbehörde besteht, an welche sich betroffene Anwältinnen und Anwälte sowie anzeigenberechtigte Personen wenden können.
N. 8 Das Gesetz schreibt den Kantonen nicht vor, welchen Typ von Behörde sie zu bezeichnen haben (Verwaltungsbehörde, Kommission, Gericht). Die Kantone haben verschiedene Modelle gewählt: autonome Aufsichtskommissionen (Zürich: Aufsichtskommission über die Anwältinnen und Anwälte), Obergerichte mit delegierter Aufsichtsfunktion oder gemischte Kommissionen. Luzern hat die Aufsichtsbehörde mit einer gesonderten Prüfungskommission kombiniert (Urteil 2C_897/2015 vom 25.5.2016 E. 4.1 ff.). Verfassungsrechtlich ist nach Art. 29a BV und Art. 86 Abs. 2 BGG sicherzustellen, dass gegen Disziplinarentscheide der Aufsichtsbehörde der Weg zu einer oberen kantonalen richterlichen Behörde offensteht (BGE 132 II 250 E. 3; Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 788 f.).
3.2 Bezeichnung der Aufsichtsbehörde
N. 9 Die Bezeichnung der Aufsichtsbehörde erfolgt durch kantonales Recht. Sie umfasst in der Praxis: (a) die Bestimmung der zuständigen Stelle (Rechtssatz, nicht bloss interne Verwaltungsanweisung), (b) die Regelung des Verfahrens und (c) die Ausgestaltung des Rechtsmittelwegs. Die Bezeichnung muss hinreichend bestimmt sein, um eine klare Zuständigkeitsabgrenzung zu ermöglichen.
3.3 Gegenstand der Aufsicht: Anwältinnen und Anwälte auf dem Kantonsgebiet
N. 10 Die Aufsichtsbehörde überwacht alle Anwältinnen und Anwälte, «die auf seinem Gebiet Parteien vor Gerichtsbehörden vertreten». Das ist der sachliche und örtliche Anwendungsbereich der Norm. Erfasst sind:
- Anwältinnen und Anwälte, die im betreffenden Kanton im Register eingetragen sind (primäre Zuständigkeit des Registerkantons);
- Anwältinnen und Anwälte aus anderen Kantonen, die kraft der Freizügigkeit nach Art. 4 BGFA im Tatortkanton auftreten (sekundäre Zuständigkeit des Tatortkantons);
- EU/EFTA-Anwälte, die ständig in der Schweiz tätig sind und sich im Tatortkanton eingetragen haben (→ Art. 27 ff. BGFA).
N. 11 Nicht dem Anwendungsbereich von Art. 14 BGFA unterstellt sind Anwältinnen und Anwälte, die ausschliesslich beratend tätig sind und nicht vor Gerichtsbehörden auftreten (Urteil 2C_897/2015 vom 25.5.2016 E. 5.2.1; Poledna, BSK BGFA, Art. 14 N. 3). Dass Art. 2 Abs. 1 BGFA den Geltungsbereich des Gesetzes auf die Parteivertretung vor Gerichtsbehörden beschränkt, ist für die Aufsichtspflicht konstitutiv: Wer kein Mandat zur Parteivertretung ausübt, untersteht nicht der bundesrechtlich geregelten Disziplinaraufsicht.
3.4 Interkantonale Zuständigkeitsverteilung
N. 12 Tritt eine Anwältin in einem anderen als dem Registerkanton auf, entsteht ein Zuständigkeitskonflikt zwischen der Aufsichtsbehörde des Registerkantons und jener des Tatortkantons. Das BGFA löst diesen durch folgende Koordinationsmechanismen (BBl 1999 6047 f.):
- Aufsichtsbehörde des Tatortkantons ist für das Disziplinarverfahren zuständig, wenn das beanstandete Verhalten im Zusammenhang mit einem dortigen Gerichtsverfahren steht.
- Informationspflicht: Die Aufsichtsbehörde des Tatortkantons muss die Aufsichtsbehörde des Registerkantons über die Verfahrenseröffnung informieren.
- Stellungnahmerecht: Der Registerkanton hat das Recht zur Stellungnahme vor Ausfällung einer Disziplinarmassnahme — sowohl zu Gunsten als auch zu Ungunsten der betroffenen Anwältin (BBl 1999 6048).
