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Art. 15 BGFA — Obligation de signalement
#Doctrine
#1. Genèse
N. 1 L'art. 15 BGFA trouve son origine dans le projet de loi du Conseil fédéral sur les avocats (message du 28 avril 1999, FF 1999 5331). Le Conseil fédéral a justifié cette disposition par la nécessité de renforcer la base d'information des autorités de surveillance cantonales : les tribunaux et les autorités administratives sont quotidiennement en contact direct avec les avocats et peuvent donc percevoir de première main les violations des règles professionnelles. Sans obligation formelle de signalement, ces connaissances pourraient rester ignorées de l'autorité de surveillance (FF 1999 5331).
N. 2 Le Conseil fédéral a en outre souligné que l'obligation de signalement des autorités n'exclut pas la possibilité de dénonciations privées : « Les signalements de tiers, notamment du propre client ou de la partie adverse, ne sont pas exclus » (FF 1999 5331). Les débats parlementaires n'ont apporté aucune modification de fond ; l'art. 15 a été adopté sans controverse. Contrairement à l'obligation de communication de l'avocat prévue à l'art. 12 let. j BGFA, l'obligation de signalement de l'art. 15 BGFA est dirigée vers les autorités et ne fonde pas un droit subjectif de l'avocat concerné à l'inaction de l'autorité de signalement.
N. 3 La loi est entrée en vigueur le 1er juin 2002 (RO 2002 863). L'art. 15 BGFA n'a depuis lors fait l'objet d'aucune révision. La disposition a été complétée par de nombreuses lois cantonales d'exécution qui prévoient en partie des mécanismes de signalement plus étendus (p. ex. art. 32 al. 3 KAG/BE ; § 39 AnwG/ZH).
#2. Systématique
N. 4 L'art. 15 BGFA figure dans le troisième chapitre du BGFA (« Surveillance », art. 14–22), qui constitue le système de contrôle de l'exercice de la profession d'avocat. Ce chapitre s'articule en trois niveaux de réglementation : l'institution de l'autorité de surveillance (art. 14), l'afflux d'informations à l'autorité de surveillance (art. 15) et la coordination entre les autorités de surveillance cantonales lors de procédures disciplinaires intercantonales (art. 16).
N. 5 L'art. 15 BGFA est étroitement lié à l'art. 14 BGFA, qui impose aux cantons de désigner une autorité de surveillance, et à → l'art. 17 BGFA, qui règle les sanctions disciplinaires. L'art. 15 BGFA constitue le maillon procédural : sans information, l'autorité de surveillance ne peut pas exercer efficacement la fonction que lui confère l'art. 14 et dont l'art. 17 la dote. Cette disposition flanque en outre ↔ l'art. 12 let. j BGFA (obligation de l'avocat de s'annoncer lui-même en cas de disparition des conditions personnelles) et crée un système d'autorités complémentaire pour l'alimentation en informations de la surveillance.
N. 6 L'al. 1 et l'al. 2 se distinguent selon le domaine de compétence de l'autorité qui effectue le signalement. Les autorités cantonales signalent à l'autorité de surveillance de leur propre canton (al. 1) ; les autorités fédérales signalent à l'autorité de surveillance du canton au registre duquel l'avocat est inscrit (al. 2). Cette distinction correspond à l'ordre de compétence en matière de procédure disciplinaire et au rattachement au canton du registre : le canton du registre dispose de l'ensemble des informations disciplinaires et des données du registre selon l'art. 5 BGFA, raison pour laquelle les autorités fédérales signalent directement à ce canton (arrêt 5A_175/2008 du 8 juillet 2008 consid. 5.1). La disposition est également liée, sur le plan systématique, à → l'art. 16 BGFA, qui règle la coordination dans les procédures disciplinaires intercantonales.
