2I Cantoni provvedono a una sufficiente istruzione scolastica di base, accessibile a tutti i giovani. L’istruzione di base è obbligatoria e sottostà alla direzione o vigilanza dello Stato. Nelle scuole pubbliche è gratuita. Accettato nella votazione popolare del 21 mag. 2006 , in vigore dal 21 mag. 2006 (DF del 16 dic. 2005, DCF del 27 lug. 2006 – RU 2006 3033 ; FF 2005 4893 4957 6457 , 2006 6177 ).
3I Cantoni provvedono altresì a una sufficiente istruzione scolastica speciale per tutti i fanciulli e giovani disabili, fino al massimo al compimento del ventesimo anno di età. Accettato nella votazione popolare del 28 nov. 2004 , in vigore dal 1° gen. 2008 (DF del 3 ott. 2003, DCF del 26 gen. 2005, DCF del 7 nov. 2007 – RU 2007 5765 ; FF 2002 2065 , 2003 5745 , 2005 849 ).
4Se gli sforzi di coordinamento non sfociano in un’armonizzazione del settore scolastico per quanto riguarda l’età d’inizio della scolarità e la scuola dell’obbligo, la durata e gli obiettivi delle fasi della formazione e il passaggio dall’una all’altra fase, nonché il riconoscimento dei diplomi, la Confederazione emana le norme necessarie. Accettato nella votazione popolare del 21 mag. 2006 , in vigore dal 21 mag. 2006 (DF del 16 dic. 2005, DCF del 27 lug. 2006 – RU 2006 3033 ; FF 2005 4893 4957 6457 , 2006 6177 ).
5La Confederazione disciplina l’inizio dell’anno scolastico. Accettato nella votazione popolare del 21 mag. 2006 , in vigore dal 21 mag. 2006 (DF del 16 dic. 2005, DCF del 27 lug. 2006 – RU 2006 3033 ; FF 2005 4893 4957 6457 , 2006 6177 ).
6È attribuita particolare importanza alla partecipazione dei Cantoni all’elaborazione degli atti legislativi federali che concernono le loro competenze. Accettato nella votazione popolare del 21 mag. 2006 , in vigore dal 21 mag. 2006 (DF del 16 dic. 2005, DCF del 27 lug. 2006 – RU 2006 3033 ; FF 2005 4893 4957 6457 , 2006 6177 ).
L'art. 62 Cost. disciplina le competenze nel settore scolastico tra Confederazione e Cantoni. I Cantoni sono fondamentalmente competenti per tutte le scuole. Devono offrire a tutti i bambini un'istruzione di base gratuita della durata minima di nove anni e obbligatoria (DTF 129 I 12). Inoltre, i Cantoni devono permettere ai bambini disabili fino ai 20 anni una scolarizzazione speciale adeguata.
Chi è interessato? Tutti i bambini che vivono in Svizzera hanno diritto all'istruzione di base gratuita. Ciò vale anche per i bambini stranieri senza permesso di soggiorno. I bambini disabili hanno diritti aggiuntivi a una promozione speciale. I genitori devono mandare i loro figli a scuola — è un obbligo.
Quali sono le conseguenze giuridiche? I Cantoni devono mettere a disposizione scuole sufficienti e non possono richiedere tasse scolastiche per l'insegnamento obbligatorio. Il Tribunale federale ha chiarito: tutto il materiale didattico necessario come libri e quaderni deve essere gratuito (DTF 144 I 1). Per la scolarizzazione speciale è controverso se i bambini disabili abbiano un diritto diretto davanti al giudice. La dottrina ha opinioni divergenti (Hänni, BSK BV, Art. 62 N. 70).
Se i Cantoni non riescono a concordare standard comuni, la Confederazione può intervenire. Ciò riguarda ad esempio l'età d'entrata a scuola o il riconoscimento dei diplomi. Questa competenza federale è però sussidiaria — interviene solo se i Cantoni falliscono.
Esempio concreto: La famiglia Müller si trasferisce da Berna a San Gallo. Il loro figlio Marc di 10 anni aveva a Berna il francese come prima lingua straniera. A San Gallo si impara prima l'inglese. Tali differenze dovrebbe prevenirle il concordato HarmoS (un accordo tra Cantoni). Se non partecipano abbastanza Cantoni, la Confederazione potrebbe emanare una legge che prescrive le stesse regole in tutta la Svizzera (Messaggio sulla Costituzione in materia di formazione, FF 2005 4637).
