1Nell’ambito delle sue competenze, la Confederazione provvede all’utilizzazione parsimoniosa e alla protezione delle risorse idriche nonché alla difesa dagli effetti dannosi delle acque.
2Emana principi sulla conservazione e lo sfruttamento delle riserve idriche, sull’utilizzazione delle acque a scopi di produzione energetica e di raffreddamento e su altri interventi nel ciclo idrologico.
3Emana prescrizioni sulla protezione delle acque, sulla garanzia di adeguati deflussi minimi, sulle opere idrauliche, sulla sicurezza dei bacini di accumulazione e sul modo di influire sulle precipitazioni atmosferiche.
4I Cantoni dispongono delle risorse idriche. Entro i limiti della legislazione federale possono riscuotere canoni per l’utilizzazione delle acque. La Confederazione ha il diritto di utilizzare le acque per le sue aziende di trasporto; in corrispettivo versa un canone e un’indennità.
5Per quanto riguarda i diritti e i canoni relativi a risorse idriche internazionali, la Confederazione decide d’intesa con i Cantoni interessati. Decide pure nel caso in cui i Cantoni non riescano ad accordarsi in merito ai diritti concernenti riserve idriche intercantonali.
6Nell’adempimento dei suoi compiti, la Confederazione prende in considerazione gli interessi dei Cantoni da cui le acque provengono.
Panoramica
L'art. 76 Cost. disciplina la gestione delle acque in Svizzera. Ripartisce i compiti tra Confederazione e Cantoni: la Confederazione protegge le acque dall'inquinamento e dallo sfruttamento eccessivo. Emana leggi sulle acque pulite, sugli impianti idroelettrici e sulla protezione dalle piene. I Cantoni possiedono le risorse idriche sul loro territorio e possono utilizzarle o autorizzarne l'utilizzo ad altri.
I Cantoni possono riscuotere tasse per l'utilizzo delle acque. Un esempio è il canone per l'utilizzazione dell'acqua: chi gestisce un impianto idroelettrico paga al Cantone un tributo per l'acqua utilizzata. Queste tasse confluiscono spesso nelle casse comunali delle regioni montane, dove si trovano gli impianti.
La Confederazione può utilizzare direttamente l'acqua per le sue aziende di trasporto. Ad esempio, le FFS necessitano di acqua per i loro impianti idroelettrici che producono corrente ferroviaria. Anche per questo pagano tasse ai Cantoni.
Per le acque transfrontaliere decide autonomamente la Confederazione. Ciò riguarda ad esempio il Reno o le acque di confine con Germania, Austria o Italia. Se due Cantoni non riescono a trovare un accordo su un corpo idrico, la Confederazione fa da mediatore.
Le risorse idriche appartengono giuridicamente ai Cantoni. Tuttavia, essi possono disporne soltanto nel quadro delle leggi federali. Ciò significa che i Cantoni devono rispettare le prescrizioni ambientali della Confederazione, anche quando decidono delle proprie acque.
N. 1 L'art. 76 Cost. deriva dall'art. 24bis vCost., introdotto nella Costituzione federale nel 1953. La disposizione è stata ripresa nel quadro della revisione totale del 1999 sostanzialmente invariata nel contenuto, ma riorganizzata sistematicamente e modernizzata linguisticamente (FF 1997 I 1, 269 seg.). Il messaggio del Consiglio federale sottolinea che l'ordine delle competenze tra Confederazione e Cantoni nel settore delle acque è stato consapevolmente mantenuto: «I Cantoni dispongono della sovranità sui corsi d'acqua e quindi sui giacimenti idrici» (FF 1997 I 270).
N. 2 La revisione del 1975 introdusse la protezione delle acque quale compito federale, mentre lo sfruttamento dell'energia idrica era già ancorato nella Costituzione federale dal 1908 (art. 24ter vCost.) e la sistemazione di corsi d'acqua dal 1897 (art. 24 vCost.). La versione odierna riunisce queste competenze storicamente sviluppatesi in una disciplina sistematica complessiva (Griffel, St. Galler Kommentar BV, art. 76 n. 2).
N. 3 L'art. 76 Cost. costituisce insieme all'art. 77 Cost. (foreste) il nucleo delle norme costituzionali ambientali. La disposizione è strettamente collegata all'→ art. 73 Cost. (sostenibilità), all'→ art. 74 Cost. (protezione dell'ambiente) e all'→ art. 89 Cost. (politica energetica). Per quanto riguarda lo sfruttamento dell'energia idrica, esiste un'interfaccia con l'→ art. 90 Cost. in relazione all'approvvigionamento energetico (Biaggini, BV-Kommentar, art. 76 n. 1).
