1Il disciplinamento dei rapporti tra Chiesa e Stato compete ai Cantoni.
2Nell’ambito delle loro competenze, la Confederazione e i Cantoni possono prendere provvedimenti per preservare la pace pubblica fra gli aderenti alle diverse comunità religiose.
3L’edificazione di minareti è vietata. Accettato nella votazione popolare del 29 nov. 2009 , in vigore dal 29 nov. 2009 (DF del 12 giu. 2009, DCF del 5 mag. 2010 – RU 2010 2161 ; FF 2008 6017 6659 , 2009 3763 , 2010 2991 ).
Panoramica
L'art. 72 Cost. disciplina le competenze tra Confederazione e Cantoni nel diritto religioso. I Cantoni sono competenti per i rapporti tra Chiesa e Stato. Possono riconoscere le comunità religiose di diritto pubblico e riscuotere imposte ecclesiastiche. Non esiste però un diritto al riconoscimento (Winzeler, BSK BV, Art. 72 N. 20).
I Cantoni organizzano autonomamente le loro Chiese cantonali. Il Tribunale federale ha confermato nella DTF 129 I 68: È possibile un «recesso parziale» solo dalla Chiesa cantonale, se il diritto cantonale lo prevede. I Cantoni devono però rispettare la libertà religiosa (art. 15 Cost.) (DTF 145 I 121).
Confederazione e Cantoni possono adottare misure per preservare la pace religiosa. Ciò significa: possono intervenire quando sorgono conflitti tra diverse comunità religiose. Tali misure sono ad esempio norme penali contro la turbativa della libertà religiosa (art. 261 CP) o misure di polizia in caso di tensioni religiose.
Il divieto dei minareti del 2009 vieta la costruzione di nuovi minareti (torri delle moschee) in tutta la Svizzera. L'iniziativa popolare è stata accolta il 29 novembre 2009 con il 57,5% di voti favorevoli (FF 2008 7603). I minareti esistenti a Ginevra, Winterthur, Wangen bei Olten e Zurigo rimangono autorizzati. Il divieto è assoluto – non esistono eccezioni.
Le disposizioni riguardano tutte le comunità religiose, non solo le Chiese cristiane. Anche le comunità musulmane, ebraiche o buddiste possono essere riconosciute dai Cantoni. Tuttavia, la maggior parte dei Cantoni ha finora riconosciuto di diritto pubblico solo le Chiese cristiane tradizionali.
Esempio: Nel Cantone di Zurigo sono riconosciute di diritto pubblico la Chiesa riformata e quella cattolica. Possono riscuotere imposte ecclesiastiche e hanno diritti speciali. Una comunità musulmana che richiede il riconoscimento di diritto pubblico non ha diritto al riconoscimento – il Cantone può decidere liberamente.
N. 1 L'art. 72 Cost. ha le sue radici nei conflitti religiosi storici della Svizzera, che nel XIX secolo sfociarono negli articoli del Kulturkampf della Cost. 1874. La disposizione è stata riformulata durante la revisione totale del 1999, attenuando il carattere confessionale e sottolineando la neutralità nel diritto ecclesiastico statale. Il Messaggio per la nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 stabiliva: «La regolamentazione del rapporto tra Stato e religione è fondamentalmente di competenza dei Cantoni» (FF 1997 I 1, 318). Gli articoli d'eccezione del Kulturkampf (art. 51-52 aCodt.) furono aboliti.
N. 2 Il capoverso 2 sulla salvaguardia della pace religiosa è stato inserito come nuovo fondamento di competenza per Confederazione e Cantoni. Il Messaggio sottolineava che entrambi i livelli statali possono agire «nell'ambito delle loro competenze», non creando così nuove competenze federali, ma ancorando costituzionalmente la prassi esistente (FF 1997 I 319).
N. 3 Il divieto di minareti nel capoverso 3 è stato introdotto dall'iniziativa popolare «Contro la costruzione di minareti», accettata il 29 novembre 2009 con il 57,5% di voti favorevoli. Il Messaggio del Consiglio federale del 27 agosto 2008 raccomandava il rigetto dell'iniziativa, poiché «viola la libertà religiosa e il divieto di discriminazione» (FF 2008 7603, 7638).
