L'art. 82 Cost. disciplina le competenze della Confederazione e dei Cantoni nella circolazione stradale. La disposizione conferisce alla Confederazione il diritto esclusivo di emanare leggi sulla circolazione stradale. Sono interessati tutti gli utenti della strada: automobilisti, motociclisti, conducenti di autocarri e tutti gli altri che utilizzano veicoli a motore su strade pubbliche.
La Confederazione fa uso di questa competenza in modo completo. Nella legge sulla circolazione stradale (LCStr) disciplina chi può guidare, quali regole del traffico si applicano e come devono essere costruiti i veicoli. Esempio: il limite di velocità di 50 km/h nei centri abitati vale uniformemente in tutta la Svizzera. Un Cantone non può ridurlo di propria iniziativa a 40 km/h.
Inoltre la Confederazione esercita l'alta vigilanza sulle strade di transito importanti. Può determinare quali strade devono rimanere aperte per il traffico interregionale. Così può ad esempio impedire che un Cantone chiuda un'importante strada di passo alpino al traffico merci per motivi di protezione ambientale.
Un principio importante è l'utilizzo gratuito delle strade. Nessuno deve pagare tasse dirette per guidare su strade pubbliche. Sono ad esempio vietati i pedaggi stradali o i sistemi di tassa di congestione sul modello londinese. Rimangono tuttavia consentite le tasse di parcheggio, poiché queste non sono riscosse per la guida, bensì per la sosta del veicolo.
L'Assemblea federale può autorizzare eccezioni al divieto di tasse. Ciò è avvenuto con la vignetta autostradale e la tassa sul traffico pesante per gli autocarri. Tali eccezioni devono tuttavia essere giustificate specificatamente e limitate rigorosamente.
Le conseguenze giuridiche sono chiare: le leggi cantonali sulla circolazione stradale sono in linea di principio inammissibili. Se un Cantone viola il divieto di tasse, i cittadini possono appellarsi direttamente in tribunale. La Confederazione può costringere i Cantoni a mantenere aperte le strade di transito importanti.
N. 1 L'art. 82 Cost. risale all'art. 37bis Cost. precedente, che fu inserito nella Costituzione federale nel 1958 (FF 1957 II 585). La disposizione doveva ancorare costituzionalmente la competenza federale comprensiva nella circolazione stradale motorizzata, dopo che il rapido sviluppo del traffico automobilistico aveva reso necessaria una regolamentazione unitaria a livello nazionale.
N. 2 La revisione totale della Costituzione federale del 1999 ha ripreso la disposizione senza modifiche contenutistiche (FF 1997 I 1, 300). Il costituente ha sottolineato la necessità di una competenza federale comprensiva per garantire la sicurezza stradale e la fluidità del traffico transfrontaliero.
N. 3 Il principio della gratuità dell'uso delle strade di cui al cpv. 3 ha le sue radici nella lotta medievale contro i pedaggi stradali e fu inserito nella Costituzione come principio fondamentale della politica dei trasporti moderna (FF 1957 II 590).
N. 4 L'art. 82 Cost. si trova nel Titolo 3 su Confederazione, Cantoni e Comuni, Capitolo 3 sulla ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni. La norma fonda una competenza federale esclusiva nell'ambito del diritto della circolazione stradale (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1098).
N. 6 Nel rapporto con i diritti fondamentali va considerato in particolare → l'art. 10 cpv. 2 Cost. (libertà di movimento). Le restrizioni al traffico devono soddisfare i requisiti di → l'art. 36 Cost.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
a) Competenza legislativa sulla circolazione stradale (cpv. 1)
N. 7 Il concetto di "circolazione stradale" comprende tutti gli aspetti del traffico sulle strade pubbliche, in particolare:
Regole del traffico e segnaletica
Ammissione di veicoli e conducenti
Prescrizioni sulla sicurezza stradale
Responsabilità civile e assicurazione
Diritto penale della circolazione
N. 8 La competenza federale è comprensiva ed esclusiva (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, SGK BV, 4ª ed. 2023, art. 82 N 5). Ai Cantoni rimane solo la competenza regolatoria per il traffico non motorizzato, nella misura in cui la Confederazione non ha emanato prescrizioni.