N. 4 La ripartizione federalistica delle competenze caratterizza l'art. 76 Cost.: mentre la Confederazione stabilisce i principi (cpv. 2) ed emana prescrizioni (cpv. 3), i giacimenti idrici rimangono presso i Cantoni (cpv. 4). Questa struttura duale rispecchia il principio di sussidiarietà secondo l'→ art. 5a Cost. (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, art. 76 n. 8).
#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 5 I giacimenti idrici comprendono tutte le acque superficiali e sotterranee incluse le sorgenti, i laghi, i fiumi e le acque sotterranee. Il concetto va inteso in senso ampio e comprende anche i potenziali di utilizzazione futuri (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, art. 76 n. 15). L'«uso parsimonioso» (cpv. 1) esige un impiego accorto e sostenibile della risorsa acqua nel senso del principio di sostenibilità.
N. 6 La competenza di principio della Confederazione (cpv. 2) autorizza la legislazione quadro, ma lascia l'esecuzione e la disciplina di dettaglio ai Cantoni. L'enumerazione dei tipi di utilizzazione (produzione di energia, scopi di raffreddamento) non è esaustiva («nonché»). Il legislatore federale ha sfruttato esaustivamente questa competenza con la LUAc, la LPAc e la LSAc (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, n. 1098).
N. 7 La sovranità sui corsi d'acqua dei Cantoni (cpv. 4) comprende il potere di disposizione sui corsi d'acqua pubblici sul loro territorio. Questa sovranità storicamente sviluppatasi include il diritto all'utilizzazione, al rilascio di concessioni e alla riscossione di tributi. La sovranità cantonale è tuttavia limitata dalla legislazione federale («nei limiti della legislazione federale»), il che viene in particolare in considerazione per le prescrizioni sulla protezione dell'ambiente (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, n. 3456).
N. 8 Dal cpv. 1 risulta un obbligo di protezione e promozione della Confederazione, che si manifesta nella legislazione (LUAc, LPAc, LSAc), ma anche in sovvenzioni e sostegno tecnico. I Cantoni sono vincolati alle direttive federali nell'esercizio della loro sovranità sui corsi d'acqua (DTF 142 I 99 consid. 5.2).
N. 9 La riscossione di tributi secondo il cpv. 4 frase 2 comprende canoni idrici, tasse di concessione e altri tributi relativi alle acque. Il Tribunale federale ha confermato ripetutamente la sovranità tributaria cantonale, ma ne ha mostrato i limiti nella libertà economica e nel diritto federale (DTF 128 II 112 consid. 4). L'ammontare massimo del canone idrico è limitato a livello di diritto federale dall'art. 49 LUAc.
N. 10 Per i giacimenti idrici internazionali (cpv. 5) la Confederazione ha la competenza decisionale esclusiva, ma deve coinvolgere i Cantoni interessati. Questa competenza federale comprende sia i trattati di diritto internazionale sia la disciplina delle utilizzazioni transfrontaliere delle acque (Müller/Schefer, Grundrechte, pag. 897).
N. 11Portata della sovranità cantonale sui corsi d'acqua: mentre Biaggini (BV-Kommentar, art. 76 n. 5) sottolinea un'ampia autonomia dei Cantoni, Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, art. 76 n. 28) sostengono un'interpretazione più restrittiva alla luce dell'estesa legislazione federale. Il Tribunale federale tende verso la posizione mediatrice, secondo cui la sovranità cantonale sussiste certamente, ma è considerevolmente limitata dal diritto federale (DTF 145 II 140).
N. 12Rapporto energia idrica - protezione delle acque: Nella dottrina è controverso come valutare l'equilibrio d'interessi tra produzione energetica e protezione dell'ambiente. Griffel (St. Galler Kommentar BV, art. 76 n. 18) sostiene una rigorosa priorità della protezione delle acque, mentre Keller (in: Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, n. 1099) richiede una ponderazione equilibrata degli interessi. La prassi mostra una crescente ponderazione delle preoccupazioni ecologiche con contemporaneo riconoscimento dell'importanza energetico-politica dell'energia idrica.