N. 1 L'art. 62 Cost. è stato creato nel quadro della revisione totale della Costituzione federale del 1999. La disposizione riforma i precedenti articoli sull'istruzione (art. 27 Cost. 1874) e contiene importanti innovazioni, in particolare l'ancoraggio esplicito dell'educazione speciale (cpv. 3) e della competenza sussidiaria della Confederazione per l'armonizzazione scolastica (cpv. 4). Il Messaggio su una nuova Costituzione federale del 20 novembre 1996 sottolinea che la sovranità scolastica cantonale viene mantenuta come principio fondamentale, riconoscendo nel contempo la necessità di un rafforzato coordinamento intercantonale (FF 1997 I 1, 277 segg.).
N. 2 Gli articoli sull'istruzione sono stati rivisti nel 2006 mediante votazione popolare del 21 maggio 2006. La nuova versione dell'art. 62 rafforza gli sforzi di armonizzazione e conferisce alla Confederazione competenze sussidiarie qualora i Cantoni non raggiungano un coordinamento sufficiente. Questa revisione è avvenuta nel contesto del progetto «Armonizzazione della scuola dell'obbligo» (HarmoS), che mira a un allineamento a livello svizzero dei sistemi scolastici cantonali (FF 2005 5479, 5508 segg.).
N. 3 L'art. 62 Cost. si inserisce nel contesto sistematico del diritto fondamentale all'istruzione di base gratuita (→ art. 19 Cost.) e costituisce la base giuridica organizzativa per la sua realizzazione. La norma appartiene alla 3ª sezione del 3° capitolo (Formazione, ricerca e cultura) ed è strettamente collegata all'→ art. 61a Cost. (Spazio formativo svizzero), all'→ art. 63 Cost. (Formazione professionale) e all'→ art. 63a Cost. (Scuole universitarie).
N. 4 Nel contesto federalista l'art. 62 Cost. concretizza la ripartizione fondamentale delle competenze secondo l'→ art. 3 Cost., per cui i Cantoni assumono tutti i compiti che non sono trasferiti alla Confederazione. La sovranità scolastica cantonale è limitata dalle prescrizioni costituzionali (in particolare cpv. 2) e dalla competenza sussidiaria della Confederazione (cpv. 4). Nell'educazione speciale (cpv. 3) sussiste un collegamento con il divieto di discriminazione (→ art. 8 cpv. 2 Cost.) e con l'uguaglianza giuridica (→ art. 8 cpv. 1 Cost.).
#3. Elementi della fattispecie / Contenuto della norma
N. 5Sovranità scolastica cantonale (cpv. 1): La competenza dei Cantoni per il sistema scolastico comprende secondo Hänni (BSK BV, Art. 62 N. 11-13) la legislazione, l'esecuzione, l'organizzazione e il finanziamento dell'intero sistema formativo sul loro territorio. Questa competenza comprensiva si estende a tutti i livelli scolastici dalla scuola elementare alle università cantonali, purché non esistano specifiche competenze federali.
N. 6Istruzione di base (cpv. 2): Il concetto di «istruzione di base sufficiente» richiede secondo la giurisprudenza del Tribunale federale un'offerta formativa adeguata, sufficientemente collaudata (DTF 138 I 162). I tre elementi centrali sono:
Obbligatorietà: L'obbligo scolastico dura almeno nove anni e coinvolge tutti i bambini indipendentemente da nazionalità o statuto di soggiorno
Direzione o vigilanza statale: Le scuole private e l'istruzione parentale sono soggette al controllo statale
Gratuità: Nelle scuole pubbliche tutti i mezzi necessari e direttamente finalizzati all'insegnamento devono essere messi gratuitamente a disposizione (DTF 144 I 1)
N. 7Educazione speciale (cpv. 3): L'«educazione speciale sufficiente» per bambini e giovani disabili rappresenta un'innovazione costituzionale. Hänni (BSK BV, Art. 62 N. 34-38) sottolinea l'ampio margine di manovra cantonale nell'organizzazione concreta. Il limite d'età «fino al massimo al compimento del 20° anno di età» è assoluto e non ammette eccezioni.