N. 4 L'art. 72 Cost. si colloca nel 3° Titolo su «Confederazione, Cantoni e Comuni» e disciplina primariamente la ripartizione federalista delle competenze nel diritto costituzionale religioso. La disposizione deve essere letta nel contesto della libertà religiosa (→ art. 15 Cost.) e del divieto di discriminazione (→ art. 8 cpv. 2 Cost.). Come norma di competenza non fonda diritti soggettivi, ma ripartisce le competenze regolamentari tra Confederazione e Cantoni.
N. 5 Il rapporto con l'art. 15 Cost. è centrale: mentre l'art. 15 garantisce la libertà religiosa individuale e collettiva, l'art. 72 determina le condizioni quadro di diritto organizzativo. La competenza cantonale secondo l'art. 72 cpv. 1 trova i suoi limiti nei diritti fondamentali, in particolare nella libertà religiosa (Winzeler, BSK BV, Art. 72 N. 11-14).
N. 6 Nell'assetto costituzionale, l'art. 72 Cost. forma insieme all'art. 3 Cost. (autonomia cantonale) il fondamento del diritto ecclesiastico statale svizzero. La competenza federale sussidiaria secondo il cpv. 2 completa le competenze di polizia di sicurezza della Confederazione (→ art. 57 Cost., → art. 173 cpv. 1 lett. b Cost.).
#3. Elementi costitutivi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 7 La formulazione «i Cantoni sono competenti» fonda una sovranità cantonale esclusiva nel diritto ecclesiastico statale. Winzeler caratterizza questo come «riserva di competenza impropria», poiché la Confederazione può comunque emanare puntualmente norme di diritto religioso (BSK BV, Art. 72 N. 10). La competenza cantonale comprende l'intera organizzazione del rapporto tra Stato e comunità religiose, incluso il riconoscimento di diritto pubblico.
N. 8 Al «rapporto tra Chiesa e Stato» appartiene secondo la dottrina dominante: il riconoscimento di diritto pubblico delle comunità religiose, la regolamentazione delle tasse ecclesiastiche, l'organizzazione delle Chiese nazionali, la determinazione dei loro organi e procedure nonché la delimitazione tra giurisdizione statale ed ecclesiastica (DTF 129 I 91 consid. 4.1).
N. 9 La formulazione storica «Chiesa» deve essere interpretata ampiamente e comprende tutte le comunità religiose. Il Tribunale federale sottolinea che lo Stato religiosamente neutrale «deve partire dal significato che ha la norma religiosa per gli interessati» (DTF 145 I 121 consid. 4.3; Winzeler, BSK BV, Art. 72 N. 14).
N. 10 La «pace pubblica tra gli appartenenti alle diverse comunità religiose» è un bene giuridico protetto dal diritto di polizia. Entrambi i livelli statali possono adottare «nell'ambito delle loro competenze» misure preventive e repressive. La norma non fonda nuove competenze federali, ma chiarisce le competenze esistenti.
N. 11 Come «misure» entrano in considerazione: norme penali contro il turbamento della libertà religiosa (art. 261 CP), misure preventive di polizia, mediazione nei conflitti nonché promozione del dialogo interreligioso. Il limite è costituito dai diritti fondamentali, in particolare dalla libertà religiosa stessa (Jörg Paul Müller, cit. in Winzeler, BSK BV, Art. 72 N. 53).
N. 12 Il divieto di costruzione di minareti costituisce un divieto assoluto, senza eccezioni. Il termine «minareto» deve essere inteso come torre di una moschea dalla quale si chiama alla preghiera. Il divieto riguarda solo nuove costruzioni; i quattro minareti esistenti a Ginevra, Winterthur, Wangen bei Olten e Zurigo beneficiano della protezione dell'esistente.
N. 13 La dottrina è divisa sulla compatibilità con il diritto di rango superiore. Markus Schefer vede costellazioni «dove prevalgono gli interessi alla costruzione di un minareto» (cit. in Winzeler, BSK BV, Art. 72 N. 53). L'opinione dominante qualifica il divieto come violazione della libertà religiosa e del divieto di discriminazione (Kley/Schaer, Gewährleistet die Religionsfreiheit einen Anspruch auf Minarett und Gebetsruf?, passim).
N. 14 Dalla competenza cantonale (cpv. 1) deriva la facoltà di disciplinare integralmente il diritto ecclesiastico statale. I Cantoni possono riconoscere le comunità religiose di diritto pubblico, ma non sono tenuti a farlo (Pahud de Mortanges, Zur Anerkennung und Gleichbehandlung von Religionsgemeinschaften, p. 185 ss.). Secondo la dottrina unanime non esiste un diritto al riconoscimento di diritto pubblico (Winzeler, BSK BV, Art. 72 N. 20).