#3. Éléments constitutifs / Contenu de la norme
3.1 Autorités soumises à l'obligation de signalement
N. 7 L'al. 1 oblige les autorités judiciaires et administratives cantonales. Sont visés tous les organes de la justice et de l'administration agissant au niveau cantonal ou communal : les tribunaux de tous degrés, les ministères publics, les autorités administratives et autres instances étatiques qui, dans l'exercice de leurs fonctions, entrent en contact avec des avocats. L'énumération à l'al. 1 doit être interprétée largement ; ce qui est déterminant, c'est la qualité de titulaire de la puissance publique au niveau cantonal. L'al. 2 vise les autorités judiciaires et administratives fédérales, notamment le Tribunal fédéral, le Tribunal administratif fédéral, le Tribunal pénal fédéral ainsi que l'administration fédérale.
N. 8 L'obligation de signalement selon l'art. 15 al. 1 BGFA incombe à l'autorité en tant que telle, et non à chaque agent individuel. L'organisation interne du signalement est régie par le droit cantonal. Dans la pratique, le signalement est effectué par la direction de la procédure ou la présidence du tribunal. Des réglementations plus étendues peuvent exister au niveau cantonal (par exemple l'art. 32 al. 3 KAG/BE pour le ministère public ; le § 39 al. 1 AnwG/ZH pour les tribunaux et les autorités administratives).
N. 9 L'art. 15 BGFA ne vise pas les personnes privées (clientèle, partie adverse, tiers). Celles-ci peuvent déposer des dénonciations auprès de l'autorité de surveillance sous la forme de voies de droit informelles ; elles y sont expressément habilitées selon le message du Conseil fédéral (FF 1999 5331) et la doctrine (Poledna, in : Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2e éd. 2011, art. 15 N 9). L'obligation de signalement des autorités et la possibilité de dénonciation privée sont indépendantes l'une de l'autre (Tribunal administratif AG, arrêt WBE.2023.187 du 20 décembre 2023, consid. II/1.2–1.3).
3.2 Motifs de signalement
N. 10 L'art. 15 al. 1 et 2 BGFA mentionnent deux motifs de signalement : premièrement, l'absence des conditions personnelles selon l'art. 8 BGFA (p. ex. faillite, jugement pénal, perte du brevet d'avocat), deuxièmement, les incidents susceptibles de violer les règles professionnelles (art. 12 BGFA). Pour la seconde catégorie, un critère de soupçon s'applique : l'autorité n'a pas à apporter la preuve d'un manquement ; il suffit que des faits indiquent une violation possible.
N. 11 La notion d'« incidents » doit être interprétée largement. Elle englobe les actes de procédure, le comportement lors des audiences, les violations des obligations de communication et de divulgation, la correspondance contraire aux règles professionnelles ainsi que les manquements survenus en dehors de procédures judiciaires, dont l'autorité prend connaissance dans l'exercice de ses fonctions (Poledna, in : Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2e éd. 2011, art. 15 N 5–7). Il n'est pas nécessaire que l'incident soit lié à une procédure en cours. Exemples tirés de la pratique : abandon de la salle lors d'une audience principale (arrêt 1B_321/2015 du 8 juin 2016 consid. 5.2), production de preuves caviardées (Tribunal administratif AG, WBE.2023.187, consid. II/1.2), conflits d'intérêts liés à un ancien mandat (Autorité de surveillance des avocats BE, AA 2015 125 du 8 juin 2016, consid. III/29).
N. 12 Pour le motif de signalement lié à l'« absence des conditions personnelles », ce n'est pas un seuil de soupçon mais la connaissance des faits qui est requise (conformément au libellé « l'absence », et non « des indices d'une possible absence »). La disposition établit ainsi des exigences différentes pour les deux motifs de signalement, ce qui est conforme au principe de proportionnalité : alors que l'absence des conditions personnelles touche directement aux conditions d'inscription et peut en tout état de cause nécessiter une radiation (→ art. 9 BGFA), un soupçon suffit pour le second motif.
