1Dans les limites de ses compétences, la Confédération pourvoit à l’utilisation rationnelle des ressources en eau, à leur protection et à la lutte contre l’action dommageable de l’eau.
2Elle fixe les principes applicables à la conservation et à la mise en valeur des ressources en eau, à l’utilisation de l’eau pour la production d’énergie et le refroidissement et à d’autres interventions dans le cycle hydrologique.
3Elle légifère sur la protection des eaux, sur le maintien de débits résiduels appropriés, sur l’aménagement des cours d’eau, sur la sécurité des barrages et sur les interventions de nature à influencer les précipitations.
4Les cantons disposent des ressources en eau. Ils peuvent prélever, dans les limites prévues par la législation fédérale, une taxe pour leur utilisation. La Confédération a le droit d’utiliser les eaux pour ses entreprises de transport, auquel cas elle paie une taxe et une indemnité.
5Avec le concours des cantons concernés, elle statue sur les droits relatifs aux ressources en eau qui intéressent plusieurs États et fixe les taxes d’utilisation de ces ressources. Elle statue également sur ces droits lorsque les ressources en eau intéressent plusieurs cantons et que ces derniers ne s’entendent pas.
6Dans l’accomplissement de ses tâches, elle prend en considération les intérêts des cantons d’où provient l’eau.
Aperçu
L'art. 76 Cst. règle la gestion des eaux en Suisse. Il répartit les tâches entre la Confédération et les cantons : la Confédération protège l'eau contre la pollution et la surexploitation. Elle édicte des lois sur la qualité des eaux, les centrales hydroélectriques et la protection contre les crues. Les cantons possèdent les ressources en eau sur leur territoire et peuvent les utiliser ou en permettre l'usage à des tiers.
Les cantons peuvent percevoir des redevances pour l'utilisation de l'eau. Un exemple est la redevance hydraulique : celui qui exploite une centrale hydroélectrique verse au canton une taxe pour l'eau utilisée. Ces redevances alimentent souvent les caisses communales des régions de montagne où se trouvent les centrales.
La Confédération peut elle-même utiliser l'eau pour ses entreprises de transport. Par exemple, les CFF ont besoin d'eau pour leurs centrales hydroélectriques qui produisent le courant de traction. Elles versent également des redevances aux cantons.
Pour les eaux transfrontalières, la Confédération décide seule. Cela concerne notamment le Rhin ou les eaux frontalières avec l'Allemagne, l'Autriche ou l'Italie. Si deux cantons ne parviennent pas à s'entendre sur un cours d'eau, la Confédération tranche.
Les ressources en eau appartiennent juridiquement aux cantons. Ils ne peuvent toutefois en disposer que dans le cadre de la législation fédérale. Cela signifie : les cantons doivent respecter les prescriptions environnementales de la Confédération, même s'ils décident de leur propre eau.
N. 1 L'art. 76 Cst. remonte à l'art. 24bis aCst., qui fut inséré dans la Constitution fédérale en 1953. La disposition fut reprise lors de la révision totale de 1999 avec un contenu largement inchangé, mais fut réorganisée systématiquement et modernisée linguistiquement (FF 1997 I 1, 269 ss.). Le message du Conseil fédéral souligne que l'ordre des compétences entre la Confédération et les cantons dans le domaine des eaux fut délibérément maintenu : « Les cantons disposent de la souveraineté sur les eaux et donc sur les ressources en eau » (FF 1997 I 270).
N. 2 La révision de 1975 introduisit la protection des eaux comme tâche fédérale, alors que l'utilisation de la force hydraulique était déjà ancrée dans la Constitution fédérale depuis 1908 (art. 24ter aCst.) et les corrections de cours d'eau depuis 1897 (art. 24 aCst.). La version actuelle réunit ces compétences historiquement développées dans une réglementation globale systématique (Griffel, St. Galler Kommentar BV, art. 76 N. 2).
N. 3 L'art. 76 Cst. forme avec l'art. 77 Cst. (Forêts) le cœur des normes constitutionnelles environnementales. La disposition est en étroite relation avec → l'art. 73 Cst. (Développement durable), → l'art. 74 Cst. (Protection de l'environnement) et → l'art. 89 Cst. (Politique énergétique). Pour l'utilisation de la force hydraulique, il existe une interface avec → l'art. 90 Cst. concernant l'approvisionnement énergétique (Biaggini, BV-Kommentar, art. 76 N. 1).