N. 9 Le nuove tecnologie del traffico come la guida automatizzata o l'elettromobilità rientrano anch'esse nella competenza federale, come ha confermato il Tribunale federale (DTF 2C_847/2019).
b) Alta vigilanza sulle strade d'importanza nazionale (cpv. 2)
N. 10 L'"alta vigilanza" non conferisce alla Confederazione una competenza operativa, bensì solo una funzione di controllo sull'amministrazione stradale cantonale per le strade di importanza nazionale (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, 3ª ed. 2016, N 2847).
N. 11 Le "strade di transito" sono strade che servono al traffico interregionale. Il Consiglio federale può ordinarne il mantenimento aperto quando ciò è nell'interesse nazionale (DTF 122 I 279).
c) Gratuità dell'uso delle strade (cpv. 3)
N. 12 Il principio della gratuità vieta le tasse dirette d'uso per la circolazione sulle strade pubbliche. Non sono compresi:
Tasse di parcheggio (uso speciale temporalmente limitato)
Tasse per gallerie (opere speciali)
Tasse d'incentivazione (ad es. TTPCP secondo art. 85 Cost.)
Tasse generali sul traffico
N. 13 L'Assemblea federale può autorizzare eccezioni, come ha fatto per il contrassegno autostradale (art. 86 cpv. 2 Cost.) e la TTPCP (art. 85 Cost.). Le eccezioni devono tuttavia rimanere strettamente limitate (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, 2ª ed. 2024, art. 82 N 18).
N. 14 Dal cpv. 1 deriva la competenza legislativa esclusiva della Confederazione. Le prescrizioni cantonali sulla circolazione stradale motorizzata sono inammissibili, nella misura in cui non costituiscono esecuzione del diritto federale.
N. 15 Il cpv. 2 autorizza la Confederazione a designare strade di transito e ad imporne il mantenimento aperto anche contro la volontà dei Cantoni. I Cantoni devono rispettare le corrispondenti disposizioni federali.
N. 16 Il cpv. 3 fonda un divieto direttamente applicabile di tasse per l'uso delle strade. I privati possono invocare direttamente questa disposizione per impugnare tasse illegali (DTF 118 Ia 46).
N. 17 È controversa la portata della competenza federale nel traffico non motorizzato. Mentre Müller/Schefer (Grundrechte, 4ª ed. 2008, pag. 456) propugnano un'interpretazione estensiva, la dottrina prevalente sostiene un'interpretazione restrittiva (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, SGK BV, art. 82 N 6; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N 1099).
N. 18 È oggetto di discussione controversa l'ammissibilità di sistemi di pedaggio urbano. Biaggini (BV-Kommentar, 2ª ed. 2017, art. 82 N 8) li considera ammissibili sotto certe condizioni, mentre Griffel (Umweltrecht, 2019, § 12 N 45) li considera incompatibili con l'art. 82 cpv. 3 Cost.
N. 19 La delimitazione tra tasse d'uso vietate e tasse d'incentivazione ammissibili rimane controversa. Il Tribunale federale ha sviluppato una linea pragmatica (DTF 125 I 182), che è parzialmente criticata nella dottrina (Vallender/Hettich, SJZ 2000, 241).
N. 20 Nell'esame di prescrizioni cantonali sul traffico occorre chiarire innanzitutto se riguardano il traffico motorizzato o non motorizzato. Regolamentazioni miste sono in linea di principio inammissibili.
N. 21 I Comuni che vogliono introdurre tasse di parcheggio o restrizioni al traffico devono potersi basare su una base legale cantonale. Il richiamo diretto all'art. 82 Cost. non è sufficiente.
N. 22 Nell'introduzione di nuovi concetti di mobilità (Mobility Pricing, Road Pricing) l'ammissibilità costituzionale va verificata tempestivamente. Le vere tasse d'uso richiedono una modifica costituzionale, mentre le tasse d'incentivazione possono eventualmente basarsi sull'art. 74 Cost. (protezione dell'ambiente).
N. 23 La progressiva digitalizzazione del traffico (sistemi di trasporto intelligenti, guida automatizzata) richiede uno stretto coordinamento tra Confederazione e Cantoni. La competenza federale secondo l'art. 82 cpv. 1 Cost. comprende anche queste nuove tecnologie, nella misura in cui riguardano la circolazione stradale.
#I. Competenza legislativa federale in materia di circolazione stradale (cpv. 1)
DTF 101 Ia 392
15 ottobre 1975
Il Tribunale federale conferma la competenza legislativa federale globale nel diritto della circolazione stradale. La competenza si estende a tutti gli aspetti del traffico motorizzato su strade pubbliche.