3.3 Caractère immédiat
N. 13 Le signalement doit être effectué sans délai, c'est-à-dire sans retard injustifié, dès que l'autorité a connaissance du fait donnant lieu au signalement. Cette exigence s'adresse exclusivement aux autorités soumises à l'obligation de signalement et est conçue comme une prescription d'ordre. Elle n'a aucun effet sur les dénonciateurs privés. Un signalement tardif d'une autorité ne fait pas obstacle à l'ouverture d'une procédure disciplinaire et n'a aucun effet sur la prescription selon l'art. 19 BGFA (Tribunal administratif AG, WBE.2023.187, consid. II/1.3 ; Tribunal administratif ZH, VB.2007.00164 du 21 juin 2007 consid. 2). L'obligation d'agir sans délai agit en interne sur l'organisation et le comportement de l'autorité ; une violation de cette obligation peut le cas échéant entraîner des conséquences de droit de la surveillance pour l'autorité concernée selon le droit cantonal, mais ne fonde ni un motif de nullité ni un empêchement de procéder.
N. 14 Le signalement n'est soumis à aucune forme particulière ; l'art. 15 BGFA ne prescrit pas de procédure déterminée. Le droit cantonal peut toutefois édicter des prescriptions de forme et de procédure (art. 34 al. 1 BGFA). Le signalement n'est pas un acte administratif et ne confère à l'organe signataire aucune qualité de partie dans la procédure disciplinaire (Poledna, in : Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2e éd. 2011, art. 15 N 8).
3.4 Destinataire du signalement
N. 15 Les autorités cantonales signalent à l'autorité de surveillance de leur canton (al. 1). Les autorités fédérales signalent à l'autorité de surveillance du canton du registre (al. 2). Le canton du registre est déterminé selon l'art. 6 BGFA ; un avocat n'est en principe inscrit que dans un seul canton. La règle fédérale (al. 2) garantit que les procédures devant les autorités et tribunaux fédéraux sont également soumises à la surveillance du canton du registre, même si c'est là que la violation a été constatée.
N. 16 L'autorité de surveillance cantonale est tenue, à la réception d'un signalement, d'examiner la situation selon les dispositions du droit cantonal et, le cas échéant, d'ouvrir une procédure disciplinaire. L'ouverture d'une procédure disciplinaire est dans l'intérêt public et ne relève en principe pas du pouvoir d'appréciation de l'autorité, dès lors qu'il existe des soupçons suffisants d'une violation des règles professionnelles (Tribunal administratif AG, WBE.2023.187, consid. II/3.2 ; Tribunal administratif SG, B 2021/271 du 15 juin 2022, consid. « Streitgegenstand »).
#4. Effets juridiques
N. 17 L'art. 15 BGFA fonde une obligation légale à la charge des autorités soumises au signalement. Elle n'est pas directement sanctionnée, mais une violation — notamment lorsqu'elle aurait été nécessaire pour protéger le public ou les justiciables — peut entraîner des conséquences de droit de la surveillance pour l'autorité responsable selon le droit cantonal. Dans les rapports avec l'avocat concerné, l'obligation de signalement ne produit pas d'effets juridiques immédiats ; en particulier, elle ne fonde pas un motif de récusation à l'encontre de l'autorité signataire ou de ses membres (arrêt 1B_118/2021 du 13 juillet 2021 consid. 4.1 : « Le seul fait que la direction de la procédure du ministère public dépose une dénonciation disciplinaire — objectivement défendable — contre le défenseur auprès de l'autorité de surveillance des avocats ne constitue, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral exposée ci-dessus, aucun motif de récusation »).
N. 18 Le signalement au sens de l'art. 15 BGFA doit être strictement distingué du dépôt d'une plainte pénale. Les autorités judiciaires et administratives peuvent effectuer un signalement de droit de la surveillance sans déposer simultanément une plainte pénale au sens de l'art. 302 CPP ni acquérir la qualité de plaignant. Cette indépendance protège la structure de surveillance du BGFA d'une instrumentalisation par des intérêts de droit de la procédure pénale. Inversement, une sanction policière d'audience selon l'art. 64 CPP ou l'art. 128 CPC n'exclut pas une sanction disciplinaire cumulée par l'autorité de surveillance selon le droit des avocats (arrêt 1B_321/2015 du 8 juin 2016 consid. 5.4).