N. 4 La répartition fédéraliste des compétences caractérise l'art. 76 Cst. : tandis que la Confédération fixe les principes (al. 2) et édicte des prescriptions (al. 3), les ressources en eau demeurent aux cantons (al. 4). Cette structure duale reflète le principe de subsidiarité selon → l'art. 5a Cst. (Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender, St. Galler Kommentar BV, art. 76 N. 8).
N. 5 Les ressources en eau comprennent toutes les eaux superficielles et souterraines y compris les sources, lacs, cours d'eau et eaux souterraines. Le terme doit être compris largement et inclut également les potentiels futurs d'utilisation (Waldmann/Belser/Epiney, BSK BV, art. 76 N. 15). L'« utilisation mesurée » (al. 1) exige un usage ménager et durable de la ressource eau au sens du principe de développement durable.
N. 6 La compétence de principe de la Confédération (al. 2) autorise la législation-cadre, mais laisse l'exécution et la réglementation de détail aux cantons. L'énumération des types d'utilisation (production d'énergie, refroidissement) n'est pas exhaustive (« ainsi que »). Le législateur fédéral a pleinement exploité cette compétence avec la LEaux, la LEP et la LCE (Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Bundesstaatsrecht, N. 1098).
N. 7 La souveraineté sur les eaux des cantons (al. 4) comprend le pouvoir de disposition sur les eaux publiques sur leur territoire. Cette souveraineté historiquement développée inclut le droit à l'utilisation, à l'octroi de concessions et à la perception de redevances. La souveraineté cantonale est toutefois limitée par la législation fédérale (« dans les limites de la législation fédérale »), ce qui s'applique notamment aux prescriptions de protection de l'environnement (Rhinow/Schefer/Uebersax, Verfassungsrecht, N. 3456).
N. 8 L'al. 1 engendre une obligation de protection et de promotion de la Confédération, qui se manifeste dans la législation (LEaux, LEP, LCE), mais aussi dans les subventions et le soutien technique. Les cantons sont liés aux directives fédérales dans l'exercice de leur souveraineté sur les eaux (ATF 142 I 99 consid. 5.2).
N. 9 La perception de redevances selon l'al. 4 phr. 2 comprend les redevances hydrauliques, les taxes de concession et d'autres redevances liées à l'eau. Le Tribunal fédéral a confirmé à plusieurs reprises la souveraineté cantonale en matière de redevances, mais a montré ses limites dans la liberté économique et le droit fédéral (ATF 128 II 112 consid. 4). Le montant maximal de la redevance hydraulique est limité par le droit fédéral à l'art. 49 LEaux.
N. 10 Pour les ressources en eau internationales (al. 5), la Confédération a la compétence de décision exclusive, mais doit associer les cantons concernés. Cette compétence fédérale comprend tant les traités de droit international que la réglementation des utilisations transfrontalières des eaux (Müller/Schefer, Grundrechte, p. 897).
N. 11Portée de la souveraineté cantonale sur les eaux : Tandis que Biaggini (BV-Kommentar, art. 76 N. 5) souligne une large autonomie des cantons, Waldmann/Belser/Epiney (BSK BV, art. 76 N. 28) défendent une interprétation plus restrictive compte tenu de la législation fédérale exhaustive. Le Tribunal fédéral tend vers la position médiane selon laquelle la souveraineté cantonale subsiste certes, mais est considérablement limitée par le droit fédéral (ATF 145 II 140).
N. 12Rapport force hydraulique - protection des eaux : Dans la doctrine, il est controverse de savoir comment pondérer l'équilibre des intérêts entre production énergétique et protection de l'environnement. Griffel (St. Galler Kommentar BV, art. 76 N. 18) plaide pour une primauté stricte de la protection des eaux, tandis que Keller (in: Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, N. 1099) exige une pondération équilibrée des intérêts. La pratique montre une pondération croissante des préoccupations écologiques tout en reconnaissant l'importance énergétique de la force hydraulique.
N. 13Droits acquis : La portée des droits historiques sur l'eau fait l'objet de discussions controversées. Tandis qu'une partie de la doctrine (Huber-Wälchli/Keller, Wasserbaurecht, p. 156) plaide pour une large protection de l'existant, la doctrine plus récente (Hettich/Walther, Wasserrecht, N. 234) défend une obligation d'adaptation dynamique aux standards environnementaux modernes. Le Tribunal fédéral a choisi une solution médiane dans ATF 145 II 140.