- Mitteilungspflicht: Das Verfahrensergebnis ist der Aufsichtsbehörde des Registerkantons mitzuteilen.
- Registereintrag: Rechtskräftige Disziplinarmassnahmen werden in das Register des Registerkantons eingetragen (→ Art. 20 BGFA).
N. 13 Die kantonalen Zuständigkeiten sind grundsätzlich konkurrierend: Sowohl der Registerkanton als auch der Tatortkanton können bei einem Verstoss gegen Berufsregeln tätig werden. Die Aufsichtsbehörde desjenigen Kantons, «in dem der Anwalt vor den Gerichtsbehörden auftritt», führt die Aufsicht primär (Urteil des Verwaltungsgerichts Uri 04/05 49 vom 4.10.2005; Poledna, BSK BGFA, Art. 14 N. 7). Ist es noch zu keinem Gerichtsverfahren im Tatortkanton gekommen, verbleibt die Zuständigkeit beim Registerkanton.
#4. Rechtsfolgen
N. 14 Art. 14 BGFA begründet keine unmittelbaren Rechtsfolgen für Anwältinnen und Anwälte; er entfaltet seine Wirkung durch die Verkopplung mit den übrigen Normen des dritten Abschnitts. Die bezeichnete Aufsichtsbehörde ist verpflichtet, bei Verletzung von Berufsregeln nach Art. 12 und 13 BGFA die Disziplinarmassnahmen gemäss Art. 17 BGFA zu prüfen und bei Vorliegen der Voraussetzungen zu verhängen (BGE 129 II 297 E. 3.1; BGE 132 II 250 E. 4.4).
N. 15 Die Aufsichtsbehörde führt nach Art. 5 Abs. 3 BGFA das kantonale Anwaltsregister. Sie verfügt damit sowohl über administrative Instrumente (Verweigerung des Registereintrags nach Art. 6 Abs. 2 BGFA; Löschung nach Art. 9 BGFA) als auch über disziplinarische Instrumente (Massnahmen nach Art. 17 BGFA). Diese Doppelfunktion ist typisch für das BGFA-Modell (Urteil 2C_897/2015 vom 25.5.2016 E. 5.2 f.; Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, Rz. 575 ff.).
N. 16 Zusätzliche, nicht-disziplinarische Aufsichtsmittel können die Kantone im Rahmen ihrer Regelungskompetenz vorsehen — etwa Weisungen zur Wiederherstellung eines rechtmässigen Zustands, sofern diese nicht als verdeckte Berufsregeln oder Disziplinarmassnahmen zu qualifizieren sind (Urteil 2C_665/2010 vom 24.5.2011 E. 6.1). Das Bundesgericht hat bestätigt, dass das eidgenössische Anwaltsgesetz dem nicht entgegensteht, weil solche Weisungen der Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands dienen, nicht der Sanktionierung vergangenen Verhaltens.
N. 17 Ein Anspruch des Anzeigers auf Einleitung eines Disziplinarverfahrens oder Verhängung einer Disziplinarmassnahme besteht nicht. Die Disziplinaraufsicht dient öffentlichen Interessen, nicht privaten Schutzinteressen des Anzeigers. Der Anzeiger ist weder zur Beschwerde in der Hauptsache noch zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde legitimiert (BGE 129 II 297 E. 2.1, 3.1; BGE 132 II 250 E. 4.4). Legitimiert ist er lediglich zur Anfechtung eines ihn belastenden Kostenentscheids (BGE 129 II 297 E. 2.2).
#5. Streitstände
5.1 Reichweite der kantonalen Aufsichtsbehörde: Beratende Anwälte
N. 18 Streitig war, ob die Disziplinaraufsicht nach Art. 14 BGFA auch Anwältinnen und Anwälte erfasst, die ausschliesslich beratend tätig sind und kein Anwaltsregister-Eintrag haben. Poledna (BSK BGFA, Art. 14 N. 3) und Bohnet/Martenet (Droit de la profession d'avocat, 2009, Rz. 578) stimmen überein, dass das BGFA diese Gruppe nicht erfasst. Der Kanton Luzern hat durch kantonales Recht die Berufspflichten nach Art. 12 und 13 BGFA sowie das Disziplinarrecht (Art. 14–20 BGFA) sinngemäss auf nicht zur Parteivertretung zugelassene Anwälte ausgedehnt (§ 8 Abs. 2 AnwG/LU). Nater (Kommentar zum Anwaltsgesetz, Art. 3 N. 8b) hält diese Regelung für bundesrechtskonform, da es sich um eine zulässige Ausdehnung kantonaler Regelungskompetenz handelt; das Bundesgericht hat die Frage offen gelassen (Urteil 2C_897/2015 vom 25.5.2016 E. 5.2.2).
