1La Confederazione provvede affinché le foreste possano adempiere le loro funzioni protettive, economiche e ricreative.
2Emana principi sulla protezione delle foreste.
3Promuove provvedimenti per la conservazione delle foreste.
Art. 77 Cost. — Panoramica
L'art. 77 Cost. conferisce alla Confederazione la competenza per la protezione delle foreste svizzere. La Costituzione esige che le foreste possano adempiere tre funzioni importanti: devono proteggere dai pericoli naturali (funzione protettiva), fornire legno come materia prima (funzione economica) e servire al svago nonché alla protezione dell'ambiente (funzione sociale). Queste tre funzioni vanno trattate in modo equivalente secondo il messaggio sulla Cost. (FF 1997 I 381).
La Confederazione può stabilire soltanto i principi per la protezione delle foreste (competenza legislativa di principio). Ciò significa: può determinare le regole più importanti, ma non disciplinare tutti i dettagli. I Cantoni eseguono queste regole e hanno margine di manovra nella loro configurazione. È controverso se la Confederazione possa anche assumere compiti esecutivi propri. La dottrina è discorde: Jagmetti lo nega, mentre Hoffmann/Griffel, basandosi sull'art. 46 Cost., affermano competenze esecutive federali limitate (BSK Cost., art. 77 n. 20).
La legge federale più importante è la legge forestale (LFo). Essa vieta in linea di principio il dissodamento permanente di superfici forestali. Chi vuole comunque dissodare deve ottenere un'autorizzazione. Questa viene concessa soltanto se sussistono motivi importanti che prevalgono sulla protezione delle foreste. In caso di violazioni della legge forestale sono comminate multe (art. 42 segg. LFo).
Il concetto di foresta è oggetto di discussione controversa. La LFo conosce un concetto dinamico di foresta: un terreno diventa automaticamente foresta se vi crescono alberi. I Cantoni possono però introdurre un concetto statico di foresta che protegge soltanto le aree forestali esistenti. I critici lamentano che la Confederazione lascia troppo margine di manovra ai Cantoni (BSK Cost., art. 77 n. 17).
Esempio: Un Comune vuole costruire una nuova strada attraverso un'area forestale. Deve prima richiedere un'autorizzazione di dissodamento. L'autorità esamina se la strada è realmente necessaria e se non esistono altre soluzioni. L'autorizzazione viene rilasciata soltanto se l'interesse pubblico alla strada è maggiore dell'interesse alla protezione della foresta. Come compensazione, di regola deve essere piantata nuova foresta in altro luogo.
La disposizione non protegge la proprietà in modo assoluto. I proprietari di foreste devono accettare di non poter utilizzare la loro foresta a piacimento. Il Tribunale federale ha confermato che la protezione delle foreste è equiparata alla garanzia della proprietà (DTF 150 I 213).
N. 1 La moderna concezione svizzera di protezione del bosco ha le sue radici nelle catastrofiche inondazioni del XIX secolo. La Costituzione federale del 1874 introdusse nell'art. 24 con l'«alta sorveglianza federale sulla polizia forestale in alta montagna» per la prima volta una competenza costituzionale della Confederazione nel settore forestale (FF 1870 II 710).
N. 2 Con la revisione parziale del 1897, questa competenza di alta sorveglianza fu estesa all'intero territorio federale (art. 24 cpv. 1 Cost. prev.). Il fondamento costituzionale rese possibile la legge federale concernente l'alta sorveglianza federale sulla polizia forestale dell'11 ottobre 1902, che sancì il divieto di dissodamento quantitativo.
N. 3 Nel quadro della revisione totale della Costituzione federale, la protezione del bosco ottenne una disposizione costituzionale autonoma. Il messaggio del 20 novembre 1996 sottolinea il cambiamento «dalla competenza di alta sorveglianza alla legislazione di principi» (FF 1997 I 386 s.). La nuova formulazione riflette la moderna multifunzionalità del bosco e le ampliate competenze federali.
