1La Confederazione può sussidiare i Cantoni per le loro spese in materia di sussidi all’istruzione concessi a studenti di scuole universitarie e di altri istituti superiori. Può promuovere l’armonizzazione intercantonale dei sussidi e stabilire principi per la loro concessione. Accettato nella votazione popolare del 21 mag. 2006 , in vigore dal 21 mag. 2006 (DF del 16 dic. 2005, DCF del 27 lug. 2006 – RU 2006 3033 ; FF 2005 4893 4957 6457 , 2006 6177 ).
2A complemento delle misure cantonali, nel rispetto dell’autonomia cantonale nel campo scolastico, può inoltre prendere propri provvedimenti per promuovere la formazione.
L'art. 66 Cost. disciplina come Confederazione e Cantoni collaborano nel finanziamento delle borse di studio (denaro per gli studenti). I Cantoni sono principalmente competenti per l'attribuzione di borse di studio e prestiti agli studenti (Hänni, BSK BV, Art. 66 N. 7-9). La Confederazione può aiutare i Cantoni fornendo loro denaro per i loro programmi di borse di studio. Può anche stabilire regole affinché tutti i Cantoni abbiano standard simili.
La disciplina riguarda tutti gli studenti di università, scuole universitarie professionali e scuole professionali superiori che necessitano di sostegno finanziario. I genitori devono prima sostenere i loro figli prima che lo Stato intervenga. I Cantoni decidono autonomamente sull'ammontare delle borse di studio e su chi può riceverle. Devono però avere regole eque e non possono svantaggiare nessuno arbitrariamente.
Un esempio concreto: Lisa di Basilea studia medicina all'Università di Zurigo. Può richiedere una borsa di studio nel Cantone di Basilea Città perché i suoi genitori guadagnano troppo poco. Basilea Città riceve denaro dalla Confederazione per finanziare tali borse di studio. Grazie al Concordato sulle borse di studio del 2009 si applicano regole simili in diversi Cantoni.
La Costituzione permette anche alla Confederazione di creare propri programmi. Questi devono però completare i programmi cantonali, non sostituirli. Un punto controverso è stato a lungo se la Confederazione dovesse avere più competenze (Hänni, BSK BV, Art. 66 N. 6). Il corpo elettorale ha respinto nel 2015 una corrispondente iniziativa perché voleva mantenere la comprovata ripartizione tra Confederazione e Cantoni.
La disposizione non crea un diritto diretto alle borse di studio dalla Confederazione. Gli studenti devono rivolgersi al loro Cantone di domicilio. Le decisioni cantonali possono essere impugnate davanti al tribunale se sono inique o violano la Costituzione.
N. 1 L'art. 66 Cost. ha le sue radici nell'art. 27quater della vecchia Costituzione federale, che fu inserito nel 1963. La disposizione nacque come risposta alle sfide della politica educativa del dopoguerra, in particolare il cosiddetto «shock dello Sputnik» (Stirnimann, Vom Sputnik-Schock zum Stipendienkonkordat, 2010). La revisione degli articoli sull'educazione del 2006, entrata in vigore il 21 maggio 2006, ha portato alla versione attuale dell'art. 66 Cost.
N. 2 Le consultazioni parlamentari hanno mostrato la tensione tra il bisogno di armonizzazione e la sovranità cantonale in materia di educazione. Il messaggio del 22 novembre 2005 (FF 2005 6885) ha sottolineato che la regolamentazione del sistema di borse di studio doveva rimanere principalmente un compito cantonale, mentre la Confederazione agisce solo in via sussidiaria. Questo orientamento federalista fondamentale caratterizza la norma fino ad oggi (Hänni, BSK BV, Art. 66 N. 1).
N. 3 L'iniziativa sulle borse di studio dell'Unione degli studenti svizzeri (USS), depositata il 20 gennaio 2012, chiedeva una centralizzazione delle competenze presso la Confederazione. Il Consiglio federale e il Parlamento la respinsero con l'argomento che l'armonizzazione cantonale già molto avanzata attraverso il concordato sulle borse di studio fosse la via giusta (Hänni, BSK BV, Art. 66 N. 6). L'iniziativa è stata respinta il 14 giugno 2015 con il 72,5% di voti contrari.
N. 4 L'art. 66 Cost. si trova nella sezione 3 del capitolo 3 «Educazione, ricerca e cultura». La disposizione deve essere letta in relazione all'articolo quadro sull'educazione (art. 61a Cost.) e alla ripartizione generale delle competenze (art. 3 e 42 Cost.). Essa concretizza la divisione dei compiti tra Confederazione e Cantoni nel settore specifico dei contributi di formazione.
N. 5 Il collegamento sistematico si manifesta in diverse dimensioni: → Art. 8 Cost. (uguaglianza giuridica) pone limiti alle differenziazioni cantonali; → Art. 11 Cost. (protezione dei fanciulli e degli adolescenti) può essere rilevante nell'organizzazione del sostegno; → Art. 19 Cost. (diritto all'istruzione di base) completa il sistema educativo nell'ambito obbligatorio; ↔ Art. 63a Cost. (scuole universitarie) è strettamente collegato dal punto di vista materiale.