N. 8Armonizzazione scolastica (cpv. 4): La competenza sussidiaria della Confederazione interviene solo se il coordinamento intercantonale fallisce. Gli ambiti di armonizzazione sono elencati in modo esaustivo:
Età di entrata a scuola e obbligo scolastico
Durata e obiettivi dei livelli di formazione
Passaggi tra i livelli
Riconoscimento dei titoli di studio
Biaggini qualifica questa competenza come «condizionatamente concorrente» (BSK BV, Art. 62 N. 86), mentre Ehrenzeller/Schott vedono la responsabilità primaria presso i Cantoni e classificano la competenza federale come sussidiaria (BSK BV, Art. 62 N. 86).
N. 9Dal cpv. 1 deriva la competenza normativa comprensiva dei Cantoni nel sistema scolastico. Questa comprende la facoltà di legiferare, di organizzare l'amministrazione scolastica, di stabilire i programmi di studio e di assumere il personale docente. I Cantoni possono delegare le loro competenze ai Comuni.
N. 10Dal cpv. 2 derivano prescrizioni vincolanti per la legislazione scolastica cantonale:
Obbligo di fornire un'offerta di istruzione di base capillare
Divieto di tasse scolastiche nelle scuole pubbliche
Applicazione dell'obbligo scolastico con mezzi idonei
Obbligo di vigilanza su offerte formative private
N. 11Dal cpv. 3 deriva secondo la dottrina dominante un mandato costituzionale oggettivo-giuridico ai Cantoni. Se da ciò possa essere derivato anche un diritto soggettivo del singolo bambino è controverso (vedi N. 15).
N. 12Dal cpv. 4 deriva una potenziale competenza legislativa della Confederazione, che tuttavia si attiva solo sotto la condizione del fallimento del coordinamento intercantonale. La Confederazione deve concedere ai Cantoni un termine adeguato per l'armonizzazione autonoma.
N. 13Natura giuridica dell'istruzione di base: Mentre la dottrina tradizionale (Plotke, Schweizerisches Schulrecht, 2003, p. 45 segg.) intende l'istruzione di base primariamente come prestazione statale, voci più recenti (Wyttenbach/Kälin, AJP 2005, 1267) sottolineano il carattere di diritto fondamentale della pretesa dall'art. 19 in combinato con l'art. 62 cpv. 2 Cost. Il Tribunale federale segue un approccio conciliante e riconosce sia la dimensione prestazionale sia quella difensiva (DTF 129 I 12).
N. 14Portata della gratuità: Mascello (Elternrecht und Privatschulfreiheit, 1995, p. 89 segg.) sostiene un'interpretazione restrittiva che comprende solo i costi diretti dell'insegnamento. Richli (ZBl 1995, 481) propende per un'interpretazione estensiva che include tutte le spese rilevanti per la formazione. Il Tribunale federale ha optato in DTF 144 I 1 per una via di mezzo: sono compresi tutti i mezzi necessari e direttamente finalizzati all'insegnamento.
N. 15Carattere normativo dell'art. 62 cpv. 3: Sussiste una controversia significativa riguardo alla natura giuridica dell'obbligo di educazione speciale. Voci scettiche nella dottrina (BSK BV, Art. 62 N. 70) vedono nel cpv. 3 meramente un mandato costituzionale senza pretesa individuale azionabile. Altre opinioni dottrinali (BSK BV, Art. 62 N. 70; Kälin/Künzli, in Wyttenbach/Kälin, AJP 2005, 1278) affermano un diritto direttamente azionabile del bambino disabile. Il Tribunale federale tende al riconoscimento di una pretesa giustiziabile, ma sottolinea l'ampio margine di manovra cantonale (DTF 138 I 162).
N. 16Rapporto Confederazione-Cantoni nell'armonizzazione: Ehrenzeller/Schott (BSK BV, Art. 62 N. 86) sottolineano la responsabilità cantonale primaria e vedono la competenza federale come ultima ratio. Biaggini (BSK BV, Art. 62 N. 86) qualifica la competenza come «condizionatamente concorrente» e concede alla Confederazione maggiore margine di manovra. La prassi mostra che la Confederazione finora agisce con moderazione e punta primariamente sulla cooperazione intercantonale (Concordato HarmoS).