N. 19 Le signalement entraîne l'ouverture d'un examen de droit de la surveillance, mais pas nécessairement d'une procédure disciplinaire formelle. Le flux d'informations prévu par l'art. 15 BGFA permet à l'autorité de surveillance d'exercer également une fonction de surveillance préventive qui va au-delà de l'incident individuel : elle acquiert une connaissance globale du comportement d'un avocat et peut, si nécessaire — dans le respect du délai de prescription selon l'art. 19 BGFA —, agir en conséquence.
#5. Points litigieux
5.1 Nature juridique de l'obligation d'agir sans délai (prescription d'ordre ou de nullité)
N. 20 La doctrine et la pratique se sont interrogées sur la question de savoir si la violation de l'obligation d'agir sans délai fait obstacle aux poursuites disciplinaires. Le Tribunal administratif de Zurich (VB.2007.00164 du 21 juin 2007, consid. 2) et le Tribunal administratif d'Argovie (WBE.2023.187, consid. II/1.3) qualifient l'art. 15 al. 1 BGFA de simple prescription d'ordre, sans incidence sur l'admissibilité de la procédure disciplinaire. Un signalement tardif est sans conséquence, pour autant que le délai de prescription selon l'art. 19 BGFA soit respecté. Poledna (in : Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2e éd. 2011, art. 15 N 9) partage cette opinion. En revanche, le Tribunal administratif d'Argovie a expressément nié une application par analogie de l'obligation d'agir sans délai aux dénonciateurs privés ; un tel transfert ne trouve de soutien ni dans le texte légal ni dans le message (WBE.2023.187, consid. II/1.3).
5.2 Compétence lors d'une activité intercantonale
N. 21 La question de savoir quelle autorité de surveillance est compétente lorsqu'un avocat exerce son activité hors de son canton du registre et y provoque un incident était litigieuse. L'affaire saint-galloise (Tribunal administratif SG, B 2021/271 du 15 juin 2022) a clarifié la situation juridique pour les dénonciations contre des avocats inscrits dans le canton du registre : l'autorité de surveillance cantonale est toujours compétente pour les procédures disciplinaires concernant les avocats inscrits au registre de son canton, indépendamment du lieu où l'incident s'est produit. L'art. 15 BGFA organise le flux d'informations de telle sorte que les autorités cantonales signalent toujours à l'autorité de surveillance de leur propre canton (al. 1), tandis que les autorités fédérales signalent directement au canton du registre (al. 2). Cette distinction a été jugée appropriée dans la littérature, parce que toutes les informations disciplinaires pertinentes sont centralisées auprès du canton du registre (Fellmann, Anwaltsrecht, 2e éd. 2017, N 760–761 ; Poledna, in : Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2e éd. 2011, art. 15 N 3–4).
5.3 Absence de motif de récusation de l'autorité signataire
N. 22 Dans la pratique, il a été soutenu isolément que le dépôt d'un signalement selon l'art. 15 BGFA fondait une prévention du magistrat signataire et excluait sa participation ultérieure à la procédure. Le Tribunal fédéral a fermement rejeté cette position : le dépôt d'une dénonciation disciplinaire objectivement défendable par le ministère public ne constitue pas en soi un motif de récusation au sens de l'art. 56 CPP (arrêt 1B_118/2021 du 13 juillet 2021 consid. 4.1). Le contraire aurait pour conséquence que les défenseurs pourraient, par des violations délibérées des règles professionnelles, obtenir la récusation des procureurs et empêcher de facto le ministère public de remplir son obligation légale de signalement.
5.4 Concurrence avec la sanction policière judiciaire
N. 23 Niklaus Schmid (Praxiskommentar StPO, 2e éd. 2013, N 3 ad art. 64) soutenait que les violations des règles professionnelles ne pouvaient être sanctionnées qu'en vertu du droit des avocats, et non par le biais de l'art. 64 CPP. Jent s'y est opposé (BSK StPO, 2e éd. 2014, N 4 ad art. 64), en faisant valoir que l'amende d'ordre constitue une mesure procédurale immédiate visant à garantir le déroulement de la procédure et poursuit un but autonome. Le Tribunal fédéral a confirmé la position de Jent : la sanction policière judiciaire et la sanction de droit de la surveillance des avocats ne s'excluent pas mutuellement (arrêt 1B_321/2015 du 8 juin 2016 consid. 5.4 ; arrêt 2A.496/2005 du 23 janvier 2006 consid. 3.3). Ce parallélisme a des répercussions sur l'obligation de signalement : le tribunal qui prononce une amende d'ordre est simultanément tenu, en vertu de l'art. 15 al. 1 BGFA, de signaler le fait sous-jacent à l'autorité de surveillance.