Decisione fondamentale sulla delimitazione delle competenze federali nel diritto del traffico rispetto alle competenze cantonali.
«L'art. 82 Cost. conferisce alla Confederazione una competenza legislativa esclusiva e globale sulla circolazione stradale. Questa si estende non solo alle regole della circolazione in senso stretto, ma a tutti gli aspetti della circolazione stradale motorizzata, compresa l'ammissione di veicoli e conducenti.»
DTF 108 Ia 222
23 giugno 1982
Il Tribunale federale precisa l'estensione della competenza federale e la delimita dalla sovranità stradale cantonale. Le prescrizioni del diritto della circolazione rientrano completamente nel diritto federale.
Importante delimitazione tra diritto della circolazione stradale (Confederazione) e sistema stradale (Cantoni).
«La competenza legislativa della Confederazione secondo l'art. 82 cpv. 1 Cost. comprende tutte le norme che si riferiscono al comportamento degli utenti della strada sulle strade, indipendentemente da chi sia proprietario della strada o da chi l'abbia costruita e la mantenga.»
#II. Alta vigilanza sulle strade di importanza nazionale (cpv. 2)
DTF 115 Ia 234
7 luglio 1989
Il Tribunale federale definisce la portata dell'alta vigilanza del Consiglio federale sulle strade di transito. La determinazione delle strade di transito è una decisione discrezionale del Consiglio federale.
Giurisprudenza centrale per la concretizzazione della competenza di alta vigilanza della Confederazione.
«L'alta vigilanza della Confederazione secondo l'art. 82 cpv. 2 Cost. si limita alle strade di importanza nazionale. Il Consiglio federale può, nell'ambito della sua alta vigilanza, determinare quali strade di transito devono essere tenute aperte al traffico quando ciò sia nell'interesse nazionale.»
DTF 122 I 279
12 novembre 1996
Il Tribunale federale conferma la competenza della Confederazione a determinare le strade di transito e a tenerle aperte anche contro la resistenza dei Cantoni.
Importante decisione sulla delimitazione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nelle chiusure stradali.
«L'art. 82 cpv. 2 Cost. autorizza la Confederazione a esigere, anche contro la volontà dei Cantoni, il mantenimento aperto delle strade di transito quando queste sono di importanza per il traffico nazionale.»
#III. Principio dell'uso gratuito delle strade (cpv. 3)
DTF 118 Ia 46
14 febbraio 1992
Il Tribunale federale interpreta restrittivamente il principio della gratuità. Solo le vere tasse d'uso sono inammissibili, non però i tributi indiretti.
Decisione fondamentale sull'interpretazione del divieto di tasse nell'art. 82 cpv. 3 Cost.
«L'art. 82 cpv. 3 Cost. vieta solo le tasse d'uso dirette per l'uso delle strade in quanto tale. Non sono compresi i tributi generali sul traffico o i tributi d'incentivazione che non si ricollegano direttamente all'uso delle strade.»
DTF 125 I 182
23 marzo 1999
Il Tribunale federale precisa i presupposti per le eccezioni al divieto di tasse. L'Assemblea federale può autorizzare eccezioni solo in casi limitati.
Importante giurisprudenza sui limiti costituzionali delle tasse stradali.
«Le eccezioni al principio dell'uso gratuito delle strade possono essere autorizzate solo dall'Assemblea federale e solo in casi particolari, oggettivamente giustificati. Il carattere eccezionale deve essere mantenuto.»
DTF 128 I 3
11 gennaio 2002
Il Tribunale federale tratta l'ammissibilità della tassa sul traffico pesante alla luce dell'art. 82 cpv. 3 Cost. I tributi d'incentivazione non rientrano nel divieto di tasse.
Decisione determinante sulla compatibilità della TTPCP con la Costituzione.
«La tassa sul traffico pesante commisurata alle prestazioni non costituisce una tassa d'uso stradale vietata, bensì un tributo d'incentivazione ammissibile con base costituzionale nell'art. 85 Cost.»
Il Tribunale federale conferma la competenza federale per le nuove tecnologie del traffico e i sistemi di traffico digitali sotto l'art. 82 cpv. 1 Cost.
Giurisprudenza attuale sull'applicazione dell'art. 82 Cost. alle moderne tecnologie del traffico.
«La competenza legislativa della Confederazione secondo l'art. 82 cpv. 1 Cost. comprende anche le nuove tecnologie del traffico e i sistemi di traffico digitali, nella misura in cui riguardano la circolazione stradale.»