#1. Storia della nascita

N. 1 L'art. 81 Cost. risale all'art. 23 aCost. e fu ripreso nella revisione totale del 1999 in gran parte senza modifiche. Il messaggio del 20 novembre 1996 concernente una nuova Costituzione federale (FF 1997 I 1, 270) caratterizza la disposizione come «clausola generale per tutti i settori dell'infrastruttura», che conferisce alla Confederazione una «competenza sussidiaria globale per opere pubbliche». La formulazione «nell'interesse di tutto il Paese o di gran parte di esso» fu ripresa dalla vecchia Costituzione federale e serve come limite contro progetti puramente locali o regionali.

N. 2 Storicamente la norma nacque nel XIX secolo come reazione alla necessità di grandi progetti infrastrutturali come linee ferroviarie, trasversali alpine e correzioni di corsi d'acqua, che superavano le possibilità finanziarie e organizzative dei singoli Cantoni. La correzione della Linth (1807-1823) è considerata la prima opera pubblica importante sotto la direzione confederata (Hauser, Vom öffentlichen Werk des Bundes zur interkantonalen Anstalt, 2011, pag. 45 segg.).

#2. Collocazione sistematica

N. 3 L'art. 81 Cost. si trova nel 3° Titolo su «Confederazione, Cantoni e Comuni» sotto il 3° Capitolo «Compiti della Confederazione e dei Cantoni». La norma funge da clausola generale sussidiaria rispetto alle competenze infrastrutturali più specifiche negli art. 82-93 Cost. (trasporti ed energia). È espressione del federalismo cooperativo: la Confederazione può erigere, gestire opere da sola o sostenere la loro erezione da parte di terzi.

N. 4 Nel rapporto con le competenze cantonali vale il principio di sussidiarietà (→ art. 5a Cost.). Solo le opere che sono «nell'interesse di tutto il Paese o di gran parte di esso» rientrano nella competenza federale. La delimitazione dalle opere puramente cantonali o regionali avviene secondo criteri materiali: importanza per l'insieme del Paese, necessità di coordinamento, portata finanziaria.

#3. Elementi costitutivi della fattispecie

N. 5 Opere pubbliche: Il concetto è controverso. La dottrina tradizionale sostiene una concezione ristretta del concetto e cita approvando Burckhardt, secondo cui per la qualità di opera sono determinanti «segnatamente la corporeità dell'impianto, il suo collegamento al suolo, il carattere artificiale nonché la modificazione rispettivamente il ripristino di uno stato naturale». Al contrario Lendi/Vogel, SG Komm. BV, art. 81 N. 23 sostengono una concezione più ampia del concetto, «che include anche impianti non legati al suolo come per es. satelliti o istituzioni virtuali».

N. 6 Nell'interesse di tutto il Paese o di gran parte di esso: Questa formulazione delimita la competenza federale dalle opere cantonali e comunali. Sono comprese le opere con importanza sovraregionale, che riguardano più Cantoni o sono di importanza strategica nazionale. La prassi mostra un'interpretazione generosa per le infrastrutture di trasporti, energia e comunicazioni (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 10ª ed. 2020, N 1089).

N. 7 Erigere, gestire o sostenere: La Confederazione ha tre opzioni d'azione: (1) Erezione e gestione proprie tramite l'amministrazione federale o istituti federali; (2) Gestione di opere esistenti; (3) Sostegno finanziario o organizzativo di enti privati o cantonali. La scelta della forma d'azione è a discrezione politica della Confederazione.

#4. Conseguenze giuridiche

N. 8 L'art. 81 Cost. conferisce alla Confederazione una competenza facoltativa («può»). Non fonda né un obbligo di agire né diritti soggettivi di privati all'erezione di determinate opere. La disposizione autorizza la Confederazione a legiferare sulle rispettive opere (→ art. 164 cpv. 1 Cost.) e ad approvare i crediti necessari (→ art. 167 Cost.).

N. 9 Nell'erezione di opere pubbliche spetta alla Confederazione il diritto di espropriazione (→ art. 26 Cost.). L'esercizio si regge sulla Legge federale sull'espropriazione (LEspr). Presupposto è sempre che l'opera concreta sia effettivamente nell'interesse pubblico.

N. 10 Il finanziamento avviene con mezzi federali generali o tramite finanziamenti speciali. Nel sostegno di opere cantonali o private entrano in considerazione sussidi, prestiti o fideiussioni. Le modalità devono essere regolate nella legislazione speciale (Ruch, Umwelt – Boden – Raum, SBVR VI, 2010, pag. 234 segg.).