#6. Indications pratiques
N. 24 Champ d'application de l'obligation de signalement dans la pratique : Les tribunaux de tous degrés sont tenus, en vertu de l'art. 15 al. 1 BGFA, d'effectuer d'office un signalement lorsqu'ils prennent connaissance, dans le cadre d'une procédure, de circonstances indiquant une violation des règles professionnelles. Sont notamment visés : le comportement procédural inconvenant ou trompeur (arrêts WBE.2023.187 ; 1B_321/2015), les indices fondés d'une influence sur les témoins (arrêt 1B_118/2021 consid. 4.2), les conflits d'intérêts qui apparaissent au cours de la procédure (Autorité de surveillance des avocats BE, AA 2015 125), ainsi que les indices de disparition des conditions personnelles (p. ex. connaissance d'un acte de poursuite ou d'une condamnation pénale).
N. 25 Absence d'obligation de dénonciation pour les particuliers, mais droit de dénonciation : Les personnes privées (clientèle, partie adverse, tiers) peuvent à tout moment déposer une dénonciation auprès de l'autorité de surveillance compétente. Elles ne sont soumises à aucune obligation d'agir sans délai ni à une application par analogie de l'art. 15 BGFA. La dénonciation est recevable pour autant que le délai de prescription absolue de dix ans selon l'art. 19 al. 3 BGFA ne soit pas encore écoulé (Tribunal administratif AG, WBE.2023.187, consid. II/1.3 ; Poledna, in : Fellmann/Zindel, BSK BGFA, 2e éd. 2011, art. 15 N 9 ; art. 19 al. 1 et 3 BGFA).
N. 26 Double fonction du canton du registre en tant que centre de collecte d'informations : Par le biais du flux d'informations prévu à l'art. 15 al. 2 BGFA en provenance des autorités fédérales, le canton du registre centralise l'ensemble des incidents disciplinaires survenus lors de procédures devant des autorités fédérales. En lien avec l'art. 5 al. 2 let. e BGFA (inscription des sanctions disciplinaires au registre) et l'art. 16 BGFA (coordination lors de procédures disciplinaires intercantonales), un système global de surveillance de la profession d'avocat se met en place, fondé sur le canton du registre en tant que nœud central d'information. Cela fonde, selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, un intérêt objectif à désigner, pour les mandats d'office, des avocats inscrits dans le canton du registre (arrêt 5A_175/2008 du 8 juillet 2008 consid. 5.1).
N. 27 Rapport avec l'obligation de l'avocat de s'annoncer lui-même : L'art. 12 let. j BGFA oblige l'avocat lui-même à signaler à l'autorité de surveillance la disparition des conditions d'inscription au registre. L'art. 15 al. 1 BGFA complète cette obligation d'auto-signalement par une obligation de signalement des autorités, qui agit indépendamment de la coopération de l'avocat. Les deux dispositions ensemble garantissent que l'autorité de surveillance prend connaissance, même sans la participation active de l'avocat, des faits pertinents pour la tenue du registre et la surveillance disciplinaire. → art. 12 let. j BGFA ; ↔ art. 9 BGFA (radiation).
N. 28 Absence de droit subjectif de tiers au signalement : L'obligation de signalement sert l'intérêt public à une surveillance efficace des avocats. Elle ne fonde pas un droit subjectif actionnable de tiers (p. ex. de la partie adverse ou de la clientèle) à ce qu'une autorité effectue un signalement. Une omission de l'autorité n'a — comme exposé (N. 13) — aucun effet sur l'admissibilité d'une procédure disciplinaire ultérieure et ne fonde notamment pas d'exception de déchéance en faveur de l'avocat concerné (Tribunal administratif AG, WBE.2023.187, consid. II/2.2).
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