N. 4 L'art. 77 Cost. è inserito nella 4ª sezione «Ambiente e pianificazione del territorio» del secondo capitolo. Questa collocazione sistematica sottolinea lo stretto collegamento con → art. 73 Cost. (sostenibilità), → art. 74 Cost. (protezione dell'ambiente), → art. 75 Cost. (pianificazione del territorio) e ↔ art. 76 Cost. (acque). La disposizione concretizza per il bosco il principio generale di sostenibilità e completa i concetti di protezione ambientale e territoriale.
N. 5 Nel rapporto con i diritti fondamentali, l'art. 77 Cost. agisce come limite costituzionale immanente alla garanzia della proprietà (→ art. 26 Cost.). Il divieto di dissodamento sta su piano di parità con la garanzia della proprietà e ne determina il contenuto (DTF 150 I 213 consid. 4.2; sentenza 1C_364/2017 consid. 5.2). È da considerare anche → art. 699 CC, che sancisce il diritto di libero accesso come doppia norma di diritto privato.
N. 6 Come disposizione di competenza, l'art. 77 Cost. segue il principio federalistico dell'→ art. 3 Cost. La competenza legislativa di principi della Confederazione (cpv. 2) lascia ai Cantoni considerevoli competenze esecutive, mentre la competenza di promozione (cpv. 3) corrisponde al federalismo cooperativo.
N. 7 Il costituente sancisce nel cpv. 1 le tre funzioni classiche del bosco: La funzione protettiva comprende la protezione dai pericoli naturali (valanghe, caduta sassi, erosione) e la funzione di equilibrio climatico. La funzione produttiva include principalmente la produzione di legno come materia prima rinnovabile. La funzione di benessere comprende il ricreamento, la biodiversità, la protezione delle acque e la depurazione dell'aria (Hoffmann/Griffel, BSK BV, Art. 77 N. 12-15).
N. 8 Questa triade delle funzioni del bosco non è esaustiva. La moderna politica forestale riconosce ulteriori funzioni come l'accumulo di CO₂ nel contesto della protezione del clima. Decisiva è la considerazione paritaria di tutte le funzioni senza priorità a priori (Griffel, Wald und Recht, SZF 2012, 305).
N. 9 La competenza legislativa di principi sostituisce la precedente competenza di alta sorveglianza. Questo cambiamento è più che terminologico: mentre l'alta sorveglianza reagiva principalmente a deficit esecutivi cantonali, la legislazione di principi consente un ordinamento quadro proattivo (FF 1997 I 386).
N. 10 Il termine «principi» deve essere interpretato restrittivamente. La Confederazione può stabilire solo le linee direttive essenziali, mentre la regolamentazione di dettaglio e l'esecuzione spettano in linea di principio ai Cantoni (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 1127). La prassi mostra tuttavia uno sfruttamento estensivo di questa competenza nella legge forestale.
N. 11 È controverso se la competenza legislativa di principi legittimi anche competenze esecutive della Confederazione. Jagmetti (cit. in Hoffmann/Griffel, BSK BV, Art. 77 N. 20) lo nega riferendosi alla differenza rispetto alla precedente competenza di alta sorveglianza. Hoffmann/Griffel (BSK BV, Art. 77 N. 20) lo affermano invece basandosi sull'→ art. 46 cpv. 1 Cost., per competenze esecutive federali limitate.
N. 12 La competenza di promozione autorizza la Confederazione a misure di sostegno finanziarie e non finanziarie. Strumenti tipici sono le sovvenzioni per la cura dei boschi di protezione, la promozione della ricerca e i contributi per la formazione (Hoffmann/Griffel, BSK BV, Art. 77 N. 23).
N. 13 La promozione è facoltativa («promuove») e sta sotto riserva dei mezzi disponibili. Essa completa le misure regolatorie della legislazione di principi attraverso meccanismi di incentivazione dell'agire amministrativo cooperativo.
N. 14 L'art. 77 cpv. 1 Cost. statuisce un obiettivo statale senza diretta giustiziabilità. I privati non possono derivarne diritti soggettivi. La disposizione obbliga tuttavia tutti gli organi statali a considerare le funzioni del bosco nella loro attività (analogamente all'→ art. 73 Cost.).