N. 6 L'inserimento nel sistema federalista è rafforzato dall'→ Art. 46 Cost. (attuazione del diritto federale) e dall'→ Art. 48 Cost. (convenzioni intercantonali). Il concordato sulle borse di studio del 2009 è un esempio pratico di questa autorizzazione costituzionale al coordinamento orizzontale.
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto normativo
N. 7Cpv. 1 frase 1: Competenza di sostegno non autonoma. La Confederazione «può» accordare contributi — la formulazione con «può» fonda una competenza federale facoltativa (Hänni, BSK BV, Art. 66 N. 7). I contributi vengono erogati «alle» spese cantonali, non direttamente agli studenti. Questo sottolinea il carattere sussidiario del sostegno federale.
N. 8 Il termine «contributi di formazione» comprende borse di studio (prestazioni non rimborsabili) e prestiti (prestazioni rimborsabili). «Scuole universitarie» significa università, scuole universitarie professionali e alte scuole pedagogiche. «Altre istituzioni dell'educazione superiore» include la formazione professionale superiore (Hänni, BSK BV, Art. 66 N. 8).
N. 9Cpv. 1 frase 2: Competenza di armonizzazione. La Confederazione può promuovere l'«armonizzazione intercantonale» e stabilire «principi». Questa competenza è più ampia della pura competenza contributiva e permette alla Confederazione di influenzare in modo direttivo l'unificazione del diritto (Hänni, BSK BV, Art. 66 N. 10). I principi possono comprendere standard minimi per l'ammissibilità, il calcolo e la procedura.
N. 10Cpv. 2: Competenza di sostegno autonoma. «In completamento» segnala sussidiarietà, «nel rispetto della sovranità scolastica cantonale» pone chiari limiti. La Confederazione può sviluppare programmi propri, ma non in concorrenza con i Cantoni. Esempi sono contributi per l'eccellenza o programmi specifici di mobilità (Hänni, BSK BV, Art. 66 N. 12).
N. 11 L'art. 66 Cost. non fonda diritti soggettivi degli studenti nei confronti della Confederazione. La norma è una pura norma di competenza che apre possibilità d'azione al legislatore federale senza obbligarlo ad agire. Questo distingue fondamentalmente l'art. 66 Cost. dai diritti fondamentali giustiziabili.
N. 12 La competenza cantonale rimane primaria. I Cantoni devono tuttavia rispettare i limiti costituzionali nella loro legislazione: → Art. 8 Cost. (nessuna distinzione arbitraria), → Art. 9 Cost. (divieto di applicazione arbitraria del diritto), → Art. 29 Cost. (procedure eque nelle decisioni sulle borse di studio).
N. 13 La Confederazione ha emanato sulla base dell'art. 66 Cost. la legge sui contributi di formazione del 6 ottobre 2006 (RS 416.0). Essa disciplina i presupposti per i contributi federali (art. 13 seg.) e contiene disposizioni minime di armonizzazione. La legge federale sulla promozione e sul coordinamento del settore universitario svizzero (LPSU) concretizza la competenza federale per il settore universitario.
N. 14Portata della competenza di armonizzazione: La dottrina dominante (Hänni, BSK BV, Art. 66 N. 11; Rhinow/Schefer/Uebersax, Schweizerisches Verfassungsrecht, N. 3456) vede nell'art. 66 cpv. 1 frase 2 Cost. una competenza limitata per prescrivere standard minimi. Un'opinione minoritaria (rappresentata dalle organizzazioni studentesche) propugnava una competenza di unificazione più estesa della Confederazione — questa posizione è stata tuttavia respinta con il rigetto dell'iniziativa sulle borse di studio nel 2015.
N. 15Rapporto cpv. 1 con cpv. 2: È controverso il rapporto tra i due capoversi. Mentre Hänni (BSK BV, Art. 66 N. 12) vede una chiara separazione tra sostegno indiretto (cpv. 1) e sostegno diretto (cpv. 2), altri autori (Aubert, Zum Bildungswesen, in: Müller/Feller, Bernisches Verwaltungsrecht, p. 245 seg.) sostengono un collegamento più stretto. La prassi mostra che la Confederazione utilizza la sua competenza secondo il cpv. 2 con molta moderazione.
N. 16Concordato sulle borse di studio e diritto costituzionale: Il concordato intercantonale del 18 giugno 2009 solleva questioni sulla sua ammissibilità costituzionale. Guery (Stipendienrecht: im Tauziehen zwischen Bildungs-, Sozial- und Finanzpolitik, recht 2012, 16 seg.) vi vede un'attuazione esemplare del federalismo cooperativo. Voci critiche lamentano l'armonizzazione incompleta e chiedono una competenza federale più estesa.
N. 17Per la legislazione cantonale: I Cantoni devono rispettare gli standard minimi della legge sui contributi di formazione nell'organizzazione dei loro ordinamenti sulle borse di studio. I limiti di età sono ammissibili, ma devono essere giustificabili oggettivamente (DTF 2C_139/2012). La sussidiarietà delle prestazioni statali rispetto ai contributi dei genitori è conforme alla Costituzione.