N. 13Diritti acquisiti: Si discute controversamente della portata dei diritti storici sulle acque. Mentre una parte della dottrina (Huber-Wälchli/Keller, Wasserbaurecht, pag. 156) sostiene un'ampia protezione dello status quo, la dottrina più recente (Hettich/Walther, Wasserrecht, n. 234) sostiene un obbligo dinamico di adeguamento ai moderni standard ambientali. Il Tribunale federale ha scelto una soluzione mediatrice in DTF 145 II 140.
N. 14 In caso di rinnovi di concessioni le prescrizioni ambientali attuali vanno applicate integralmente, anche se la concessione originaria fu rilasciata sotto il diritto precedente. La durata massima di 80 anni vale indipendentemente dalla durata di ammortamento degli investimenti (DTF 140 II 262).
N. 15Coordinamento procedurale: Per progetti di energia idrica sono regolarmente necessarie autorizzazioni multiple (concessione, licenza edilizia, EIA, autorizzazione di diritto della protezione delle acque). È raccomandabile un coordinamento precoce delle procedure e il coinvolgimento delle autorità federali per l'EIA (DTF 126 II 283).
N. 16 Per la determinazione dei tributi bisogna distinguere tra canone idrico (tributo sulla materia prima) e tassa di concessione (tassa amministrativa). Imposte cantonali aggiuntive sull'energia idrica sono ammissibili, purché si distinguano dal canone idrico disciplinato dal diritto federale (DTF 128 II 112). Nella determinazione va considerata la sostenibilità economica dello sfruttamento dell'energia idrica.
BGE 142 I 99 del 31 marzo 2016
Il Tribunale federale chiarì la ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nell'ambito dell'utilizzo dell'energia idrica e confermò la compatibilità delle procedure cantonali di concessione con l'art. 76 cpv. 2 e 4 Cost.
La decisione tratta del controllo astratto delle norme dell'ordinanza riveduta sull'utilizzazione delle acque del Cantone di Uri relativa al rilascio di concessioni per centrali idroelettriche.
«Competenza di principio della Confederazione per la regolamentazione dell'utilizzazione delle acque con sovranità cantonale simultanea sulle acque. I Cantoni sono quindi autorizzati a utilizzare direttamente le acque pubbliche o a concedere il diritto di utilizzazione a terzi mediante concessione.»
BGE 128 II 112 del 17 gennaio 2002
Il Tribunale federale confermò la validità dell'imposta speciale sull'energia idrica del Cantone Vallese facendo riferimento all'art. 76 cpv. 4 Cost., che attribuisce ai Cantoni la disposizione sui risorse idriche.
La decisione chiarisce la natura giuridica dell'imposta speciale sull'energia idrica in rapporto al canone idrico e la portata dei diritti acquisiti del concessionario.
«Les cantons disposent des ressources en eau et peuvent percevoir des redevances pour l'utilisation de l'eau dans les limites de la législation fédérale.»
#Utilizzo dell'energia idrica e prescrizioni sul deflusso residuo
BGE 145 II 140 del 29 marzo 2019
La decisione tratta il rinnovo e il risanamento di una centrale idroelettrica esistente con diritto d'uso delle acque derivante dalla proprietà e conferma l'applicabilità delle prescrizioni sul deflusso residuo.
La giurisprudenza chiarisce il rapporto tra diritti storici d'uso delle acque e moderne esigenze di protezione ambientale.
«Il diritto d'uso delle acque derivante dalla proprietà del ricorrente conferisce un diritto di uso speciale su acque pubbliche che non può valere indefinitamente, ma solo fino all'ammortamento degli investimenti effettuati, al massimo per 80 anni.»
BGE 140 II 262 del 2 aprile 2014
Il Tribunale federale trattò la concessione per l'utilizzazione delle acque per una piccola centrale idroelettrica e precisò i principi per la determinazione della quantità minima di deflusso residuo.
Il caso riguarda l'aumento della quantità minima di deflusso residuo per la protezione di habitat rari e per garantire la libera migrazione dei pesci.
«La durata della concessione di 80 anni corrisponde alla durata massima legale. È ammissibile anche se la durata di ammortamento per gli investimenti effettuati è notevolmente più breve.»
BGE 126 II 283 del 28 aprile 2000
Il Tribunale federale decise sulla concessione per l'utilizzazione delle acque della centrale del lago di Lungern e sull'esame dell'impatto ambientale nei progetti di energia idrica.
La decisione precisa le esigenze per la garanzia di quantità appropriate di deflusso residuo nei progetti complessi di centrali elettriche.
«Nei progetti complessi dovrebbe essere inclusa già nell'esame dell'impatto ambientale la competenza specialistica dell'istanza federale specializzata.»