N. 14 Lors de renouvellements de concessions, les prescriptions environnementales actuelles doivent être appliquées intégralement, même si la concession originale fut accordée sous l'ancien droit. La durée maximale de 80 ans vaut indépendamment de la durée d'amortissement des investissements (ATF 140 II 262).
N. 15Coordination des procédures : Les projets de force hydraulique requièrent régulièrement de multiples autorisations (concession, permis de construire, EIE, autorisation de protection des eaux). Une coordination précoce des procédures et l'implication des autorités fédérales lors de l'EIE est recommandée (ATF 126 II 283).
N. 16 Pour la fixation des redevances, il faut distinguer entre redevance hydraulique (redevance sur matières premières) et taxe de concession (redevance administrative). Des impôts cantonaux supplémentaires sur la force hydraulique sont admissibles, pour autant qu'ils se distinguent de la redevance hydraulique réglée par le droit fédéral (ATF 128 II 112). Lors de la fixation, la capacité économique de l'utilisation de la force hydraulique doit être prise en considération.
Jurisprudence
#Compétence de principe et souveraineté sur les eaux
ATF 142 I 99 du 31 mars 2016
Le Tribunal fédéral a clarifié la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons dans le domaine de l'utilisation de la force hydraulique et confirmé la compatibilité des procédures cantonales de concession avec l'art. 76 al. 2 et 4 Cst.
L'arrêt traite du contrôle abstrait des normes de l'ordonnance révisée sur l'utilisation des eaux du canton d'Uri concernant l'octroi de concessions pour les centrales hydroélectriques.
«Grundsatzkompetenz des Bundes zur Regelung der Wassernutzung bei gleichzeitiger Gewässerhoheit der Kantone. Diese sind daher befugt, die öffentlichen Gewässer entweder selber zu nutzen oder das Recht zur Nutzung konzessionsweise an Dritte zu verleihen.»
ATF 128 II 112 du 17 janvier 2002
Le Tribunal fédéral a confirmé la validité de l'impôt spécial sur les forces hydrauliques du canton du Valais en se fondant sur l'art. 76 al. 4 Cst., lequel attribue aux cantons la disposition des ressources en eau.
L'arrêt clarifie la nature juridique de l'impôt spécial sur les forces hydrauliques par rapport à la redevance hydraulique et la portée des droits acquis du concessionnaire.
«Les cantons disposent des ressources en eau et peuvent percevoir des redevances pour l'utilisation de l'eau dans les limites de la législation fédérale.»
#Utilisation de la force hydraulique et prescriptions sur les débits résiduels
ATF 145 II 140 du 29 mars 2019
L'arrêt traite du renouvellement et de l'assainissement d'une centrale hydroélectrique existante avec droit d'eau originaire et confirme l'applicabilité des prescriptions sur les débits résiduels.
La jurisprudence clarifie le rapport entre les droits d'eau historiques et les exigences modernes de protection de l'environnement.
«Das ehehafte Wasserrecht des Beschwerdegegners gewährt ein Sondernutzungsrecht an einem öffentlichen Gewässer, das nicht unbefristet gelten kann, sondern nur bis zur Amortisation der getätigten Investitionen, längstens für 80 Jahre.»
ATF 140 II 262 du 2 avril 2014
Le Tribunal fédéral a traité la concession d'utilisation des eaux pour une petite centrale hydroélectrique et précisé les principes pour la fixation du débit résiduel minimal.
Le cas concerne l'augmentation du débit résiduel minimal pour la protection d'habitats rares et pour garantir la libre migration des poissons.
«Die Konzessionsdauer von 80 Jahren entspricht der gesetzlichen Höchstdauer. Sie ist zulässig, auch wenn die Amortisationsdauer für die getätigten Investitionen deutlich kürzer ist.»
ATF 126 II 283 du 28 avril 2000
Le Tribunal fédéral a statué sur la concession d'utilisation des eaux de la centrale du lac de Lungern et l'étude d'impact sur l'environnement pour les projets hydroélectriques.
L'arrêt précise les exigences pour assurer des débits résiduels appropriés lors de projets de centrales complexes.
«Bei komplexen Vorhaben sollte das Fachwissen der spezialisierten Bundesinstanz bereits in die UVP einbezogen werden.»