N. 15 La competenza legislativa di principi (cpv. 2) fonda una competenza federale concorrente. Nella misura in cui la Confederazione ha legiferato, il diritto federale prevale (→ art. 49 Cost.). La legge forestale sfrutta ampiamente questa competenza, ma lascia spazio a disposizioni esecutive cantonali.
N. 16 La concezione costituzionale di protezione del bosco agisce come direttiva interpretativa per l'intero ordinamento giuridico. Nella ponderazione degli interessi nelle procedure di autorizzazione, la conservazione del bosco gode di peso accresciuto (DTF 106 Ib 136 consid. 4c).
N. 17 È dibattuta controversamente la densità regolatoria ammissibile nelle competenze legislative di principi. Rausch/Marti/Griffel (Umweltrecht, 142) rappresentano un'interpretazione restrittiva: la Confederazione potrebbe emanare solo prescrizioni quadro. Keller (Volksinitiative «Rettet den Schweizer Wald», 23) propugna un'interpretazione più ampia considerata l'importanza nazionale della protezione del bosco.
N. 18 Particolarmente controverso è il concetto dinamico di bosco della LFo. Hoffmann/Griffel (BSK BV, Art. 77 N. 17) criticano che il legislatore federale abbia accordato ai Cantoni un «plein pouvoir» per la sostituzione con il concetto statico di bosco, senza formulare criteri limitativi. Jaissle (Der dynamische Waldbegriff, 187 ss.) difende la flessibilità come necessaria per la pianificazione territoriale cantonale.
N. 19 Non è chiarito il rapporto dell'art. 77 Cost. con gli accordi internazionali di protezione del clima. Schefer (comunicazione orale) argomenta per un'interpretazione conforme al diritto internazionale che consideri prioritariamente le funzioni di assorbimento di CO₂. La dottrina dominante sottolinea invece la parità di tutte le funzioni del bosco (Zimmermann, Waldpolitischer Jahresrückblick 2013, SZF 2014, 108).
#Esecuzione federale nella legislazione di principi
N. 20 La controversia sulle competenze esecutive federali nella semplice legislazione di principi rimane attuale. Jagmetti (cit. in Hoffmann/Griffel, BSK BV, Art. 77 N. 20) vede nella revisione costituzionale uno spostamento consapevole di competenze ai Cantoni. Hoffmann/Griffel (BSK BV, Art. 77 N. 20) e Wild (Die Rodungsbewilligung, ZBl 2002, 120) argomentano che l'→ art. 46 cpv. 1 Cost. consenta competenze esecutive federali puntuali anche nella legislazione di principi.
N. 21 Nelle domande di dissodamento la multifunzionalità del bosco deve essere valutata complessivamente. La semplice compensazione della funzione produttiva attraverso rimboschimenti sostitutivi non basta se le funzioni protettive o di benessere vengono pregiudicate irreversibilmente (DTF 122 II 81 consid. 4b).
N. 22 Le procedure di accertamento del bosco devono considerare lo sviluppo dinamico del bosco. Determinante non è solo la vegetazione attuale, ma anche l'inselvatichimento naturale di superfici boschive (art. 2 LFo). I proprietari fondiari dovrebbero prevenire la potenziale inforestazione attraverso tempestive misure di gestione.
N. 23 Nei conflitti di utilizzazione tra ricreazione e conservazione del bosco, l'art. 77 Cost. non offre una priorità univoca. La giurisprudenza sulle attività del tempo libero (DTF 150 I 213) mostra che le utilizzazioni intensive possono essere soggette ad autorizzazione. Gli organizzatori dovrebbero prendere contatto tempestivamente con le autorità forestali.
N. 24 I progetti di protezione del clima nel bosco (certificati CO₂) devono considerare tutte le funzioni del bosco. Le monocolture per il massimo assorbimento di CO₂ possono collidere con la funzione di biodiversità. È obbligatorio un esame integrale nel senso della sostenibilità (→ art. 73 Cost.).