Sentenza 1C_583/2021 del 31 agosto 2023
Il Tribunale federale confermò la validità delle prescrizioni più severe sul fosforo per l'agricoltura nel bacino imbrifero dei laghi della pianura lucernese.
La decisione tratta le competenze dei Cantoni nell'esecuzione della protezione delle acque e la proporzionalità delle limitazioni alla gestione.
«Secondo l'art. 76 cpv. 1 Cost. la Confederazione provvede, nell'ambito delle sue competenze, all'uso parsimonioso e alla protezione delle risorse idriche nonché alla difesa dagli effetti dannosi delle acque. Emana in particolare prescrizioni sulla protezione delle acque.»
BGE 138 I 454 del 27 ottobre 2012
Il Tribunale federale chiarì la delimitazione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nel diritto dell'economia elettrica tenendo conto delle disposizioni relative alla produzione sull'energia idrica secondo l'art. 76 Cost.
La decisione riguarda la regolamentazione federale conclusiva della remunerazione dell'energia prodotta decentratamente da parte di aziende distributrici di elettricità.
«A parte ciò (e dalle disposizioni relative alla produzione sull'energia idrica [art. 76 Cost.] e sull'energia nucleare [art. 90 Cost.]) il diritto dell'economia e dell'approvvigionamento elettrico rimase sostanzialmente cantonale fino all'emanazione della LApEl.»
BGE 149 I 291 del 3 maggio 2023
Il Tribunale federale trattò un'iniziativa popolare comunale per la conversione di tutti i sistemi di riscaldamento a energie rinnovabili e verificò la sua compatibilità con la libertà economica.
La decisione mostra i limiti della politica energetica comunale nel sistema federale.
«La politica energetica è fondamentalmente di competenza della Confederazione e dei Cantoni, mentre i Comuni possono agire solo in via sussidiaria.»
#Costruzioni idrauliche e protezione contro le piene
Sentenza 1C_526/2015 del 12 ottobre 2016
Il Tribunale federale decise su progetti di costruzioni idrauliche e sulla ripartizione delle competenze tra Confederazione e Cantoni nelle misure di protezione contro le piene.
La decisione precisa le esigenze per la pianificazione territoriale nei progetti di costruzioni idrauliche.
Sentenza 2C_258/2011 del 30 agosto 2012
Il Tribunale federale trattò l'esame dell'impatto ambientale nei progetti maggiori di costruzioni idrauliche e il coordinamento tra diverse procedure di autorizzazione.
La decisione chiarisce l'applicazione del diritto ambientale nelle misure di costruzione idraulica.
Sentenza 1C_262/2011 del 15 novembre 2012
Il Tribunale federale decise su progetti transfrontalieri di energia idrica e sulla competenza della Confederazione secondo l'art. 76 cpv. 5 Cost.
La decisione tratta la competenza decisionale della Confederazione nelle risorse idriche internazionali.
Sentenza 2C_729/2013 del 3 aprile 2014
Il Tribunale federale chiarì l'applicazione dell'art. 76 cpv. 5 Cost. nelle controversie sulle risorse idriche intercantonali.
La decisione precisa il ruolo della Confederazione come arbitro nelle controversie idriche intercantonali.
Sentenza 1C_490/2017 del 15 maggio 2018
Il Tribunale federale trattò la proroga delle concessioni per l'utilizzazione delle acque e l'adattamento alle nuove esigenze di protezione ambientale.
La decisione chiarisce i diritti dei concessionari in caso di quadri giuridici modificati.
Sentenza 1C_401/2020 del 1° marzo 2022
Il Tribunale federale decise sull'autorizzazione di prelievi d'acqua per scopi di irrigazione e sulla considerazione dei cambiamenti climatici.
La decisione mostra la crescente importanza della scarsità d'acqua nella giurisprudenza.
Sentenza 1C_391/2022 del 3 maggio 2023
Il Tribunale federale chiarì questioni procedurali nel rilascio di concessioni per l'utilizzazione delle acque e il ruolo delle organizzazioni ambientali nella procedura.
La decisione precisa la legittimazione delle associazioni ambientali nei progetti di energia idrica.
Sentenza 1C_258/2015 del 22 marzo 2016
Il Tribunale federale trattò il coordinamento di diverse procedure di autorizzazione nei progetti di energia idrica.
La decisione chiarisce le esigenze per una conduzione procedurale conforme all'ordinamento nei progetti idrici complessi.