#5. Punti controversi

N. 11 Concetto di opera: Il principale punto controverso riguarda la portata del concetto di «opere pubbliche». La posizione tradizionale (Burckhardt, Kern) lo limita agli impianti corporei, legati al suolo. La concezione moderna (Lendi/Vogel) vuole includere anche le infrastrutture immateriali come reti di dati o sistemi satellitari. Biaggini, Komm. BV, art. 81 N. 3 assume una posizione intermedia: il concetto di opera deve essere interpretato in modo aperto allo sviluppo, ma deve presentare un riferimento alle infrastrutture fisiche.

N. 12 Delimitazione dalle competenze speciali: È controverso il rapporto dell'art. 81 Cost. con le competenze settoriali. Mentre Aubert/Mahon, art. 81 N. 4 assumono una sussidiarietà rigorosa, altri sostengono un'applicabilità parallela, purché siano soddisfatti i presupposti di entrambe le norme (Auer/Malinverni/Hottelier, Vol. I, § 892).

#6. Indicazioni pratiche

N. 13 Nella pianificazione di opere pubbliche occorre chiarire tempestivamente se sono soddisfatti i presupposti dell'art. 81 Cost. o se sono applicabili basi costituzionali più specifiche. La scelta della base giuridica ha ripercussioni sulla procedura, il finanziamento e la vigilanza.

N. 14 Per l'attuabilità politica è centrale la dimostrazione dell'«interesse di tutto il Paese o di gran parte di esso». Ciò avviene tipicamente tramite analisi costi-benefici, prognosi del traffico o dimostrazioni di importanza strategica. Il messaggio del Consiglio federale deve esporre in modo sostanziato l'importanza sovraregionale.

N. 15 Nel sostegno di opere cantonali o private devono essere osservati i requisiti del diritto dei sussidi (Legge sui sussidi) e i principi della libertà economica (→ art. 27 Cost.). I partenariati pubblico-privati necessitano di un'attenta configurazione giuridica, in particolare riguardo alla ripartizione dei rischi e alla vigilanza.

L'art. 81 Cost. non è ancora stato applicato direttamente nella giurisprudenza del Tribunale federale. Nella prassi la norma è concretizzata da regolamentazioni di legge speciale, motivo per cui la maggior parte dei casi controversi si basa su queste disposizioni settoriali. Tuttavia, dalla giurisprudenza generale sui compiti federali e le opere pubbliche si possono derivare principi fondamentali.

#Concetto di compito federale

DTF 139 II 271 consid. 9.1 del 22 maggio 2013
Fondamentale per la delimitazione dei compiti federali in senso costituzionale. La decisione conferma che i compiti federali non sono soltanto quelli che la Confederazione assume direttamente, ma anche quelli in cui essa agisce in modo coordinante o di sostegno.

«Cosa si intenda per adempimento di un compito federale ai sensi dell'art. 78 cpv. 2 Cost. è esposto dall'art. 2 cpv. 1 LPN in modo non esaustivo: vi appartengono in particolare la pianificazione, l'edificazione e la modifica di opere e impianti da parte della Confederazione, come per es. costruzioni e impianti dell'amministrazione federale, strade nazionali o costruzioni e impianti delle Ferrovie federali svizzere.»

DTF 138 II 281 consid. 4.4 del 12 giugno 2012
Concretizzazione nell'ambito dell'infrastruttura dei trasporti: anche impianti di trasporto pianificati a livello cantonale possono rappresentare compiti federali se sono interessati interessi federali rilevanti.

«È da esaminare più attentamente se sussista un compito federale. [...] Qualora sussista quindi un compito federale, si sarebbe dovuto obbligatoriamente richiedere un rapporto sulla compromissione dell'oggetto IFP.»

#Infrastruttura aeronautica

DTAF 2011/59 del 1° dicembre 2011
La designazione di campi d'atterraggio di montagna come compito federale chiarisce l'interpretazione estensiva del concetto di "opere pubbliche" ai sensi dell'art. 81 Cost.

«Un campo d'atterraggio di montagna deve essere classificato come impianto di trasporto e comporta un uso dell'area corrispondente rilevante dal punto di vista del diritto ambientale e della pianificazione del territorio.»

#Delimitazione rispetto alle competenze cantonali

La giurisprudenza mostra che la competenza secondo l'art. 81 Cost. è sussidiaria rispetto a disposizioni costituzionali più specifiche. Per l'infrastruttura dei trasporti si applicano primariamente gli art. 82-87 Cost., per l'infrastruttura energetica gli art. 89-90 Cost.

La finora mancante giurisprudenza diretta sull'art. 81 Cost. si spiega con il fatto che la Confederazione esercita le sue competenze infrastrutturali prevalentemente su base di legge speciale e si basa su disposizioni costituzionali più concrete. L'art. 81 Cost. serve principalmente come competenza residua per opere pubbliche di rilevanza nazionale non altrimenti disciplinate.