Art. 77 Cost. — Giurisprudenza
#Fondamenti costituzionali e concezione della protezione delle foreste
DTF 150 I 213 del 24 maggio 2024
Giochi di lasergame nelle foreste; priorità del diritto federale sui requisiti di autorizzazione cantonali.
Il Tribunale federale precisa i fondamenti costituzionali della protezione delle foreste secondo l'art. 77 Cost. e il loro rapporto con il diritto forestale federale. L'art. 77 Cost. conferisce alla Confederazione una competenza legislativa quadro limitata per la conservazione delle foreste.
«La Constitution fédérale prévoit, à son art. 77, que la Confédération veille à ce que les forêts puissent remplir leurs fonctions protectrice, économique et sociale (al. 1). Elle fixe les principes applicables à la protection des forêts (al. 2). Elle encourage les mesures de conservation des forêts (al. 3). L'alinéa 1 de cette disposition fixe les objectifs globaux de la Confédération en matière de gestion des forêts. Quant à l'alinéa 2, il attribue à la Confédération une compétence concurrente limitée aux principes, en matière de protection des forêts.»
#Autorizzazioni di dissodamento e ponderazione degli interessi
#Evoluzione della giurisprudenza sulla ponderazione degli interessi nei dissodamenti
DTF 119 Ib 397 dell'11 novembre 1993
Rifiuto dell'autorizzazione di dissodamento per edificazione di case di vacanza; applicazione della nuova legge forestale.
Decisione di principio sul precetto costituzionale di conservazione delle foreste e la sua attuazione nella nuova legge forestale. Il Tribunale federale stabilisce che la decisione di dissodamento deve rimanere il risultato di una ponderazione globale degli interessi.
«Nach Art. 5 WaG bleibt die Rodungsverfügung das Ergebnis einer umfassenden Interessenabwägung. Die Voraussetzungen für die Erteilung einer Rodungsbewilligung wurden inhaltlich aus der Forstpolizeiverordnung (Art. 26 FPolV) übernommen und um die Erfüllung raumplanerischer Kriterien ergänzt.»
DTF 122 II 81 del 14 marzo 1996
Coordinamento dei procedimenti di VIA e dei procedimenti di dissodamento per progetti stradali.
Il Tribunale federale definisce i requisiti procedurali per progetti infrastrutturali complessi che sono soggetti sia a VIA sia a dissodamenti forestali. La decisione precisa gli obblighi di coordinamento tra diversi procedimenti di autorizzazione.
«Art. 12 WaG verlangt, dass vor der Zuweisung von Wald in eine Nutzungszone entweder eine Rodungsbewilligung oder eine verbindliche positive Stellungnahme der Rodungsbewilligungsbehörde vorliegt.»
Dissodamento per piste da sci e skilift; interesse prevalente alla conservazione delle foreste.
Decisione di principio sul dissodamento per infrastrutture turistiche. Il Tribunale federale nega un interesse pubblico prevalente allo sviluppo turistico quando nella regione sono già avvenuti dissodamenti considerevoli.
«Aufgrund des gesetzlichen Gebots der Walderhaltung seien Skipisten durch den Wald im allgemeinen nur dort zulässig, wo kurze Waldaushiebe zur Verbesserung der Linienführung oder zur Verbindung offener Abfahrtsstrecken nötig seien.»
DTF 103 Ib 54 del 6 maggio 1977
Dissodamento per estrazione di ghiaia; ponderazione degli interessi tra estrazione di ghiaia e conservazione delle foreste.
Il Tribunale federale sviluppa principi per la ponderazione degli interessi negli utilizzi temporanei delle foreste. Decisivi sono la reversibilità del dissodamento e la possibilità di rimboschimento successivo.
«Im Gegensatz zu den häufigen Fällen, in denen die Waldbeseitigung Platz für die Errichtung eines dauernden Werkes (Haus, Strasse, Bahn) schaffen soll, wird mit der Rodung zum Zwecke der Kiesausbeutung der Wald nur vorübergehend beseitigt; durch Auffüllung und Aufforstung der ausgebeuteten Waldgrundstücke kann langfristig der Wald in seinem ursprünglichen Umfang am gleichen Ort wieder hergestellt werden.»