N. 15 Il vincolo dei diritti fondamentali per i Cantoni rimane inalterato. Il Tribunale federale ha precisato: la regolamentazione cantonale del «nesso» tra appartenenza confessionale e appartenenza ecclesiastica è «fondamentalmente ammissibile», ma deve salvaguardare la libertà di uscita (DTF 129 I 68 consid. 3.3). Nella concessione di contributi statali possono essere poste condizioni, purché sia salvaguardata la libertà religiosa (DTF 145 I 121 consid. 5.2).
N. 16 Il divieto di minareti (cpv. 3) obbliga tutte le autorità edilizie a respingere le relative domande di costruzione. Un'interpretazione conforme alla Costituzione o una ponderazione caso per caso è esclusa secondo l'opinione dominante, poiché la norma è formulata come divieto assoluto.
N. 17 Il vincolo dei diritti fondamentali per le comunità religiose riconosciute di diritto pubblico è controverso. La dottrina dominante afferma un pieno vincolo dei diritti fondamentali per quelle di diritto pubblico e lo nega per le comunità religiose di diritto privato. Winzeler propone una via di mezzo: «applicazione moderata dei diritti fondamentali verso quelle riconosciute di diritto pubblico ed efficacia tra privati moderatamente applicata verso le comunità religiose di diritto privato» (BSK BV, Art. 72 N. 22).
N. 18 È controversa la portata dell'autonomia organizzativa cantonale. La dottrina più antica (Burckhardt) sosteneva che il Cantone potesse «decidere quale debba essere l'organizzazione e quale la dottrina della Chiesa da esso riconosciuta» (cit. in Winzeler, BSK BV, Art. 72 N. 8). Questo è oggi unanimemente rifiutato: l'autocomprensione di una comunità religiosa deve essere valutata «autenticamente, vale a dire: auto- e non eterodeterminata» (Winzeler, BSK BV, Art. 72 N. 14).
N. 19 La conformità al diritto internazionale del divieto di minareti è valutata diversamente. Mentre parti della dottrina vedono una chiara violazione degli art. 9 e 14 CEDU, altri argomentano con l'ampio margine di apprezzamento degli Stati nel settore del diritto religioso. Manca una sentenza della Corte EDU, poiché in assenza di procedure di autorizzazione edilizia non si possono esaurire i rimedi giuridici interni.
N. 20 Nel riconoscimento di diritto pubblico delle comunità religiose i Cantoni devono rispettare il principio di uguaglianza giuridica. Trattamenti differenti richiedono motivi oggettivi (Famos, Die öffentlich-rechtliche Anerkennung von Religionsgemeinschaften im Lichte des Rechtsgleichheitsprinzips, passim). L'organizzazione democratica può essere richiesta, ma deve essere adattata alla natura particolare della comunità religiosa (Hafner, Kirche und Demokratie, p. 25 ss.).
N. 21 Le dichiarazioni di uscita dalla Chiesa devono essere trattate in modo differenziato. Un'«uscita parziale» solo dalla Chiesa nazionale rimanendo nella confessione è possibile se il diritto cantonale lo prevede (DTF 129 I 68). La dichiarazione deve essere inequivocabile; le incertezze vanno a sfavore della volontà di uscita.
N. 22 Nella pace religiosa (cpv. 2) è richiesta moderazione. Le misure preventive non devono avere effetti discriminatori. La legge ginevrina sulla laicità mostra i limiti: un divieto generale di manifestazioni religiose nello spazio pubblico viola la libertà religiosa (DTF 148 I 160).
N. 23 Per la prassi del divieto di minareti si raccomanda un'interpretazione restrittiva del termine «minareto». Non sono contemplati i locali di preghiera senza torre, cupole o altri elementi architettonici di edifici sacri islamici. I quattro minareti esistenti possono essere ristrutturati e conservati nella loro sostanza.
Giurisprudenza
#Competenza cantonale e organizzazione delle Chiese nazionali
BGE 129 I 91 del 29 novembre 2002
Divieto della giurisdizione ecclesiastica e autonomia delle Chiese nazionali nelle controversie di diritto patrimoniale.
La decisione definisce i confini tra giurisdizione statale e ecclesiastica e precisa il potere organizzativo cantonale sulle Chiese nazionali.