5.2 Konkurrierende Zuständigkeiten von Registerkanton und Tatortkanton
N. 19 Umstritten ist, ob die Aufsichtsbehörden von Registerkanton und Tatortkanton bei einem interkantonalen Mandat gleichrangig zuständig sind oder ob eine hierarchische Prioritätsordnung besteht. Das Verwaltungsgericht Uri hat sich für eine primäre Zuständigkeit des Tatortkantons ausgesprochen (Urteil 04/05 49 vom 4.10.2005: «Die Aufsicht wird vorrangig von der Aufsichtsbehörde desjenigen Kantons geführt, in dem der Anwalt vor den Gerichtsbehörden auftritt»). Poledna (BSK BGFA, Art. 14 N. 7) und Fellmann (Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 793) folgen dieser Auffassung im Grundsatz. Bauer/Bauer (CR LLCA, Art. 14 N. 11) betonen demgegenüber die Koordinationsfunktion: Die Behörden hätten konkurrierende Zuständigkeiten, die durch die Informations- und Mitteilungspflichten koordiniert werden, ohne dass eine strikte Hierarchie bestehe. Eine höchstrichterliche Entscheidung des Bundesgerichts zu dieser Frage fehlt bislang.
5.3 Kantonale Zusatzaufsichtsmittel im Verhältnis zum abschliessenden Bundesrecht
N. 20 Strittig war, ob die abschliessende Regelung des Disziplinarrechts durch das BGFA die Kantone daran hindert, der Aufsichtsbehörde weitergehende Interventionsbefugnisse zu verleihen. Die herrschende Praxis (gestützt auf BGE 132 II 250 E. 4.3.1 und Urteil 2C_665/2010 E. 6.1) differenziert: Disziplinarmassnahmen i.S.v. Art. 17 BGFA sind bundesrechtlich abschliessend geregelt; kantonales Recht darf dagegen der Aufsichtsbehörde administrative Aufsichtsmittel zur Wiederherstellung des gesetzmässigen Zustands einräumen. Fellmann (Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 60 ff., 661 ff.) befürwortet diese Differenzierung. Schiller (Schweizerisches Anwaltsrecht, 2009, Rz. 356 ff.) ist demgegenüber der Ansicht, dass auch administrativen Weisungen, die das Verhalten im laufenden Mandat regeln, eine disziplinarische Wirkung zukommen kann, was deren Zulässigkeit nach kantonalem Recht in Frage stellt.
5.4 Anforderungen an die Unabhängigkeit der Aufsichtsbehörde
N. 21 Die institutionelle Ausgestaltung der kantonalen Aufsichtsbehörden — insbesondere die personelle Verflechtung mit Gerichten — wurde in der Praxis angefochten. Das Bundesgericht hat Unabhängigkeitsrügen bei blosser Kollegialität zwischen Mitgliedern der Aufsichtsbehörde und der Rechtsmittelinstanz zurückgewiesen, soweit keine konkreten, objektiv nachvollziehbaren Hinweise auf Befangenheit vorliegen (Urteil 2C_665/2010 E. 2.1). Art. 29a BV und Art. 86 Abs. 2 BGG verlangen lediglich, dass ein Gericht als letzte kantonale Instanz entscheidet — nicht aber eine vollständige strukturelle Trennung zwischen Aufsichtsbehörde und Rechtsmittelgericht.
#6. Praxishinweise
N. 22 Zuständigkeitsprüfung: Wer eine Anzeige erstattet, sollte zunächst klären, in welchem Kanton die beanstandete Tätigkeit ausgeübt wurde (Tatortkanton) und in welchem Kanton die betroffene Anwältin oder der betroffene Anwalt registriert ist (Registerkanton). Die Anzeige ist grundsätzlich bei der Aufsichtsbehörde des Tatortkantons einzureichen, wenn die Pflichtverletzung im Zusammenhang mit einem dortigen Gerichtsverfahren steht; bei ausschliesslich beratendem Verhalten ist die Aufsichtsbehörde des Registerkantons zuständig. Bei Gesuchen um Entbindung vom Anwaltsgeheimnis ist die Aufsichtsbehörde des Kantons zuständig, in dem der Anwalt seine Geschäftsadresse hat (Urteil 2C_661/2011 E. 3.2; Urteil 2C_508/2007 E. 2.2).