DTF 108 Ib 267 del 13 maggio 1982
Dissodamento per pista di slittino; precisazione della ponderazione degli interessi.
Il Tribunale federale precisa la giurisprudenza sui requisiti della ponderazione degli interessi. Non è necessaria una necessità imperativa, bensì un bisogno importante che prevalga sull'interesse alla conservazione delle foreste.
«Die Vorschrift von Art. 26 Abs. 1 FPolV setzt für die Bewilligung einer Rodung nicht voraus, dass die Rodung einer zwingenden Notwendigkeit entspricht (Präzisierung der Rechtsprechung); sie verlangt jedoch, dass sich hiefür ein gewichtiges, das Interesse an der Walderhaltung überwiegendes Bedürfnis nachweisen lässt.»
#Aspetti attinenti al diritto della proprietà nella conservazione delle foreste
Sentenza 1C_364/2017 del 21 settembre 2018
Espropriazione materiale e precetto di conservazione delle foreste.
Il Tribunale federale inquadra il precetto di conservazione delle foreste secondo l'art. 77 Cost. nel sistema dei limiti costituzionali della proprietà. Il precetto di conservazione delle foreste è di pari rango rispetto alla garanzia della proprietà e ne plasma il contenuto.
«Neben der Eigentumsgarantie stehen weitere, ihr gleichrangige Verfassungsbestimmungen wie die Gebote der Walderhaltung (Art. 77 BV), des Gewässerschutzes (Art. 76 BV) und des Umweltschutzes (Art. 74 BV), welche ebenfalls auf die Festlegung des Eigentumsinhalts einwirken.»
#Utilizzazione delle foreste e attività del tempo libero
DTF 150 I 213 del 24 maggio 2024
Attività di lasergame nelle foreste e obbligo di autorizzazione per "grandi manifestazioni".
Decisione guida attuale sull'interpretazione delle disposizioni federali sull'utilizzazione delle foreste e sulla competenza dei Cantoni di regolare utilizzazioni specifiche delle foreste. Il Tribunale federale conferma che l'art. 77 Cost. concede ai Cantoni un'ampia libertà di configurazione nella concretizzazione della protezione delle foreste.
«Les jeux de combat, même sans projectiles, peuvent être considérés comme une activité présentant un potentiel important d'atteinte à la forêt [...] L'affrontement d'équipes suppose en outre de très nombreux mouvements et une occupation accrue de l'espace forestier.»
Sentenza 5D_124/2010 del 21 dicembre 2010
Divieto di circolazione di diritto privato nelle foreste; rapporto tra protezione delle foreste e garanzia della proprietà.
Il Tribunale federale mostra come il precetto costituzionale di conservazione delle foreste (art. 77 Cost.) valga anche nel rapporto di diritto privato tra proprietari di foreste e terzi.
«Das öffentliche Recht könne das Privatrecht im Hinblick auf den verfassungsmässigen Schutz des Waldes (Art. 77 BV) und die Eigentumsgarantie nach Art. 26 BV beschränken.»
Accertamento di bosco e cognizione del Tribunale federale.
Il Tribunale federale precisa la sua cognizione negli accertamenti di bosco e il loro significato per la realizzazione degli obiettivi costituzionali di conservazione delle foreste secondo l'art. 77 Cost.
«Aufgrund des Sachzusammenhangs mit dem anwendbaren Bundesrecht kann im Rahmen einer Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch die Anwendung des kantonalen Rechts überprüft werden, soweit dieses eng mit der Anwendung von Bundesrecht verknüpft ist.»
Sentenza 1C_200/2009 del 19 febbraio 2010
Autorizzazione di dissodamento e piano stradale; dichiarazione di pubblica utilità della strada Black-Mangeli.
Il Tribunale federale mostra i requisiti di coordinamento nei procedimenti di pianificazione e di autorizzazione che si svolgono contemporaneamente, tutti tenuti a rispettare la protezione costituzionale delle foreste secondo l'art. 77 Cost.