N. 17Obbligo scolastico e istruzione parentale: I Cantoni hanno regolamentazioni diverse sull'istruzione privata domestica. Mentre alcuni Cantoni (ad es. Vaud, Giura) ammettono l'istruzione parentale sotto condizioni, altri (ad es. entrambi i Basilea) conoscono un divieto di fatto. I genitori devono osservare le procedure cantonali di autorizzazione e aspettarsi controlli regolari. Il Tribunale federale ha chiarito che non esiste un diritto costituzionale all'istruzione parentale (DTF 146 I 20).
N. 18Dispense per motivi religiosi: Le richieste di esenzione dall'insegnamento per motivi religiosi sono soggette a un rigoroso controllo di proporzionalità. Mentre per singoli eventi (ad es. festa scolastica di Natale) sono possibili dispense, vengono concesse solo eccezionalmente per materie di insegnamento regolari. L'insegnamento del nuoto è secondo DTF 135 I 79 obbligatorio anche per i bambini musulmani, dovendo essere offerte misure di accompagnamento (burkini, insegnamento separato per sessi).
N. 19Procedura di educazione speciale: Nell'accertamento del fabbisogno di educazione speciale deve essere condotta una procedura standardizzata di accertamento (SAV). I genitori hanno diritto a essere coinvolti e al diritto di essere sentiti (→ art. 29 Cost.). Contro le decisioni su misure di educazione speciale è aperta la via giuridica. L'assunzione dei costi si regge secondo il diritto cantonale, mentre la gratuità secondo DTF 141 I 9 comprende anche misure integrative di educazione speciale.
N. 20Frequenza scolastica intercantonale: Per la frequenza di una scuola fuori dal Cantone di domicilio è richiesta in principio un'autorizzazione. L'assunzione dei costi si regge secondo gli accordi intercantonali (Accordo scolastico regionale RSA). Per le scuole speciali valgono le regolamentazioni della Convenzione intercantonale per le istituzioni sociali (CIIS). Senza garanzia di copertura dei costi i genitori devono pagare personalmente la tassa scolastica.
N. 21Attuazione dell'armonizzazione: Il Concordato HarmoS non è in vigore in tutti i Cantoni. In caso di cambio di domicilio tra Cantoni con sistemi scolastici diversi possono sorgere problemi di transizione. La Conferenza dei direttori cantonali della pubblica educazione (CDPE) offre informazioni sulle differenze cantonali. Un richiamo diretto all'art. 62 cpv. 4 Cost. da parte di privati non è possibile, poiché la norma si rivolge al legislatore federale.
BGE 129 I 12 del 7 novembre 2002 — Esclusione scolastica disciplinare e diritto fondamentale sociale. Il Tribunale federale precisa la portata del diritto all'istruzione di base secondo l'art. 19 in combinato con l'art. 62 Cost. e i suoi limiti nel contesto di misure disciplinari.
«Dall'art. 19 Cost. deriva il diritto a un'istruzione di base gratuita presso le scuole pubbliche corrispondente alle capacità individuali del bambino e al suo sviluppo della personalità durante la scolarità obbligatoria di almeno nove anni.»
BGE 144 I 1 del 7 dicembre 2017 — Portata della gratuità dell'istruzione di base. Il Tribunale federale concretizza quali prestazioni sono comprese nel diritto all'insegnamento gratuito e abroga una disposizione turgoviese che trasferiva i costi sui genitori.
«Il diritto all'insegnamento gratuito comprende tutti i mezzi necessari e direttamente funzionali al fine dell'insegnamento. Le concretizzazioni restrittive da parte del legislatore devono essere valutate in base alla loro compatibilità con il contenuto minimo garantito costituzionalmente.»
BGE 138 I 162 del 13 aprile 2012 — Educazione speciale e margine di manovra cantonale. Il Tribunale federale conferma che l'art. 62 cpv. 3 Cost. concede ai Cantoni un margine di manovra considerevole nell'organizzazione dell'educazione speciale, tuttavia devono essere rispettati gli standard minimi del diritto federale.
«Nel settore dell'educazione speciale i Cantoni dispongono di un margine di manovra considerevole. I requisiti minimi del diritto federale richiedono solo un'offerta formativa adeguata e sperimentalmente sufficiente presso le scuole pubbliche, ma non la scolarizzazione ottimale o più appropriata di un bambino.»