Arrêt 1C_583/2021 du 31 août 2023
Le Tribunal fédéral a confirmé la validité de prescriptions renforcées sur le phosphore pour l'agriculture dans le bassin versant des lacs du plateau lucernois.
L'arrêt traite les compétences des cantons pour l'exécution de la protection des eaux et la proportionnalité des restrictions d'exploitation.
«Nach Art. 76 Abs. 1 BV sorgt der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeiten für die haushälterische Nutzung und den Schutz der Wasservorkommen sowie für die Abwehr schädigender Einwirkungen des Wassers. Er erlässt namentlich Vorschriften über den Gewässerschutz.»
ATF 138 I 454 du 27 octobre 2012
Le Tribunal fédéral a clarifié la délimitation des compétences entre la Confédération et les cantons dans le droit de l'économie électrique en tenant compte des dispositions relatives à la production concernant la force hydraulique selon l'art. 76 Cst.
L'arrêt concerne la réglementation fédérale exhaustive de la rémunération d'énergie produite de manière décentralisée par les entreprises de distribution d'électricité.
«Abgesehen davon (und von den produktionsbezogenen Bestimmungen über die Wasserkraft [Art. 76 BV] und die Kernenergie [Art. 90 BV]) blieb das Elektrizitätswirtschafts- und -versorgungsrecht bis zum Erlass des StromVG im Wesentlichen kantonal.»
ATF 149 I 291 du 3 mai 2023
Le Tribunal fédéral a traité une initiative populaire communale pour la conversion de tous les systèmes de chauffage aux énergies renouvelables et examiné sa compatibilité avec la liberté économique.
L'arrêt montre les limites de la politique énergétique communale dans le système fédéral.
«Die Energiepolitik ist grundsätzlich Sache des Bundes und der Kantone, wobei die Gemeinden nur subsidiär tätig werden können.»
#Aménagement des eaux et protection contre les crues
Arrêt 1C_526/2015 du 12 octobre 2016
Le Tribunal fédéral a statué sur les projets d'aménagement des eaux et la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons pour les mesures de protection contre les crues.
L'arrêt précise les exigences en matière d'aménagement du territoire pour les projets d'aménagement des eaux.
Arrêt 2C_258/2011 du 30 août 2012
Le Tribunal fédéral a traité l'étude d'impact sur l'environnement pour les projets d'aménagement des eaux plus importants et la coordination entre différentes procédures d'autorisation.
L'arrêt clarifie l'application du droit de l'environnement aux mesures d'aménagement des eaux.
Arrêt 1C_262/2011 du 15 novembre 2012
Le Tribunal fédéral a statué sur les projets hydroélectriques transfrontaliers et la compétence de la Confédération selon l'art. 76 al. 5 Cst.
L'arrêt traite la compétence décisionnelle de la Confédération pour les ressources en eau internationales.
Arrêt 2C_729/2013 du 3 avril 2014
Le Tribunal fédéral a clarifié l'application de l'art. 76 al. 5 Cst. lors de litiges concernant les ressources en eau intercantonales.
L'arrêt précise le rôle de la Confédération comme arbitre dans les conflits intercantonaux relatifs aux eaux.
Arrêt 1C_490/2017 du 15 mai 2018
Le Tribunal fédéral a traité la prolongation de concessions d'utilisation des eaux et l'adaptation aux nouvelles exigences de protection de l'environnement.
L'arrêt clarifie les droits des concessionnaires en cas de modification du cadre juridique.
Arrêt 1C_401/2020 du 1er mars 2022
Le Tribunal fédéral a statué sur l'autorisation de prélèvements d'eau à des fins d'irrigation et la prise en compte des changements climatiques.
L'arrêt montre l'importance croissante de la pénurie d'eau dans la jurisprudence.
Arrêt 1C_391/2022 du 3 mai 2023
Le Tribunal fédéral a clarifié des questions procédurales lors de l'octroi de concessions d'utilisation des eaux et le rôle des organisations environnementales dans la procédure.
L'arrêt précise la légitimation des associations environnementales pour les projets hydroélectriques.
Arrêt 1C_258/2015 du 22 mars 2016
Le Tribunal fédéral a traité la coordination de différentes procédures d'autorisation pour les projets hydroélectriques.
L'arrêt clarifie les exigences d'une conduite régulière de la procédure pour les projets hydrauliques complexes.