«Spetta alle istanze statali stabilire quali ambiti siano coperti dal mandato di tutela giuridica ecclesiastico secondo il § 114 KV/AG. La concezione del tribunale amministrativo secondo cui il giudizio di controversie patrimoniali derivanti dal diritto del servizio ecclesiastico deve avvenire mediante la procedura di ricorso interno ecclesiastico e non mediante quella di azione statale, resiste al divieto della giurisdizione ecclesiastica e non viola né l'autonomia ecclesiastica né il divieto dell'arbitrio.»
BGE 145 I 121 del 18 gennaio 2018
Libertà di credo delle Chiese nazionali e sovvenzione statale.
La sentenza tratta i confini della libertà di credo delle Chiese nazionali nel caso di contributi statali e l'importanza dell'art. 72 cpv. 1 Cost. per l'organizzazione ecclesiastica cantonale.
«Secondo la concezione costituzionale svizzera, i Cantoni possono, fondandosi sull'art. 72 cpv. 1 Cost., disciplinare l'organizzazione e l'appartenenza alle Chiese da essi riconosciute. La concessione del contributo era subordinata alla condizione che l'importo non fosse utilizzato in particolare per la consulenza sui metodi abortivi. Con ciò è soddisfatta la richiesta della ricorrente e la sua libertà di credo non è violata.»
BGE 129 I 68 del 18 dicembre 2002
Effetti giuridici di un'uscita parziale dalla Chiesa nazionale con permanenza nella comunità religiosa.
La decisione chiarisce l'ammissibilità di una cosiddetta uscita parziale dalla Chiesa e l'importanza della competenza normativa cantonale.
«La costituzione ecclesiastica/LU collega per le persone domiciliate nel Canton Lucerna la confessione alla comunità religiosa rispettivamente confessione romano-cattolica con l'appartenenza alla Chiesa nazionale romano-cattolica e alla corrispondente parrocchia (cosiddetto nexus). Un tale collegamento non è costituzionalmente obbligatorio; il Cantone può disciplinare anche dualisticamente il rapporto tra enti ecclesiastici di diritto pubblico e comunità religiosa. Il nexus è però fondamentalmente ammissibile.»
BGE 134 I 49 del 27 febbraio 2008
Rifiuto discriminatorio della naturalizzazione a causa del porto del velo.
La sentenza mostra i limiti degli interventi statali sui simboli religiosi nel contesto della naturalizzazione.
«Basare una decisione negativa di naturalizzazione sul porto del velo come simbolo religioso è idoneo a svantaggiare inammissibilmente la richiedente. Per questo manca una giustificazione qualificata: il mero porto del velo non esprime di per sé un atteggiamento contrario alle concezioni valoriali dello Stato di diritto e democratiche.»
BGE 148 I 160 del 23 dicembre 2021
Legge ginevrina sulla laicità e manifestazioni religiose nello spazio pubblico.
La decisione precisa i limiti della laicità cantonale e la protezione della libertà di credo nelle manifestazioni religiose.
«Tel qu'il est libellé, l'art. 6 al. 1 et 2 LLE/GE, qui prévoit que les manifestations religieuses cultuelles sur le domaine public ne peuvent être autorisées qu'à titre exceptionnel, revient à prévoir une interdiction de principe de ce type de manifestation, ce qui est incompatible avec l'art. 15 Cst.»
BGE 149 III 338 del 12 maggio 2023
Ammissibilità dei tribunali arbitrali religiosi e divieto della giurisdizione ecclesiastica.
La sentenza tratta la delimitazione tra il divieto della giurisdizione ecclesiastica e i procedimenti arbitrali religiosi ammissibili.
«La giurisdizione ecclesiastica abolita dall'art. 58 aCostituzione federale del 1874 e vietata anche dalla Costituzione federale vigente non comprende un tribunale arbitrale ecclesiastico concordato volontariamente, purché decida in un ambito arbitrabile, ossia in un ambito sottoposto alla libera disposizione delle parti.»
La giurisprudenza relativa all'art. 72 cpv. 2 Cost. è ancora scarsa, poiché il divieto di costruzione di minareti dell'art. 72 cpv. 3 Cost. è in vigore dal 2009 e finora non sono documentati confronti giudiziari diretti riguardo alle misure per la salvaguardia della pace pubblica tra diverse comunità religiose. La disposizione non è ancora stata tematizzata in procedimenti degni di BGE, il che indica che i conflitti corrispondenti sono stati risolti o evitati a livello amministrativo.