N. 23 Fehlende Beschwerdelegitimation des Anzeigers: Anzeiger müssen sich bewusst sein, dass sie nach konstanter Rechtsprechung des Bundesgerichts kein schutzwürdiges Interesse an der Disziplinierung der angezeigten Anwältin oder des angezeigten Anwalts haben und daher in der Sache nicht beschwerdeberechtigt sind (BGE 129 II 297 E. 2.1, 3.1; BGE 132 II 250 E. 4.4). Ein durch behauptetes anwaltliches Fehlverhalten geschädigter Klient ist auf zivilrechtliche Schadensersatzklagen zu verweisen.
N. 24 EU/EFTA-Anwälte: Bei Disziplinarverfahren gegen EU/EFTA-Anwälte, die ständig in der Schweiz auftreten (→ Art. 27 ff. BGFA), ist die Informationspflicht gegenüber der Aufsichtsbehörde des Herkunftsstaats nach Art. 29 BGFA zwingend zu beachten. Die Verletzung dieser Pflicht führt zur Aufhebung des Disziplinarentscheids — auch wenn das Versäumnis unbeabsichtigt war (BGE 151 II 271 E. 4.6 f.). Die Verletzung begründet Anfechtbarkeit, nicht Nichtigkeit des Entscheids.
N. 25 Kantonale Rechtsmittelwege: Gegen Disziplinarentscheide der Aufsichtsbehörde ist kantonal ein gerichtlicher Rechtsmittelweg sicherzustellen (Art. 29a BV; Art. 86 Abs. 2 BGG). Die kantonalen Rechtsmittelinstanzen variieren erheblich (Zürich: Verwaltungsgericht; Luzern: Obergericht; Appenzell Ausserrhoden: Obergericht). Gegen letztinstanzliche kantonale Urteile steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht offen (BGE 132 II 250 E. 2).
N. 26 Verhältnis zum kantonalen Anwaltsgesetz: Die Kantone können das BGFA durch kantonales Anwaltsrecht ergänzen, soweit das Bundesrecht nicht abschliessend regelt. Insbesondere darf kantonales Recht der Aufsichtsbehörde weitergehende Befugnisse wie Weisungen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands verleihen (Urteil 2C_665/2010 E. 6.1). Kantonale Anwaltsgesetze können zudem die Disziplinaraufsicht sinngemäss auf nicht registrierte, beratend tätige Anwälte ausdehnen.
#Ausgewählte Quellen
Literatur
- Fellmann, Anwaltsrecht, 2. Aufl. 2017, Rz. 786–800
- Bohnet/Martenet, Droit de la profession d'avocat, 2009, Rz. 575–580
- Poledna, BSK BGFA, 2. Aufl. 2019, Art. 14
Materialien
- BBl 1999 6047 f. (Botschaft zum Bundesgesetz über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte)
Rechtsprechung
- BGE 129 II 297 (Legitimation des Anzeigers; Pflicht der Aufsichtsbehörde nach Art. 14 BGFA)
- BGE 132 II 250 (keine Legitimation des Anzeigers; abschliessende Natur des Disziplinarrechts)
- BGE 151 II 271 (Kooperationspflicht nach Art. 29 BGFA; analoge Koordinationsprinzipien)
- Urteil 2C_897/2015 vom 25.5.2016 (Kompetenzabgrenzung Bund/Kanton; nicht registrierte Anwälte)
- Urteil 2C_665/2010 vom 24.5.2011 (kantonale Zusatzaufsichtsmittel; Unabhängigkeit Rechtsmittelinstanz)
- Urteil 2C_661/2011 vom 17.3.2012 (Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde bei Entbindung vom Berufsgeheimnis)
- Urteil 2C_508/2007 vom 27.5.2008 (Zuständigkeit Aufsichtsbehörde am Ort der Geschäftsadresse)
- Verwaltungsgericht Uri, Urteil 04/05 49 vom 4.10.2005 (primäre Zuständigkeit Tatortkanton)
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