BGE 135 I 79 del 24 ottobre 2008 — Lezioni di nuoto e libertà religiosa. Decisione pioneristiche sulle dispense religiose dall'insegnamento obbligatorio, in cui il Tribunale federale definisce i limiti della libertà religiosa nel sistema scolastico pubblico.
«Combinato con misure di accompagnamento, l'obbligo contestato non costituisce neppure per i bambini musulmani un'ingerenza inadmissibile nella libertà religiosa. Nel bilanciamento degli interessi devono essere considerate in particolare le molteplici iniziative per l'integrazione della popolazione musulmana.»
BGE 142 I 49 dell'11 dicembre 2015 — Divieto del velo a scuola. Il Tribunale federale dichiara incostituzionale un divieto generale di copricapo per le allieve e precisa i requisiti per le limitazioni della libertà religiosa.
«Un divieto generale di copricapo per le allieve nelle scuole pubbliche costituisce un'ingerenza inadmissibile nella libertà di credo e di coscienza se non è giustificato da interessi pubblici sufficientemente importanti e non è configurato proporzionalmente.»
BGE 141 I 9 del 4 dicembre 2014 — Gratuità dell'educazione speciale integrativa. Il Tribunale federale rafforza il diritto dei bambini disabili all'istruzione gratuita e vieta il trasferimento dei costi di integrazione sui genitori.
«L'istruzione di base sufficiente è obbligatoriamente gratuita, anche se la scuola eroga una prestazione non prevista legalmente. Regolamentazioni di diritto cantonale che decidono sull'assegnazione di un bambino all'educazione speciale separativa sulla base di criteri schematici non considerano sufficientemente il bene del bambino nel caso singolo.»
BGE 130 I 352 del 24 novembre 2004 — Educazione speciale fuori dal Cantone di domicilio. Il Tribunale federale precisa i diritti dei bambini disabili a una scolarizzazione adeguata e la ripartizione dei costi intercantonale.
«Ai Cantoni spetta un margine di manovra considerevole nella regolamentazione del sistema scolastico di base; essi devono garantire anche per i disabili un'istruzione di base adeguata e sperimentalmente sufficiente presso le scuole pubbliche.»
BGE 146 I 20 del 22 agosto 2019 — Insegnamento privato domestico. Il Tribunale federale conferma che l'art. 62 Cost. non garantisce un diritto all'homeschooling e lascia la regolamentazione ai Cantoni.
«L'art. 19 in combinato con l'art. 62 cpv. 2 Cost. non garantisce un diritto all'insegnamento privato individuale. È compito dei Cantoni regolare, nel rispetto dell'art. 19 e 62 cpv. 2 Cost., se e in quale misura l'homeschooling debba essere ammesso.»
BGE 143 I 361 del 3 maggio 2017 — Concordato HarmoS e decisione popolare. Il Tribunale federale tratta la questione della legittimazione democratica delle misure di armonizzazione scolastica e il rapporto tra l'art. 62 cpv. 4 Cost. e le procedure decisionali cantonali.
«Nel valutare se un progetto presentato sotto forma di iniziativa popolare generale violi il diritto di rango superiore, bisogna distinguere tra disposizioni cogenti e non cogenti del diritto federale.»
BGE 133 I 156 del 7 maggio 2007 — Costi di trasporto e liceo. Il Tribunale federale definisce i limiti del diritto all'insegnamento gratuito per le scuole post-obbligatorie.
«Il diritto costituzionale federale alla gratuità si limita all'istruzione di base obbligatoria. Per la frequenza di scuole post-obbligatorie non sussiste in principio alcun diritto costituzionale all'assunzione dei costi di trasporto da parte della collettività pubblica.»
BGE 130 I 113 dell'8 aprile 2004 — Tasse di studio nelle università. Il Tribunale federale delimita l'ambito di applicazione dell'art. 62 Cost. e conferma che questo si riferisce solo al livello scolastico di base.
«Le disposizioni sulla gratuità dell'istruzione di base non si applicano alle università. Tasse di studio adeguate sono compatibili con la Costituzione purché non ostacolino eccessivamente l'accesso all'istruzione.»