N. 18Per gli operatori del diritto: Nel valutare le richieste di borse di studio è determinante principalmente il diritto cantonale. Le prescrizioni federali costituiscono solo lo standard minimo. Nei casi intercantonali (cambio di domicilio, formazione extracantonale) bisogna rispettare il concordato sulle borse di studio, se entrambi i Cantoni ne sono membri.
N. 19Per la giurisprudenza: Il Tribunale federale esamina le decisioni cantonali sulle borse di studio solo per violazioni della Costituzione, in particolare arbitrarietà (→ Art. 9 Cost.) e uguaglianza giuridica (→ Art. 8 Cost.). Non avviene un controllo completo dell'adeguatezza. La sovranità scolastica cantonale gode di protezione costituzionale.
N. 20Prospettive di sviluppo: La trasformazione digitale del sistema educativo solleva nuove questioni sul diritto alle borse di studio (corsi di studio online, offerte internazionali). Il CSRE (Rapporto sul sistema educativo svizzero 2014, p. 267 seg.) raccomanda una verifica dei criteri di sostegno. La prossima revisione dovrà probabilmente affrontare la questione dell'uguaglianza delle opportunità nell'era digitale.
#Ripartizione delle competenze e sovranità cantonale in materia scolastica
Sentenza 2P.132/2003 del 7 agosto 2003
Il Tribunale federale ha stabilito in via di principio che la regolamentazione del sistema delle borse di studio compete in primo luogo ai Cantoni (art. 3 in relazione all'art. 66 Cost.). La sentenza riguardava un rifugiato riconosciuto che aveva richiesto contributi per la formazione.
«La regolamentazione del sistema delle borse di studio compete in primo luogo ai Cantoni (art. 3 in relazione all'art. 66 Cost.). Questi determinano le condizioni, l'ammontare delle borse di studio e la procedura; devono tuttavia rispettare i diritti individuali derivanti dalla Costituzione federale.»
Questa giurisprudenza conferma la struttura federalistica del sistema delle borse di studio e la competenza primaria dei Cantoni nel rispetto dei limiti costituzionali.
Il caso riguardava la restituzione di contributi per la formazione da parte di studenti oltre i 40 anni. Il Tribunale federale ha confermato l'ammissibilità di limitazioni legate all'età, purché non siano arbitrarie.
«I residenti cantonali che frequentano una scuola specializzata dopo aver compiuto i 40 anni non hanno diritto a contributi cantonali per la formazione.»
La sentenza evidenzia i limiti dell'autonomia cantonale verificando se le regolamentazioni cantonali soddisfino i requisiti costituzionali.
VB.2024.00518 del 13 marzo 2025 (Tribunale amministrativo di Zurigo)
Questa decisione recente ha trattato il rifiuto di borse di studio dopo due formazioni interrotte e l'applicazione del concordato sulle borse di studio.
«L'accordo intercantonale per l'armonizzazione dei contributi per la formazione del 18 giugno 2009 prevede come standard minimo soltanto che i Cantoni – riservato l'adempimento degli altri requisiti – devono versare contributi per la formazione per la prima formazione che dà diritto a contributi.»
La sentenza chiarisce come l'art. 66 cpv. 1 Cost. promuova l'armonizzazione intercantonale senza eliminare completamente l'autonomia cantonale.
Decisioni dei tribunali cantonali sui limiti di età
In varie decisioni cantonali è stato verificato se i limiti di età per le borse di studio siano costituzionalmente ammissibili. Il Tribunale amministrativo di Zurigo ha stabilito in VB.2025.00360:
«I materiali dimostrano che il legislatore con il § 17 cpv. 2 BiG intendeva restringere la cerchia delle persone aventi diritto nel senso di un impiego mirato delle risorse finanziarie a favore di persone più giovani.»
Questa giurisprudenza conferma che i Cantoni dispongono di un notevole margine di manovra nella configurazione delle regolamentazioni sulle borse di studio, dovendo tuttavia rispettare il divieto di arbitrio e altre garanzie costituzionali.
Prassi giurisprudenziale cantonale sui contributi parentali
I tribunali cantonali hanno confermato in numerose decisioni la sussidiarietà dei contributi statali per la formazione. Ciò si dimostra esemplarmenet nelle decisioni sui rapporti familiari compromessi (VB.2014.00185, Tribunale amministrativo di Zurigo):
«L'assegnazione e il calcolo dei contributi per la formazione seguono il principio della sussidiarietà. Per il calcolo del diritto alle borse di studio ovvero per la determinazione del contributo parentale da considerare è in linea di principio determinante l'intero reddito parentale.»
Questa prassi concretizza l'attuazione pratica dei principi sanciti nell'art. 66 Cost. a livello cantonale.
Benché l'art. 66 cpv. 2 Cost. consenta alla Confederazione di adottare misure complementari, la giurisprudenza in materia è scarsa, poiché la Confederazione esercita questa competenza con moderazione. Le poche decisioni confermano il ruolo sussidiario della Confederazione rispetto alle regolamentazioni cantonali.